城市化过程与特点导学案

城市化后深圳社区集体经济的转型思考李 红 梅摘要 随着城市化的不断推进，深圳社区经济传统发展模式发展手段单一、经济效益低下、抗风险能力差，与周边产业关联度低等弊端逐渐显现，日益成为制约转型发展的障碍。本文旨在通过对社区集体经济发展的历程、城市化过程中遇到的问题及成因进行分析，运用社区经济发展的政策、法律及相关理论依据，对城市化后社区集体经济的转型发展进行分析，提出重构社区发展内部机制、优化外部环境、设立服务引导平台、创新多元发展模式四点主张。关键词 城市化 社区集体经济 社区股份合作公司 转型发展城市化以来，深圳社区集体经济发展的环境发生了巨大的变化，特别在全球经济危机和产业加速转移外迁的双重压力之下，辉煌20多年的租赁经济已经难以为继。危机和困境表面上看是各社区股份合作公司无地可用导致经济增长速度放缓、停滞不前，甚至逆势倒退，实质上是传统的经营模式与新政策新形势不相适应。目前，各级党委和政府，包括社区股份合作公司已经认识到了必须转变经济发展方式，探索新的经营模式，因地制宜进行转型升级的重要性、必要性和紧迫性，宝安区和龙岗区政府也纷纷出台了相关的配套政策措施加以鼓励和扶持。作为一名基层领导干部，我对社区集体经济这几年来的遭遇和实践有着更为直接的体察体验，对其未来的出路和方向也有着自己的思考思虑。谨撰此文，试对社区集体经济发展历程、城市化后社区集体经济面临的问题加以分析，结合社区经济发展研究的一些理论和政策法律依据，对城市化后社区集体经济的转型发展进行一些研究和探讨。一、 城市化前社区集体经济的发展历程（一）深圳社区股份合作公司改制情况深圳社区集体经济的发展与社区股份合作公司的变革是息息相关的。社区股份合作公司起源于20世纪80年代中后期，深圳罗湖区是国内社区股份公司最早发源地。1992 年深圳开始农村城市化改造将特区内4.6 万农民转为城市居民；2003 年全面启动农村城市化改革，特区外18 个镇全部改为街道，218 个行政村改为居委会，2004 年底为特区外27 万农民办理了“农转非”。至此，深圳成为全国第一个取消了农民和农村的城市。深圳社区股份合作公司主要由农村基层经济组织及其所举办的集体企业改制建立，经历了以下三个阶段：1.酝酿成型阶段（19821992）股份合作经济的前身是各种形式的农村集体经济。伴随着深圳经济的迅速发展，农村集体经济组织走上了利用自筹资金建设厂房宿舍，招商引资举办“三来一补”企业，发展第二、三产业的道路。而农村集体经济组织土地的大量征用，国家给予一定数额的征地补偿款，并按照一定的标准给农村基层组织划定集体经济发展用地，在资金和土地方面对集体经济发展提供了有力的支持，更促进了集体经济发展，股份合作制度逐步成型。关内股份合作公司自1992年改制相继成立，而关外的社区股份合作公司2003年前后开始改制建立，运作和管理上还不够稳定，龙岗区集体企业至2004年方开始大规模改制组建股份合作公司。2.推广发展阶段（1992-2004）1992年率先在深圳关内四区实行农村城市化改革，各行政村，包括部分村民小组所办集体企业则实施股份合作制改革，即所谓“改制”。伴随着“村改居”、农民转换为城市居民，村办企业和各类农村基层集体经济全部改制为股份合作制企业，基本上以原行政村为单位，分别改制成立一家社区股份合作公司。自1995年开始，关外两区宝安、龙岗则参照特区内集体企业改制的有关政策法规，在部分地区进行了集体企业改制为股份合作制企业工作，建立起了一部分股份合作制企业。3.全面发展阶段（2004-至今）2004年，根据深圳经济特区股份合作公司条例和市、区政府城市化的改制工作要求，原农村集体经济组织统一改制为股份合作公司，统一进行工商登记注册，成为具有法人资格的企业。以龙岗区为例，截止2009年底，龙岗区11个街道有集体经济的74个居委会，433个居民小组，共组建股份合作公司251家，其中社区一级股份合作公司73家（含居委会一级单独组建的公司40家，居委会、居民小组两级联合组建的公司33家），占29.1%；居民小组一级股份合作公司178家,占70.9%。（二） 深圳市社区股份合作公司的组织形式1.政策法规深圳市股份合作公司是通过对原农村基层集体经济组织或企业改制而建立起来的。关内原农村集体企业改制是按照1992年深圳市委、市政府制订的关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定进行操作的，基本做法是把集体企业改制为股份合作公司，按现代企业要求建立法人治理结构。在股权结构方面设置有集体股（集体积累股）、合作股（个人分配股）和募集股（个人集资股），分别规定了一定的比例范围。此后深圳市人大又制订了深圳经济特区股份合作公司条例，对股份合作公司作进一步地规范。2.治理结构社区股份合作公司按照深圳经济特区股份合作公司条例等有关法规的规定，内部建立有股民大会（股民代表大会）、董事会、监事会、经营班子等决策和管理机构。在公司内还成立有集体资产管理委员会，负责行使集体股权益。股份合作公司股民则基本上按一人一票的规则参与公司经营重大决策。虽然深圳股份合作公司按照有关规定建立了内部治理结构，但基本上还是沿用由原农村基层经济组织的管理机制。股份合作公司的董事会、监事会、经营班子在内的内部治理结构组成人员基本上是旧村委会班子，决策机制实质上没有什么改变。 (三) 深圳市社区股份合作公司的发展情况1.收入来源深圳股份合作企业产业主要涉及出租物业、“三来一补”及少量工业企业、农业和酒店、商铺类三产项目，主营业务则集中在物业出租行业，收入80-90%依赖厂房和住宅物业的出租。在宝安、龙岗两区，社区股份合作公司经济规模大、净资产数量大，是当地经济发展的重要力量。80年代至90年代初，罗湖、福田等区以“三来一补”、房地产合作开发、出租等为主要收入来源。90年代中期以来，“三来一补”企业外迁以后，就主要依赖物业出租行业。宝安、龙岗等区集体经济目前集中在物业出租领域，在“三来一补”、农业、酒店、商业服务业也有一定的收入。2.发展水平深圳关内外因政策不同、发展阶段不同，经济发展有着较大的地区差异，导致社区股份合作经济发展水平差异很大。关内的社区股份合作公司于1992年改制时相继成立，企业发展较为成熟，经营管理上相对来说较为规范；关外的社区股份合作公司2004年前后开始改制建立，运作和管理上还不够稳定，特别分红方面差别很大，有的社区股份公司股民每年分红几万，有的社区股份公司分红只有几千甚至多年不分红。在宝安区、龙岗区城市化过程中，还有不少原行政村或自然村，因为经济薄弱、资不抵债等情况，不具备改制建立社区股份合作公司的条件。3.发展模式社区股份合作公司的发展模式主要表现为：以土地或者工业厂房对外出租，引进外向型“三来一补”和“三资”工业项目，收取厂租（地租）和工缴费、管理费作为社区集体收入的主要来源，并以此来支付社区道路、水电、教育卫生等公共设施建设和管理费用，支付社区居民社会保障和福利费用，剩余部分按人头在社区居民中进行年度分红。简单概括为“出租经济+外向工业+社区事务+按人分红”四大要素模式。由于本地农民缺乏工业技术和管理经验，缺乏市场信息条件，合资合作经营企业的困难导致外方实际上处于独立经营的状态，租赁方式提供了双方合作管理和利益分配上的便利性、明确性，形成了典型的“两租经济”的经营模式。4.历史贡献社区集体经济发展模式对我区经济社会发展作出了历史性贡献：一是为当地农民从饥饿向温饱再到小康和富裕的生活状态转变提供了强大的经济收入来源；二是为农村基础设施向城市形态转变创造了条件；三是为市、区财政和各项事业提供了巨大的收入来源；四是为深圳城市规模的迅速扩张和深圳在国内外的城市地位提升立下了汗马功劳；五是推动了深圳外向型经济的发展；六是培育了一大批产业集群，为产业升级发展奠定了坚实的基础。二、 城市化后制约社区股份合作公司转型发展的问题城市化以来，传统农村体制逐步向城市体制转变，社区股份合作公司开始面临“寒冬”。 碰到了“土地、资金、管理、人才”四个难以为继的困难。随着城市化转地的完成,社区土地发展空间大大缩小,社区集体用地基本转为国有,仅剩下工商返还用地、世袭地、插花地、边角地及村落、厂房等建成区土地,社区股份合作公司“包租公”式生存再难拓展空间,特别是金融危机使得社区股份合作公司抗风险能力差的软肋凸显出来。主要表现在以下几个方面：(一)社区经济发展模式单一在农村体制下, 土地是集体经济最主要、最根本的资源。长期以来, 村级集体经济在发展中存在一定程度的“ 路径依赖”, 走的是以土地为中心的发展道路,集体出租厂房、村民出租楼房, 自办、联办经营实体非常少, 档次也不高, 基本没有形成自有、自主、自营的经济形态。以龙岗区为例,全区集体经济中土地、厂房净值约占集体资产总量的97%,。2009年全区股份合作公司总收入30.92 亿元,其中租金收入19.29 亿元, 占总收入的62.4% 。城市化转地后, 集体经济组织随即陷入了无地可用的困境。另外, 在过去的发展中, 由于投资回报快, 收益明显, 集体经济组织的厂房主要是用来发展“三来一补”企业, 不少经济基础较好的股份合作公司就是靠此积累发展的。但是, 随着港台产业转移的逐步完成,“ 三来一补”日益萎缩, 民营企业和高科技企业都有一定的扎根性, 倾向于购地建厂, 不愿租用厂房。加上集体经济组织所拥有的物业普遍存在设计标准低、使用时间长、周边环境差的问题, 对企业的投资吸引力下降, 物业出租率和收益处于滑落状态。数据显示, 国际金融危机以来,龙岗区集体厂房闲置率一直处于高位，2009年厂房空置面积高峰时达到100多万平方米,直接影响街道和社区经济收入,导致2009年全区社区集体经济收入下降3.3%。有的社区厂房空置率高达60% 以上，个别社区甚至出现“产业空心化”。在现今这后金融危机时代，贸易保护主义抬头，人民币持续升值，美欧调整产业结构，改变消费方式，决定了我们的出口在未来3到5年内不可能有很大的飞跃，而社区租赁经济主要是以加工贸易出口为主，在此压力下，社区厂房空置率高企和租金下降的现状就很难改变。受本地营商成本上升、内地招商势头不减的影响，社区现有的低端产业、劳动密集型产业会加速外迁。因此, 过去那种严重依赖土地资源和物业出租的发展模式已难以为继。（二）社区经济发展动力不足科学技术、人才资源、产业集群化等是促进社区经济发展的重要动力。综观社区经济发展现状，在诸多方面呈现出发展动力不足的缺陷。1.租赁经济没有含金量。城市化后，社区股份合作公司几乎再无可开发用地，随着外商投资力度减弱，完全靠出租厂房和物业管理已经没有多少发展余地，后劲不足。