第九章+城市土地储备与经营.ppt

第九章城市土地储备与经营,第九章城市土地储备与经营,9.1城市土地经营9.2城市土地储备概述9.3我国城市土地储备的基本运作模式9.4城市土地储备对土地市场的影响,9.1城市土地经营,9.1.1城市经营的概念9.1.2城市土地经营的基本内涵9.1.3城市土地经营的原则9.1.4城市土地经营与土地储备制度,9.1.1城市经营的概念,城市经营：就是运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生存资本、人文资源及其相关延伸资本进行集聚、重组和运营，其实质是将城市作为特殊商品，运用经营手段，实行城市资源合理配置。城市经营的要素：包括土地、景观、旅游等自然资源，城市基础设施等有形资产，城市形象等无形资产，城市文化及历史遗产资源，人力、企业、制度资源等。,在经营城市的过程中，应该建立以下认识：（1）经营城市不仅要注重城市资产的经营，更要注意城市产业拓展和更替；（2）经营城市不仅要以经营手段建设城市，更要把经营意识贯穿到城市规划、建设、管理和发展的全过程；（3）经营城市不仅要注意城市有形资产的盘活，还要注意无形资产的利用，将城市政府的长期投入最大限度地通过无形资产经营收回；（4）经营城市不仅要建立城市发展的市场经营机制，还要强化政府宏观调控职能。简单地说，规划是城市经营的前提，土地是城市经营的核心，公共设施是城市经营的重要产品，无形资产则是城市经营潜力最大的资本。,9.1.2城市土地经营的基本内涵,城市土地经营：就是在政府的宏观调控下，建立公开、公平、公正的有形土地市场，运用市场经济手段，将城市土地转让、流转进行市场化运作，实现最佳经济效益、社会效益和生态效益，并将所获得的土地效益用于城市建设，走出一条以地建城、以地兴城的城建新路。城市土地经营真正按照资产经营的一般原理，考虑土地的保值和增值，是近年来才认真研究和实施的。它是随着我国社会主义市场经济体制改革的不断完善，经营城市理念建立起来之后才提出来的。其重要标志是我国建立了城市土地储备制度和机构。而且，城市土地经营是一项系统工程，需要各方面的配套和协同。,9.1.2城市土地经营的基本内涵,（一）城市功能的优化是城市土地经营的提前（二）城市规划是提升城市土地经营效率的基础（三）严格执行建设用地供应总量、阶段和区位控制制度是经营城市土地的关键（四）健全和完善城市土地交易制度是城市土地经营的重要条件,9.1.3城市土地经营的原则,（一）统一经营原则（二）统一开发原则（三）市场化运作原则（四）可持续发展原则,9.1.4城市土地经营与土地储备制度,建立科学的经营模式和制度是搞好城市土地经营的关键。从政府角度来看，城市土地经营的关键环节是城市土地来源和城市土地供应。为了实现城市土地的可持续经营，必须构建城市土地经营的蓄水池，控制城市土地供应源头。城市土地经营的蓄水池就是城市土地储备制度。从现状来看，有必要在城市土地储备制度的基础上，进行城市土地供应方式改革，建立城市土地的招、拍、挂供应制度，以市场机制供应土地，为投资者取得土地创造公平、公开、公正的竞争环境。,第九章城市土地储备与经营,9.1城市土地经营9.2城市土地储备概述9.3我国城市土地储备的基本运作模式9.4城市土地储备对土地市场的影响,9.2城市土地储备概述,9.2.1我国城市土地储备制度的产生9.2.2城市土地储备制度的法律基础9.2.3城市土地储备的实施9.2.4土地储备的融资方式,城市土地储备制度城市土地储备制度:城市土地管理部门或机构（土地储备中心）集中对土地征购、整理、储备、供应和开发的体制安排。由城市人民政府委托的机构按照一定的法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过征用、收购、置换、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构进行土地开发，在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划的将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理机制和制度。,9.2.1我国城市土地储备制度的产生,美国和欧洲许多国家“土地银行”（landbank）中国：1996年，上海建立我国第一家土地收购储备机构。2001年4月30日，国务院发出关于加强国有土地资产管理的通知，明确指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”2002年，国土资源部发布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部11号令），明确规定：“自2002年7月1日起，全国范围内凡商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌等方式出让国有土地使用权。”土地储备管理办法,9.2.2城市土地储备制度的法律基础,（一）土地储备制度符合法所追求的“秩序”这一基本法律价值（二）城市土地国家所有是我国城市土地储备制度实施的重要保证（三）公共利益性是城市土地储蓄制度在土地征用上的法律基础（四）城市土地储蓄制度中的公共利益与个体利益的关系,9.2.3城市土地储备的实施,（一）土地收购（二）土地储备（三）土地供应,（一）土地收购,土地收购是指根据城市政府授权和土地储备计划，土地储备机构收购或收回市区范围内国有土地使用权的活动。1.土地收购对象土地收购2.土地收购的工作程序3.土地储备的收购方式4.土地收购补偿费的计算,1.土地收购对象,根据土地管理法等相关法律法规的规定，通常下列10类土地必须通过统一收购进入土地储备体系:市区范围内的无主土地；政府待征的土地；土地使用期限已满被市土地管理部门依法收回的土地；土地管理部门依法收回荒芜、闲置的国有土地；土地违法案件经依法查处、被土地管理部门依法没收的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地；以出让方式取得国有土地使用权无力继承开发又不具备转让条件的土地；因实施城市规划、土地整理、政府指令收购的土地；土地使用权人申请市土地储备机构的土地；其他需要进行储备的国有土地。,2.土地收购的工作程序,1.申请收购6.签订合同2.权属核查7.收购补偿3.征询意见8.权属变更4.费用测算9.交付土地5.方案报批,3.土地储备的收购方式,1.土地征用2.土地收回3.土地置换4.土地购买,土地征用：国家根据城市建设和发展需要，按照土地管理法，将原集体所有土地征用为国家所有，具体由土地储备机构实施。,土地收回：土地储备机构代表政府按照法律、法规等收回土地使用权的行为和过程。在收回方式上主要有依法无偿收回和补偿收回土地两种方式。,土地置换：土地储备机构根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整，用储备土地置换出原企业或单位的土地。置换土地使用价值不对等的，进行差价补偿（以实物或货币的形式）。土地购买：土地储备机构在土地市场上，根据土地储备和供应计划，在同等条件下，优先购买土地使用权，增加土地储备的活动。土地购买主要有如下几种情况：土地受让人进行土地开发后进行转让的土地；银行抵押需处置的土地；市场交易价格明显偏低的土地。对城市里的存量土地包括过去行政划拨的土地，旧城改造、退二进三企业用地、搬迁以及其他原因需要改变用途进入市场的土地，也由土地储备机构进行收购。,4.土地收购补偿费的计算,土地收购补偿费一般按被收购土地的开发成本计算。对于以出让方式取得的土地使用权，收购补偿费用还应包括土地使用权人已经支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人实际使用土地期间应付的出让金部分。,了解：确定土地收购补偿费的具体办法,由评估机构依据城市政府确定的市区土地基准地价和国家有关规定进行评估，并经土地管理部门依法确定；按基准地价的中间价确定；按收购合同约定的土地招标、拍卖、挂牌交易所得的比例确定。,（二）土地储备,土地储备是指建立政府土地储备库，将征用、收回、收购的土地以及政府控制的其他土地进行统一管理，适时储备，待市场条件适宜时推向市场，以实现土地的保值增值。1.土地储备方式土地储备2.储备土地的开发经营,1.土地储备方式,面对城市建设的快速发展，一方面中心城区改造要求土地储备，另一方面城市化的扩张建设以及城市基础设施和公益设施的建设也要求土地储备。其中不论是建成区内的拆迁补偿，还是农村用地的征用，都面临着巨大的资金压力和具体实施的各种难度。为此可采用多种储备方式：（1）土地实物储备（2）规划红线储备（3）信息储备（4）土地预储备,1.土地储备方式,（1）土地实物储备实现土地储备的最终实现形式都是实物储备，即由储备机构投入资金直接收回或收购取得实物土地。在实际操作中，储备机构应该把握时机在资金许可的情况下，运用各种机制尽早实行土地的实物储备。