现阶段，即使是起步较早，家底较为丰厚的社区，基本上还是来料加工一统天下，工业项目的含金量普遍不高，多以劳动密集型为主，缺少有独立知识产权、有独特销售渠道的领军型大公司大企业。社区股份合作公司自身除了物业涨租和管理涨费外，很难挖掘到新的经济增长点，如果不对现有产业结构进行产业调整，社区股份合作公司的发展就会坐吃山空，停滞不前，甚至逐渐被市场经济所淘汰。近年来，出租市场因为金融危机的影响，还出现了互相压价恶性竟争的现象，靠地吃地、靠房吃房的时代已经走到穷途末路。2.人才匮乏成事难。人是生产力中最活跃的决定性因素。但龙岗各社区及社区内加工贸易类企业的经营管理型人才和技能型人才都十分匮乏。由于众多企业从事的加工生产是处于产业链条的低技术、低附加值环节，工人文化素质、技能素质普遍偏低；二是深圳是一座仅30年历史的移民城市，高等院校和职业院校的发展严重滞后于经济发展速度，人才供给不足；三是龙岗建区不足18年，社区原居民的文化与技能更新严重滞后于快速工业化步伐，而且绝大多数原居民不做工、不经商，靠坐收租金过日子，没有经过工业文明和现代商业文明的洗礼，本质上还是农民的文化水平和思想意识；四是受入户政策、高房价、低收入等因素的制约，阻碍了外来人才的引进和留守。由于人才匮乏，社区股份公司对自主经营、自我发展感到陌生和茫然。3.制度短缺导致转型动能不足。社区经济转型发展是一场深刻变革，既要改进生产力，又要调整生产关系，并使生产关系与生产力相衔接。制度表面上属于广义的生产关系范畴，但作为一种稀缺性资源又对生产力各因素及其配置效果产生影响，所以制度也是一种生产力。事实上，目前社区经济的发展还处于制度严重短缺状态：一是社区股份制企业没有建立起规范运作的现代企业制度，使企业财务管理制度和民主决策制度尚不尽如人意；二是社区集体厂房大多无“出生证”，无法界定和合理评估企业资产而衍生的投融资制度缺失，社区无法向银行抵押贷款，无法实现产权流转和资源整合；三是政府审批制度不健全不完善，使项目审批周期偏长；四是政府对社区经济转型发展建立的相关扶持政策，理论性强，方向性明确，但可操作性和应用性不强。这些制度的短缺和不足，使社区实现经济转型发展的动能不足。(三)社区经济发展效益低下社区股份公司主营收入以物业出租为主，承租企业多属于劳动密集型产业，对廉价劳动力和8-13元/平方米的低廉厂租依赖度高。除去人工管理开支，物业维护费用等，企业不可能增加收益，即使开源节流也在通胀的大背景下日子越过越艰。金融危机期间，几乎有三分之一的企业要求社区减租减费，各社区均不同程度的涌现了厂房空置潮。由于厂房老化，配套设施不完善等因素，各社区目前急需改造的旧厂房已然是个惊人的数目，这需要一大笔开支去完成，而增加的收益只能在漫长的租期内渐渐地到补偿。加之建设在前、规划在后，大部分集体物业没有有产权证，企业无法续签长期稳定的合同，失去长驻信心。这种对外依赖程度极高的产业发展模式，使企业抗风险能力、可持续发展能力大打折扣。 随着内外环境的变化，城市化步伐的加快，导致社区经济效益低下的原因还有：一是土地发空间受到局限，招引外商工业项目面临越来越大的困难，旧的小项目要关停，新小项目不愿来，大项目安不下。集体投资失去了工业厂房的投资增长点，找不到新的经济增长点；二是外资经济严重滑坡，集体经济收入来源渠道收窄，股份公司实现收支平衡困难。工业土地和厂房出租收入及相应的工缴费收入越来越少，社区基础设施、教育、卫生、治安和社保支出负担却不能减少，必然导致集体积累和居民分红的不断下降；三是产业项目质量不高，环境污染、社会治安、交通、卫生、市场秩序等问题增多，城市形象较差，社会管理成本高；四是部分居民就业困难，单单依靠分红和租金生活，股份合作公司分红压力加大；五是园区和厂房散小杂乱，配套环境差，产业项目之间协作融合度低，产业集约化水平不高；六是社区股份公司各自为政，缺少联合与合作，导致资源分散利用，规模小、管理水平低、效益差。比如，许多征地款集体留成部分长期放在银行，找不到合理投资的去处，浪费了宝贵的资金资源。三、 城市后社区集体经济转型发展的理论思考 （一）科学发展观关于转变经济发展方式的表述党的十七大提出了科学发展观，用以指导新时期我国的经济建设。科学发展观强调第一要义是发展，是又好又快发展。又好又快发展是有机统一的整体。“好”与“快”互为条件，既相互促进又相互制约，不能把二者割裂开来和对立起来。又好又快，要求快以好为前提。忽视增长的质量和效益，不惜浪费资源和破坏环境，片面追求一时的高速度，势必会造成大起大落，就不能实现真正的发展。只有坚持好字优先，在好的前提下，才能实现长期持续地快速增长。同时，快也是好的必要条件。较快增长本身就是较好发展的重要基础。只有保持较快的增长，才能抓住机遇，不断增强经济实力，使经济增长的潜力充分发挥出来，更好地解决发展中存在的矛盾和问题。要正确理解和把握好与快的辩证关系，促进经济又好又快发展。实现又好又快发展，必须加快转变经济发展方式。由转变经济增长方式到转变经济发展方式，虽然只是两个字的改变，但有着十分深刻的内涵。增长并不等于发展。转变经济发展方式，除了涵盖转变经济增长方式的全部内容外，还对经济发展的理念、目的、战略和途径等提出了新的更高要求。社区集体经济在经历了十多年的粗放型发展后，必然要走上集约、高效、优质的发展道路，城市化是为社区集体经济的转型发展提供了一个契机。要加快转变社区集体经济的发展方式，大力推动经济增长由粗放型向集约型转变、由片面追求经济增长向全面协调可持续发展转变，不断赢得发展新优势、开创发展新局面。（二）有关股份合作制的表述股份合作制是在复杂的社会政治经济背景下产生的，其本身的发展带有浓厚的自发性，因而不同产业、不同行业、不同地域、不同身份的经济主体往往从自身利益角度出发，对“股份合作制”作出不同的诠释和安排，而没有一个最高位阶的规范性法律文件作为权威的界定，这使得所谓的股份合作制企业实际上是一个包容着多种规范模式和实践模式的概念。学术界也存在着多种的定义。根据1994年通过，并于1997、2010年两次修改的深圳经济特区股份合作公司条例规定，股份合作公司是指注册资本由社区集体所有财产折成等额股份并可募集部分股份构成的，股东按照章程规定享受权利和承担义务，公司以其全部资产对公司债务承担责任的企业法人，但集体所有的土地不能直接用以抵偿债务。股份合作制兼有股份制与合作制两种经济形态的特点，是实行劳动合作和资本合作相结合的一种新型企业组织形式。它既不同于一般的合作制企业，也不同于规范的股份制企业，是劳动群众按照协议，各自以资金、实物、技术等入股，联合经营，提取公共积累，并独立承担民事责任，依法设立的企业法人实体组织。股份合作制既是一种过渡形式，也在一定程度上反映了我国从计划经济向市场经济转轨的过程中，社会的价值观和思想观念的巨大变化，体现出在双重体制的交互作用下，人们的政治取向与经济取向在集体所有制适应于市场经济的过程中进行选择的过程和心态。从某种意义上说，我国的宏观社会环境约束与市场主体追求自身利益的理性行为之间的摩擦与共生关系决定了股份合作制企业中股份制因素与合作制因素的边际替代关系。（三）城市化对股份合作公司的影响分析城市化是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程 ,它包括两方面含义 :一是物化的城市化 ,即物质形态上的城市化 ,主要反映在人口的集中和空间形态的改变;二是无形的城市化 ,即社会经济制度、精神意识的城市化,主要反映在农业生产方式、农村意识和行为、生活方式的改变。2004年，深圳关外社区撤村建居改造过程包括行政村建制撤销、居委会挂牌；居民农转非；集体资产量化；农转非居民社会保障、劳动力安置等具体工作，开始全面推进城市化。城市化过程中，由农村居民到城市居民、由村落到城市社区的转变。西方的城市化是伴随着工业化而进行的，城市的工业化吸纳农业劳动力的同时完成了农民市民化的进程，而中国的城市化则是“城市规划”的直接结果。在这个过程中，以集体经济为基础的村落自治形式与其所属地理的城市现有组织方式之间产生了明显矛盾：对于完全脱离生产资料又无其他职业技能的农民而言，由谁来保障失地农民的利益?由谁来承担改造过程中村落共同体外移出来的社会功能?目前现行的社区组织和其运作模式源于改革前的计划体制，相对于市场化竞争和社会利益分化而言，这种以往在强政府、弱社会的格局中依据国家所倡导的行为规范和价值取向所形成的整合机制在改革后面临自身困境：无力承担原组织外移出来的社会功能。在城市化过程中，股份合作公司自然而然成为原村民的共同利益的载体，成为原村民安身立命的保护人。通过股权分配，再次强化了社区成员在“理性驱动”下的利益关联。股份合作公司也逐步完善为社区成员的利益保护体，有效降低了村民在城市化进程中所遭遇的风险。作为从农村社区转换而成的城市社区，单靠现行的社区治理机制是无法实现社区整合的。在城市社区内的小区居民只是将社区作为居住地，对社区的公共事务采取漠不关心的态度，社区意识、社区归属感、认同感、凝聚力不可能在这样的社区存在。另外，现行的社区也无力承担原组织外移出来的社会功能。股份合作公司里面就不一样，其成员在过去农村中所形成的“熟人社会”还将继续存在。由于享有集体收益带来的各种福利分配，在其利益共同体内有着严格的身份认同，利益联盟内的成员会关心改制后集体企业的盈利情况、每年节余，股东代表是否维护自身利益等问题。显然，股份合作社和成员之间并非表现为市场合约性关系，而是一种社会合约性关系，成员权是界定集体产权的基本准则。这种社会性合约不是简单的条文、律例或规定，而是协调集体和成员行动关系、追求社区和谐秩序的反映。它包含着起社区互惠规范作用的社会交换，与纯粹经济交易分配不同，社会交换更强调成员和集体之间追求互惠和回报，并达成就业、福利、保障、发展等社会性目标。因此，社区的合作秩序并未因城市化而被消解，却是在“理性驱动”下的利益关联中得到了强化。（四）城市后社区集体经济存在问题的成因分析1、政企不分的体制导致决策层畏首畏尾社区股份合作公司既是经济组织，又是一个承担社区党组织、工作站、居委会及各种社会公共服务工作的综合组织。政企合一而治，在长远利益和眼前利益二者不能兼顾时，决策层为了顾及“继任”，就不得不把保股民分红作为所有经济决策的根本法则，甚至不惜卖厂房、卖土地和借贷来保分红。在公司日常管理工作中，家族、宗族势力还普遍存在，公司决策层在重大事项或者敏感问题上，比如治理违建、股权改革等方面不敢得罪股民，存在忌惮心理，从而形成贯彻不力，决策不灵、效率低下、作风懒散的管理体制。