（2）规划红线储备直接将城市规划红线范围的土地划给土地储备中心，由土地储备中心在实施征用、拆迁安置、土地平整和基础设施配套后推向市场。,1.土地储备方式,（3）信息储备对于一些不急于收购储备建设或受财力限制一时无法进行资金收购的地块，可以进行信息储备，待条件成熟时再进行实物储备或红线储备。土地的信息储备主要是充分掌握土地供应和需求信息，做到知己知彼，把握土地信息资源。（4）土地预储备对于一些规划上远期建设的地块，如果过早收购，势必造成土地资源闲置和储备资金压力。为此根据规划，对符合要求的土地实行土地预储备不失为解决上述问题的一种有效手段。它包括土地预征和土地预拆迁。,土地预征是指按照“成片预征，按需实征”的办法，对规划范围内的土地实行分期土地预征，预征区域实行建设和人口“冻结”，需要时再实征。征地费用按现行土地补偿标准的30%支付，实征计费标准按预征时的计费标准核算，只需补足70%的余额。,2.储备土地的开发经营,对于进入土地储备体系的土地，在出让给新的土地使用单位以前，由土地储备机构进行前期的开发和经营管理。前期开发包括土地上建筑物和附属物的拆迁和土地平整等。经营管理是指在土地预出让和招标拍卖前，土地储备机构可以依法将土地的使用权单独或连同地上建筑出租、抵押或临时改变用途，以防土地闲置或浪费。,（三）土地供应,对进入土地储备体系的土地，由土地储备机构根据城市发展和土地市场的需要制定土地供应计划，有计划统一向用地单位供应土地。为了提高一级市场的公开性和透明度，土地储备机构要定期将土地储备信息向社会公布。对于拟推出的具体地块，还要在充分考虑城市规划、城市设计和城市发展的具体要求的基础上，测算土地供应成本，拟定招商方案。根据现行的土地管理法规，储备土地供应方式分为协议出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让四种方式。,9.2.4土地储备的融资方式,（一）财政拨款（二）贷款筹资（三）土地预出让（四）土地置换（五）合作进行土地征购和整理（六）土地资产证券化,（一）财政拨款,财政拨款筹资：是指政府为支持城市土地储备制度运作，实现政府有效调控城市土地市场的目的而进行的财政拨款。特点：无偿性；不确定性；数量有限性；拨款时间和交易时间的错位性；无风险性。在土地储备制度运行初期，由于土地出让量少，土地征购和土地整理量大，因此必须依靠政府的财政拨款作为启动资金，才能保证土地储备制度的正常运作。,（二）贷款筹资,贷款筹资：是土地储备机构向银行等金融机构通过贷款方式融通资金，其中银行贷款筹资是最主要的贷款筹资。特点：可以获得方便的结算服务；申请过程比较复杂；贷款方式灵活；成本比较高；风险高。,（三）土地预出让,土地预出让：是指土地储备机构在土地征购或者整理过程中，由于资金不足，通过招标等方式，确定土地开发整理成熟后的受让方，由受让方预先支付土地征购费用。土地储备机构利用预出让所得资金，支付土地征购费用，完成出让前的开发整理工作。土地预出让在土地储备建设初期比较适用，但进行预出让土地必须具备以下条件：对预出让地块的用途、规划条件、建设要求等必须清楚完善，地块又是非公共设施用地；对预期价格能较好地把握；预出让的地块及地上建筑物有较好市场需求前景；有较多的受让方。,（四）土地置换,土地置换：是指土地储备中心按照城市土地储备计划，在进行土地储备的过程中，为了节省土地收购费用、安置现有土地使用者，用已经进入土地储备体系的土地置换土地使用者所使用土地的行为。特点：节省流动资金；过程复杂；财务风险小。,土地置换对土地储备机构来说，是一种比较好的土地收购方式。但是进行土地置换必须满足以下条件：土地储备机构手中有合适的土地可供置换；土地使用者愿意进行土地置换；可供置换的储备地块规划已经完成；土地置换不适用于土地征用。,（五）合作进行土地征购和整理,为了避免预出让的不足，土地储备机构可以和某一经济实体达成这样一种合作，即土地储备机构以土地作为合作条件，而该经济实体以资金作为合作条件；土地储备机构利用该实体的合作资金征购土地并进行出让前的前期开发，而后将净地招标或拍卖，该合作经济实体不一定是中标者。这样既可融得资金，又可避免预出让的不足。另外，土地储备机构也可和土地开发整理公司合作进行土地整理，借助土地开发整理公司的资金、人员、设备和管理经验，完成已收购土地的开发整理工作。虽然可以节约成本，但是要通过合作开发筹集资金，开发地块必须具有较短的开发周期，且土地规划用途明确，开发后的地块易出让。同时，对土地市场的预测要准确。储备机构和合作实体实行利益共享、风险共担。