2、股权不明的机制导致股民满足于大锅饭上世纪90年代初期，村集体经济实行股份制改革，将厂房股权以个人福利的形式无偿分配给村民；有些社区从村民手中募集部分股金建厂房，但采取的是按人头限额认购的方式，逐步形成了人均持股现象，只讲平均分配，不讲按劳取酬，且排除一切外来新人，与“人民公社”时代吃大锅饭没有本质区别，调动不了积极性和主动性。3、畏惧思想和满足心态导致股份公司缺少改革动力城市化后, 特别是土地转制完成后, 许多基层干部群众对集体经济的出路很迷茫, 也缺乏信心, 普遍存在三种错误的思想: 一是等靠要的思想。坐等上面的政策, 依靠上级的支持, 争要上级的资金。二是悲观失望的思想。认为要地没有地, 要钱没有钱, 要人没有人, 集体经济发展只有死路一条。三是闭关自守的思想。担心自身没经验, 市场风险大,外人信不过, 不敢跨地域、跨行业经营。一方面，社区股民已经习惯于这种无惊无险、旱涝保收的“房东经济”，小富即安。这种年人均上万元、数万元的分红收入相对以前和内地来说已是“糖缸蜜罐”。所以，股民特别推崇这种以血缘、地缘为唯一持股资格的合作方式，产生铁桶一般的排外思想。另一方面，上世纪90年代初期，当时不少率先致富的社区股份合作公司，在政府“两条腿”走路的号召下，引进技术和人才开办过各种各样的经济实体，经过多年的实践和打磨，无一幸存下来，全部以亏本和失败收场。另外一部分对外投资，包括购买土地、参股企业等，也无一收获，很多血本无归，成为让政府头痛，令群众恼火的悬而未决的历史遗留问题。一朝被蛇咬，十年怕井绳，这些投资失败的挫折,使得很多人利益保护意识趋浓, 对改革创新产生心理障碍, 不敢再踏“雷区”，不愿意企业走转型发展自营之路。4、多重制约因素导致股份公司难以融入市场。从目前集体经济组织的状况来看, 还存在不少制约其顺利融入市场、应对竞争的障碍。一是股权特殊性的制约。社区股份合作公司是将土地、厂房及其它资产折成股份后实行见人见份持股的, 股权封闭, 带有浓厚的行政、福利性质。这种企业制度是所有制改革的一种过渡形式, 仍旧存在产权不清、资本单一平均、责权利脱节等问题, 自身的资产盘不活, 外面的资本进不来, 有悖于市场经济的要求,难以真正成为市场主体。二是资产特殊性的制约。由于历史的原因, 社区股份合作公司所拥有的大量房产产权残缺, 没有完备有效的法律凭证, 难以进入市场自由交换,无法用于抵押融资, 进行资本化运作。三是机制特殊性的制约。与特殊的股权结构相对应, 在内部运作上, 社区股份合作公司长期实行的是一种“乡规民约”式的经营管理, 没有形成“权责明确、制衡协调、高效运转” 的法人治理结构和规范的运行机制, 难以适应市场经济激烈竞争的要求。社区缺乏专业管理人才，自主封闭经营，排斥外来人才介入公司管理经营。5、长期负荷的行政负担不利于企业转型升级农村城市化改制后，一方面由于政府财政无法完全负担社区建设、管理、服务经费，在很长一段时期内原村、社区股份合作公司与社区居民委员会不能实现经济脱钩，独立运作。股份合作公司既要负担社区、居民小组的办公经费、工作人员的工资福利，还要承担社区各项工作的开支或部分费用，包括党建、计生、民政事务、法律、科普、青年工作、妇女工作、工会工作、消防、安全、劳动、社保、警务、侨务、文化、体育、信访、综合治理、环境卫生、初级保健、交通等等21项工作，较发达社区的年综合投入要超过2500万元，沉重的社会管理公共开支费用令股份公司叫苦不迭，很难轻装上阵搞经营。四、 城市后推动社区集体经济转型发展的对策建议城市化后，社区经济发展的出路问题成为政府调研的重点，媒体关注的焦点，民间热议的话题，各方都认识到，推动社区经济转型发展，是优化产业结构的需要，是提升民生幸福水平的需要，是特区一体化发展的需要。发展社区经济，就要认真解决社区管理体制中存在的问题，适应市场化的需求，加快转换社区经济经营机制，加速社区经济的多元化发展。笔者认为，转变经济发展方式，政府和企业无疑是执行层面的两大主体。社区经济发展的根本出路在于两方面，一方面来自社区股份合作公司自身的挖潜和改造，按照现代企业制度，完善法人治理结构，逐步规范社区股份公司运作，加强有关市场经济知识、企业经营管理等方面的教育培训，打造强有力的、有市场经济头脑的社区股份公司班子，通过建立科学管理体系，使社区股份合作公司内部条件与外部环境相适应，各资源得到充分有效的利用，从而实现各利益主体的利益最大化。另一方面来自政府方面的扶持引导推动，政府应该拿出胆识和气魄来，在制度层面上做一些尝试和创新，比如在物业产权确认、生态控制线的调整、城市更新等方面尽快出台明确的配套政策，引领和保障社区做好转型工作。（一）重构社区经济发展内部机制社区股份合作公司转型改革是社区经济转型发展的核心，不突破公司自身改革的瓶颈，不打破政企不分的管理体制，谈经济转型只会事倍功半，甚至图劳无功。改革创新是当前社区经济唯一可以选择的道路, 是一条真正的活路。只有通过改革内部机制, 才能使集体经济融入市场, 获得新的生命力。1、改造公司经济实体，逐步剥离社区政务城市化改革过渡期已经结束，政府就应义不容辞地全面接受社区公共管理事务。一是清理交接好在社区管理公共设施，列出时间表，分期分批移交。二是逐步实现“社企”事务剥离，全额承担社区工作站运行经费，取消社区股份公司公共事务支出科目。对于仍需股份公司提供的某些公共管理服务，由工作站代表政府向股份公司购买服务，而不是拨款。三是推进“合作公司”向“有限公司”转型，更名为“社区股份有限责任公司”，真正实现按照财务独立、法人独立、经营管理独立的现代企业管理模式运作。