在合作征购、整理的土地出让后，出让金首先支付征购、整理和储备过程中的成本。如果亏损，双方根据合作协议共同承担亏损；如果有盈余，纯利润由双方按照事先合同约定共同分享。,（六）土地资产证券化,在土地收购准备资产证券化融资过程中，参与主体有很多，有土地收购储蓄机构（借款人）、商业银行（贷款人）、特殊目的机构（SPV）、投资者、担保保险机构、评级机构、监管机构和中介机构。根据是否设立SPV，存在以下两种资产证券化模式。1.发行抵押债券化2.发行抵押贷款证券化,第九章城市土地储备与经营,9.1城市土地经营9.2城市土地储备概述9.3我国城市土地储备的基本运作模式9.4城市土地储备对土地市场的影响,9.3我国城市土地储备的基本运作模式,9.3.1市场主导型模式9.3.2政府主导型模式9.3.3政府市场混合型模式9.3.4既非政府主导也非市场主导型模式,9.3.1市场主导型模式,市场主导型模式以市场机制为基本运行机制，充分体现市场机制配置土地资源的功能。土地发展中心根据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位的协商，确定土地收购价格或土地收益分成，按照约定由发展中心支付收购金，取得土地并按规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关设施配套，对于易于转让的土地由土地管理部门出让给新的土地使用者。这种模式的市场主导主要体现在土地储备机构在收购土地的时候没有强制性，需要与其他用地者进行竞争。,上海,9.3.2政府主导型模式,在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，实现政府主导与市场运作有效的结合。收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地由土地储备机构根据计划进行土地收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求招标、拍卖的方式对储备土地同意统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的办法自行转让土地使用权。,杭州,9.3.3政府市场混合型模式,政府市场混合型模式是实现政府指导、市场运作与土地资产管理相结合。市政府规定用于储备土地的范围，对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签订“国有土地使用权收购合同”，储备机构按照合同约定支付土地收购补偿费用，取得土地的使用权。同时，土地储备机构还受市政府委托，作为国有土地资产代表，对国有企业改革中土地作价出资（入股）部分进行管理，收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权租金和其他土地使用者按规定向政府交纳的租金。,南通,9.3.4既非政府主导也非市场主导型模式,一方面储备机构收储土地的性质虽能体现政府意志但决非政府主导；另一方面虽能体现市场导向但决非市场主导。,武汉,以武汉为例虽然武汉市土地储备供应中心需要根据土地收购计划、储备计划和供应计划，择优拟定经营性房地产项目用地收购方案，报经市城市规划国土资源管理局审批后实施收购储备，并且储备土地的招标拍卖方案只有获得市城市规划国土资源管理局的审批才能实施，但对于收储范围以内的土地并不全部收储，而且也没有垄断土地市场供应，还存在其他土地使用者合法向市场供应土地的可能。收购土地需要遵循市场经济规则，并给予土地使用者讨价还价的机会，但决非由土地使用者说了算，土地储备具有一定程度强制性；对于收储范围以外的土地以及虽属以内但不宜收储的土地，其土地使用者确实拥有转让土地的权力，但并不能自由转让，而是需要获得政府许可并在公开的土地市场内进行。,表：上海、杭州、南通、武汉四城市土地储备运行模式比较,第九章城市土地储备与经营,9.1城市土地经营9.2城市土地储备概述9.3我国城市土地储备的基本运作模式9.4城市土地储备对土地市场的影响,9.4城市土地储备对土地市场的影响,9.4.1土地收购对土地市场的影响分析9.4.2土地储备出让环节对土地市场的影响9.4.3土地储备制度失灵,9.4.1土地收购对土地市场的影响分析,土地收购可直接影响土地市场的需求，此外通过抑制“隐性市场”投机需求可对一级市场供给起到间接的调控作用，土地市场供求关系的调整又通过价格机制将这种影响传递给参与市场交易的每一方，包括政府、开发商和消费者，也包括土地市场的投机者。（一）对市场供给的影响（二）对市场需求的影响（三）对市场均衡价格的影响（四）预期价格变化对房地产市场的影响,（一）对市场供给的影响,在未实行土地储备市场制度之前，政府对土地出让缺乏控制，且土地出让以“协议”方式为主，价格变化空间较大，投机者可利用各种方式廉价获取土地后，向二级市场供给赚取暴利，以上两方面的因素造成市场供给过剩。实行土地收购后，储备机构不但可对一级市场供给形成有效控制，而且可在二级市场上以完全市场或强制购买等手段购入部分土地，从而达到调节土地市场供给的目的。,（二）对市场需求的影响,土地供给的三种渠道：一是“隐形市场”上非法供给的土地；二是一级市场上通过有偿出让方式获得土地；三是通过二级市场以市场价格购入土地。以前，非市场渠道（“寻租”或“隐形市场”）分流了大量的土地使用者，导致市场需求分散。进行土地收购后，非市场途径供给将得到有效控制，大部分需求将转向市场途径，市场需求将呈现上升趋势。,（三）对市场均衡价格的影响,如图所示：市场需求、供给曲线分别为D1、S1，展开土地收购后，供给紧缩需求上涨，供给曲线由S1左移至S，需求曲线由D1右移至D，市场均衡价格由P1上升至P。,图：土地收购对市场供求关系的影响,（四）预期价格变化对房地产市场的影响,1.对市场投机者的影响2.对真实需求者的影响3.对购房者的影响4.对政府（土地储备机构）的影响,1.对市场投机者的影响,投机者对市场的反应最快，预期市场价格上涨将刺激投机者在土地储备制度开展之前囤积土地，待价格上涨后抛出赚取投机利润。因为土地收购性质定位在“强制性的买卖关系”，因此对于有偿出让可以合法进入二级市场的土地，原则上储备机构只能以市场价格予以收购，因此对于投机者而言，最有利的方式是囤积国家有偿出让的土地，最优方式是以较低的协议价格获取土地，其次是以招标、协议方式或直接从二级市场上购买土地。,2.对真实需求者的影响,对真实需求者（例：房地产开发商），地价上涨意味着市场开发成本的上升，假设房地产供求关系不变，成本上升将导致利润下降，为保证利润并获得与其他房地产公司成本方面的比较优势，开发商与投机者一样囤积土地，以备实行土地储备制度后，能有较大的周转空间，把握竞争的主动性。对于工业企业而言，已取得划拨土地使用者将赶在土地储备制度之前补交土地出让金；而未获得土地使用权的将争取以低价格抢先获取土地。,3.对购房者的影响,本质上来讲，房地产价格取决于市场供求关系，而与开发商的成本构成无关。但短期内土地价格上升也会给房地产市场价格带来上涨的压力。一方面，开发商不愿降低预期利润目标，而将上涨的土地价格通过房地产价格转移给购房者，以此对土地储备制度施加压力；另一方面，土地价格上升将被部分投机者和购房者视为房地产价格上涨的信号，从而提前进入市场造成需求扩张。,以致两因素将在短期内引发房地产市场价格上涨，进而影响全体购房者的预期，致使市场潜在需求提前释放，投机需求旺盛，从而导致房地产市场过热，进一步引致土地市场过热。,4.对政府（土地储备机构）的影响,土地储备制度推行之前，土地、房地产市场价格的适度上涨有利于缓解由于制度变革引起的市场波动，但如果价格上涨过快，甚至形成市场过热，则将给政府带来巨大损失。如果土地储备制度之前短期内有大量土地自一级市场流出，则市场供给量将进一步上涨，偏离政府土地供给紧缩的目标；实行土地储备制度之后，政府只能以较高的市场价格收购上述流出土地，为此政府将付出巨大的成本。,综上所述,合理的土地收购行为有利于校正扭曲的市场价格，对市场机制的形成和土地市场的完善产生积极影响。但与此同时，也存在一定的制度风险，为避免或减小制度变迁带来的损失，在实施土地储备制度前要注意以下几个问题：加强对协议地价出让土地的管制；加强对城郊集体所有土地的管制；通过土地有形市场的建设，规范划拨土地补交土地出让金进入市场的途径；规范房地产开发市场，避免购房者盲目入市，造成房地产市场过热。,9.4.2土地储备出让环节对土地市场的影响,（一）相关概念（二）前提假设（三）初期市场中储备土地出让对土地市场影响分析（四）成熟市场中储备土地出让对土地市场影响分析（五）总体市场中土地储备对总体市场的影响,（一）相关概念,1.土地储备初期市场与成熟市场初期市场成熟市场2.短期需求与长期需求,短期内，除价格外，其他影响土地需求的因素相对稳定，均可视为外部变量，故土地需求曲线不变；长期来看，各种因素都可以发生变化，外部变量成为内部变量，故土地需求是周期性波动变化的，土地需求曲线随之周期性摆动。,初期，土地储备机