四是完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，形成职责分明，运作协调，有效制衡的公司法人治理结构，用制度管人、管事、管财、管项目。2、革新股权设置模式，打破股东封闭格局当股份公司不再承担社会管理服务后，就可取消集体股份，将其转化为个人股、募集股或发展基金。一是设立原籍居民福利基金，主要用于股民社保、特殊救助、贡献奖励等。二是设立产业投资基金。把社区集体土地转地的资金集中起来，主要用于改善社区厂房周边环境和配套服务，也可用于投资新开发项目。三是设立外来高端人才引进基金，给予外来人才一定额的期权股份，聘用期满或解聘后收回，实现公司利润与个人利益捆绑。树立“引才求财”、“不问身份, 但求素质”的开放用人观念,对优秀外来人才，要“用人不疑”, 靠规范的制度来约束,靠良好的激励机制留人。四是将部分集体股实行公开竞标拍卖，主要面向入租企业主，既提高股本价值，更促进双方相互渗透、相互依存。五是以家庭为中心固化股东股权，固化期为20-30年，家庭新增人口不增股，死亡或外嫁人口不减股，股东对股权可以继承、转让、捐赠、购买、抵押等。六是积极吸纳绩优企业入股，绩优企业以其知识产权、技术、设备作价入股社区股份公司，或社区股份公司以厂房、土地租金为资本入股绩优企业，解决融资困难，实现多元化经营。3、完善公司法治机制，健全民主监督管理股份公司管理层必须进行分工改革，营造人人有转型任务，个个有创收压力的管理机制。一是革新股东大会票选制。按照公司法实行“一股一票”选举制，修订管理章程，完善董事会及各级管理岗位聘任程序、资格条件及工资福利等。二是健全董事会议事规则，明确股东大会、董事会、监事会不同机构议事决策程序，把好重大事项决策关和监督关。三是推行董事独立决事机制，放权董事对所分管的经济项目具有独立经理法人资格，为社区经济管理人才成长提供环境。四是借助外脑参与决策管理，直接聘请职业经理或聘请辖区重点企业高层人才、经济管理专业公司为经济转型决策提供参考。五是健全内部财务管理，建立健全与现代企业会计核算制度接轨的财务核算和财务管理制度，推行会计集中记账模式，逐步纠正会计核算中的不规范行为，大力推行企务、财务公开，提高财务管理水平。六是改进股东分配和绩效分配制度，建立严格的岗位绩效管理制度，量化考核目标，将工资奖金、股份分红与工作绩效挂钩，实行绩效工资和绩效福利，逐步纠正好逸恶劳不良习性。七是创新人才培养机制，大力推进“送子读大学计划”，培养后续青年人才；推进股民“开店办厂创业计划”，培养商业人才；推选股民进入租赁企业“跟踪服务计划”，培养企业管理人才。4、重构公司内部框架，深挖内部潜力对股份公司经营业务可以细分成若干个子公司，由董事会成员分别担任相关负责人。一是设物业综合服务公司，强化物业管理进社区力度，提高物业服务质量，拓宽物业服务渠道，充分利用其掌握了庞大的居民信息资源优势开展各种有偿信息服务，深挖物业创收潜力。二是设“四旧”改造建设公司，自行承担社区小型维修改造项目。三是设第三产业发展公司，根据辖区产业特点，建立严格的行业准入管理机制和强大的商品采购、物流信息平台。四是设绩优企业合作公司，以土地和物业为资本先入股重点企业和绩优企业，然后逐步进入规模以上企业。同时，建立自己配套的会计公司，确保自己的股份和利润安全。五是设出租屋信息服务公司，将出租屋人口计生、安全、治安等信息采集工作采取购买服务方式包给社区公司，由公司再分解承包给股民（房东），给予一定报酬，对隐瞒虚报信息则予以相应处罚。六是设中小企业联营发展公司，帮助中小企业拓宽融资、融技和销售渠道，实行有偿服务；敢于接管经营倒闭、外逃企业，既化解劳资纠纷，又增强实体经济。（二）优化社区经济发展外部环境世界银行副行长林毅夫先生在重塑发展经济学理论中谈到：从低到高的经济发展过程，是连续的，而不是割裂的，这对政府应该施加何种外部性有重要的启示意义。从低到高的过程中，在产业选择和技术选择上，要按市场竞争中最有竞争力的优势来做。当随着资本积累，原来的优势不再是最优，就要开始进行产业升级，其他所有基础设施都要跟着改变，政府要在其中发挥主导作用。这里所言的“外部性”就是经济发展的外部环境，它是指一定区域内对投资所要达到的目标产生有利或不利影响的外部条件，包括区域范围内的社会政治、经济、文化、服务等。从社区经济的现有实际和市、区加快转变经济发展方式的统一部署来看，社区产业结构的转型发展与改善社区面貌、优化社区人口结构、缓解社区管理压力应该联动推进；社区经济建设与社区社会建设、文化建设、生态建设应该协同发展。营建良好的社区经济发展外部环境，是保障社区经济转型的重要外部保障，政府在创建良好氛围和条件这一工作中应该遵循以下三点原则：一是坚持政府主导地位、企业和社区主体地位原则。政府要充分调动起企业和社区转型发展的主动性、自觉性、积极性，尊重基层首创精神，政府不搞越俎代庖、大包大揽。二是坚持因地制宜、宜工则工、宜商则商原则。各社区经济基础、产业基础和区域位置等情况有别，要让社区根据自身条件选择发展路径，让社区发展做到地尽其利、人尽其才、物尽其用、货畅其流，不搞一刀切，最好能够形成“一街道一策略、一社区一特色”的差异化发展格局。三是坚持整体推进与重点推进、典型推进相结合的原则。在整体推进我区社区经济加快转型发展步伐的同时，政府要注重抓重点、树典型，充分发挥经济转型发展先行社区的示范带头作用。社区经济外部发展环境的好坏，与社区股份合作公司的内部重构完善一样重要，二者是相辅相成的关系。政府在推进社区经济转型发展的过程中扮演至关重要的角色，如何演好这个主角，并协调处理好与另一主角及市场各要素之间的关系，是考验政府能力的关键环节。这涉及到政府对自身行为重新定位问题，政府应积极地退出社区经济的直接管理，转而进行间接管理，支持和引导社区经济，促进社区经济的自主发展。具体地说，政府在社区经济转型过程中应该发挥好以下三方面职能：一是投入职能。政府作为公共利益的代表和社会管理者，理应对社区经济的发展担负投入的责任。政府投入的来源是税收，为保证政府投入的稳定性，进行税制改革、调整税制结构是必要的。同时，由于政府投入是有限的，社区应营造社区经济运作的特殊机制，整合多元投入。龙岗区在政府投入方面做了一些有益的尝试，取得了相当不错的效果。比如：设立股份合作公司转型发展转型专项扶持资金，区财政每年拿出约2000万元，以资助、贴息、金融中介杠杆放贷、企业融资杠杆担保等方式对股份合作公司转型发展项目进行扶持；设立扶持股份合作公司发展物业管理补助金，区财政每年拿出1亿元，资助股份合作公司引进物业管理进社区；设立城中村改造扶持资金，以5:5的比例扶持社区综合整治专项资金；加大对社区的政策倾斜力度，2010年安排了17.7亿元资金，用于解决社区基础设施投入不足问题，将公共事业项目或专营投资项目向社区倾斜。二是引导职能。社区经济对社区建设所提供的多是社区福利性的支持，多在公益性和非营利性的领域，而市场机制在这些领域中往往是失灵的。这时就需要政府这一外力来进行调控和引导。这里，政府的引导职能应主要包括：政策引导、信息引导、经营行为的引导，以及分配及消费等方面的引导。建议政府制定引导社区经济存量调整和增量引进的产业发展政策；出台产业发展方向的指导性意见；对符合产业发展导向的项目，在用地、项目审批、资金扶持、税收等方面实行适当的倾斜政策。三是整合职能。这主要是指对产权结构、利益结构等的调整和重组，以增强适应市场的能力。在产权整合上，政府应发挥的作用是确认产权归属，批准产权重组；在利益结构整合上，政府应通过不同的制度对非营利性和公益性领域的利益进行重新安排。加快转变经济发展方式，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是各级政府今后一段时间经济工作的核心和“头号工程”。政府优化社区经济发展的外部环境，重点在于：一是转变观念，着力优化思想环境。完善干部“洗脑”培训制度。经济转型，思想要先转，领导干部更应先转。要采取“走出去”、“请进来”等多种形式相结合方式，对各级干部特别是对区街分管经济工作的领导和社区负责人进行高密度、深触动的经济转型发展思想灌输；舆论媒体要加强对社区经济转型发展的宣传报导，使转方式成为广大干部群众的共识。二是勇于创新，着力优化政策环境。龙岗区已经出台关于进一步推动社区经济转型发展的实施意见，对社区经济转型发展提出了明确的方向性指引。在具体实践中，近年来也尝试了创新社区投融资体制，加快推进村镇银行运作，探索建立小额贷款财务公司和产业投资基金公司等项目，让社区余钱变活钱，让项目融资变得更加便捷，让土地、厂房等实物资本可以流动、交易和重组。总之，政府要完成好经济转型任务，就急需从行政管理体制、经济体制、社会管理体制、文化体制以及法制建设等方面入手，稳步推进重点领域和关键环节的改革，在优化政策环境方面做好文章，为转变经济发展方式提供有力的体制机制保障。三是改进作风，着力优化服务环境。推广公共服务卓越绩效模式。以减少审批环节、简化审批手续、优化审批流程等为主要内容，以实施卓越绩效管理为抓手，扎实推进无缝隙服务型政府建设，切实转变机关工作作风，提高办事效率，建立亲民亲商型政府。四是加强管理，着力提升营商环境。宏观上，政府要建立公平公正的市场环境和法制环境，大力开展宜商宜居人文社区建设，为企业转型发展创建良好的外部环境。微观上，政府要为企业经营发展提供具体的扶持帮助企业做强做大。比如，为企业牵线搭桥引进项目，为企业自主经营的项目提供咨询和指导，在税费上给予优惠等等；建立完善的职业技能培训制度。培育和扶持职业培训中介机构，促进企业员工的技能更新，以适应产业转型升级的需要；建立协同防范机制，稳妥处理各类矛盾纠纷，防止摩擦性失业、结构性失业和“民工荒”现象的大量出现等。（三）设立社区经济服务引导平台转变经济发展方式是一个漫长艰苦的过程，社区经济的转型发展既面临“不会转”的客观困难，也存在“不愿转”的主观阻力。当前，面对国际国内经济形势的深刻变化不转不行，转慢也不行，面对自身经济社会发展的阶段性特征盲目转更不行。这就要求各级政府要进一步增强转变经济发展方式的主动性、自觉性和坚定性，集中精力和行动打好加快经济发展方式转变这场硬仗。具体来说, 要努力打造“五个平台”: 一是管理平台。目前区级已专门设立了集体资产管理办公室( 设在区国资局) 具体承担全区社区经济的管理工作, 但街道尚未明确具体的管理部门, 有的放在农林水服务中心, 有的放在投资公司, 有的则在财政办或经科办。社区经济管理部门的当务之急是要加强对集体经济管理的制度建设, 制定完善社区股份合作公司管理、财务管理、集体资产管理、公司法人组织管理、城市化转地补偿费使用管理等制度。二是政策平台。抓紧出台支持集体经济转型发展的配套政策。可以在同富裕、扶贫奔康资金的基础上注入相应的资金, 建立集体经济发展资金, 采取与项目捆绑的方式支持集体经济发展。龙岗区国资办这方面做得较好，近年来，以制度建设为突破口，先后制定了龙岗区社区集体资产管理暂行办法、龙岗区社区股份合作公司经营管理暂行办法、龙岗区社区股份合作公司财务管理制度、龙岗区社区股份合作公司董事会、监事会、集体资产管理委员会和经理工作制度、 龙岗区城市化转地集体所有补偿费使用管理实施细则、龙岗区股份合作公司贷款担保管理暂行办法、龙岗区社区集体资产审计监督暂行办法、龙岗区集体资产管理委员会管理暂行办法等8项监督管理制度，已基本涉及股份合作公司各个经营运作领域。此外, 还要在用地和税收等方面给予社区经济一定的支持, 妥善处理好历史遗留问题。享受相应的税收减、免、缓优惠政策。三是投资平台。目前多数社区经济组织拥有一定的富余资金, 而且城市化转地后, 社区经济组织还获得了一笔巨额转地款。但由于缺乏管理人才和资本运作经验, 以及对以前投资受挫的恐惧, 绝大多数社区都未能对这些资金进行有效的投资运作。为此, 政府可以组建专门的投资发展基金, 采取政府资助、政府担保等方式引导集体经济组织与风险投资机构合作, 选择基础设施项目、都市农业项目、高科技工业项目、现代服务项目等进行投资, 实现资产的保值增值。四是服务平台。通过设立社区工作站, 政府要把该承担的社会管理和服务职能承担起来, 逐步剥离不应由社区经济组织承担的社会管理和服务职能,使其实现真正的“政企分开”。要借鉴对外商和民营企业投资服务的经验, 成立社区经济服务机构, 提供政策咨询、受理投诉等。要加强对股份合作公司各类人员的培训, 如开办短期经营管理、财务管理、法人治理等专业培训班; 创造条件组织经营管理人才到外地学习, 开阔视野, 边看边学, 提高管理水平; 依托高等院校、职业学校开办管理和技术类的学历班, 使居民掌握一技之长。五是就业平台。社区经济的转型发展可以带动居民的就业和创业, 而居民的充分就业和积极创业, 反过来又推进了社区经济的转型发展。两者相辅相成, 相互促进。因此, 城市化后如何促进居民就业和创业, 既是政府需要认真考虑解决的问题, 也是集体经济转型发展不可推卸的责任。在集体经济转型发展中, 一方面, 要通过多元化经营, 尽可能为居民提供更多可供选择的岗位; 另一方面, 要支持居民通过自营、合作等方式创办经营实体, 从而确保“人人有岗位,家家有实业”, 真正实现共同富裕。（四）创新社区经济多元发展模式如果说社区经济第一次创业是通过建厂房、发展物业经济积累了大量的资产，现在面临的问题则是怎样把资产进一步盘活，怎样转变经营战略，提高发展质量和效益。城市化过渡期已经结束，各项政策将逐步理顺到位，归政府管的终将回归政府，该企业剥离的势必逐渐剥离。总体来说，社区经济面临的形势是机遇与挑战同在，希望与困难并存。根据我区经济社会实际情况，以及社区经济近两年来的一些探索和实践来看，社区经济“二次创业”转型发展的思路应该是：“以物业租赁型为基础，逐步向投资型、服务型、管理型实体经济转变”。首先，物业租赁在相当长一段时间内始终是社区经济的基础，但出租的对象和载体必须置换，即利用城市更新的政策对“四旧”进行改造，通过“拆笼换鸟”或“修笼换鸟”，以新载体置换新产业。其次，以多元化经营分散单一租赁经济的风险，提高资源的配置效率。在选择多元化经营项目时必须把握资金实力、市场发达程度、行业生命周期、自身管理能力以及经营风险的控制能力等实际情况，切忌“一哄而上”。最后，多元化经营必须以专业化管理为前提。1、提升物业档次是一定时期内的重要支撑打破对物业经济的依赖, 建立多元化的经营模式, 是社区经济发展的长远目标和方向。但客观地看, 集体经济的转型发展不可能一蹴而就, 物业经济在一段时期内仍是其保持稳定和发展的重要支撑。如果急于求成, 完全抛弃物业经济, 集体经济将会陷入绝境。因此,对物业经济不能一棍子打死, 要继续发挥物业经济成本低、收入稳定的优势, 通过改造升级, 提高其发展档次。具体来讲, 就是要推动两个转变。一是由零星散乱的村落模式向城市单元模式转变。要按照城市标准, 明确社区内不同区域的物业功能定位, 通过旧村改造、厂房调整翻新, 引导一户一栋的住宅转为村民统建,“路边工厂、村边店”向商业中心和现代厂区转变, 改变“ 城中村”脏乱差的面貌, 完善物业的配套功能, 提高吸引力。二是由简单物业管理向城市物业开发转变。通过与专业化、品牌化的企业合作, 提高物业经营管理水平。打破“ 各人自扫门前雪”的做法, 整合物业资源,实现股份合作公司之间物业合作经营。引入外来资金参与物业的改造开发, 推动物业所有者和市场经营者相互融合渗透、利益捆绑。2、盘活资产是多元发展的重要资金来源社区经济拥有数量不菲的资产, 这是集体经济发展的重要“资本”。但从实际情况来看, 社区两级集体总资产中, 厂房等固定资产占90% 以上, 而其中可以用于抵押的不到50，大多因为产权残缺成了呆滞的资产。在土地资源减少的情况下, 如何有效盘活这些资产, 是集体经济转型发展要解决的最主要“瓶颈”问题之一。集体经济组织可以通过旧城改造、合作开发、产权置换等方式, 对有完备