第一讲 公共政策学的发展.ppt

第一讲公共政策学的发展政策科学传统（第一条主线）政策分析传统（第二条主线）,第一条主线政策科学传统,第一阶段（1951年到70年代末）任务一：确立独立的政策科学学科任务二：确立政策科学研究的基点,一、政策科学的确立：从拉斯韦尔到德洛尔,（一）学科背景考察,1、人类的公共政策实践历史悠久，但公共政策学的建立和发展却是晚近的产物。严格意义上的政策科学是在二十世纪50年代开始建立和发展的。2、独立的公共政策科学的建立的背景（1）社会背景社会公共问题的增多与政府职能的扩张。二次世界大战的决策系统为公共政策学的建立提供了技术和人才支持。冷战时代的战略和对策研究。,（2）知识背景当时的知识体系并不能为政策科学的建立提供有效的范式。一是追求专门化的倾向二是追求实用性的倾向令人难以满意的状况：一方面，社会科学的专门化变成了一种学科间的分割、对立，原先具有某种统一性的社会科学却变成零碎的、互不联系的各个门类，这实际上是一种片面的专业化。另一方面，社会科学在追求应用的时候，却将理论与实践割裂开来，企图脱离理论的指导去一味地迎合现存的社会需求。而社会科学家并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的真实情况，因此，他们只能提出某些不痛不痒的政策建议，而且这些建议大多不切合实际。,问题：公共政策学为什么首先在美国诞生？,（二）拉斯韦尔对政策科学范式的初步奠立,1、拉斯韦尔对政策科学的提出1）1943年，拉斯韦尔就在一份备忘录中提到“政策科学”这一术语。2）1950年，在与卡普兰合著的权力和社会：政治研究的框架一书中正式使用了“政策科学”这一概念。3）1951年，拉斯韦尔与勒纳主编了政策科学：范围与方法的新近发展，在这一著作中，拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术界，人们普遍认为，政策科学的问世，是政策科学诞生的标志。,2、拉斯韦尔对政策科学的设想和规定1）政策科学是关于民主的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提。2）政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立可检验的经验理论。3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间与空间上有明确的纪录。,4）政策科学具有跨学科的特性，它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系。5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义。6）政策科学必须具有“发展概念”，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立动态模型。,拉斯韦尔初步确立了政策科学的范式要素，使之有别于其他的学科及其政策研究，从而使得政策科学成为一门独立的学科。1951年的政策科学被称为公共政策学发展史上的第一道“分水岭”。,（三）德洛尔的继承和发展,1、背景虽然拉斯韦尔在50年代初就指明了社会科学中的政策研究方向，但是此后的十几年里，除了在政策分析的定量方法及技术方面，特别是运筹学、系统分析、线性规划和成本-收益分析等方法及技术上取得一些成就之外，政策科学的学科建设并没有取得重大突破。60年代中期以后，情况发生了改变，政策科学取得了突破性的进展，对此作出贡献的是德洛尔。,2、德洛尔的三部奠基之作公共政策制定检讨（1968）政策科学构想（1971）政策科学进展（1971）德洛尔充分肯定了政策科学的出现是一场革命，与传统的政策研究相比，现代政策科学具有自已特定的范式。,3、德洛尔对现代政策科学的规定,1）政策科学主要关心的是理解和改善全社会的发展，因此，它主要关注全社会的指导系统，特别是政策制定系统。政策科学的基本目标是更好的政策制定及产生更好的政策，它直接关注的并不是具体政策问题的内容，而是改进了的政策制定系统的方法和知识。2）政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以，政策科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共政策制定的观点上看待它们。因而，政策科学与公共政策制定密切相连。,3）政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合来自于各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科。它特别以行为科学和管理科学的融合为基础，但也吸收来自于其他相关学科的知识因素。政策科学一方面包含多元的因素，另一方面又是基本统一的。4）政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中，这两种研究的整合是通过把政策制定的改进作为最终目标而取得的。因此，真实世界构成政策科学的主要实验室，而大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看其是否对政策制定的改进有所贡献。然而，政策科学的发展在相当的程度上还是要依赖于抽象理论的建构。,5）政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源，努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来作为政策科学建设的合作者。这是政策科学区别于当代常规科学（包括行为科学和管理科学）的一个重要的持征。6）与当代常规科学一样，政策科学关心工具、规范的知识。但是政策科学对于“价值中立的科学”的困难是敏感的。它试图通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行为基础而对价值选择作出贡献。因此政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限，并将建立一种可操作的价值理论作为政策科学的一部分。,7）有条理的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素。因此，鼓励和刺激有条理的创造性乃是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。8）政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展，又强调未来的方面，以此作为政策制定的逻辑。,9）政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。对于社会转变的条件以及指导变化的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、概念和方法论的前提条件。10）政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但是政策科学明显地认识到超理性过程（如创造性、直觉、魅力和价值判断）和非理性过程（如深层动机）的重要作用。为更好的政策制定而探索改善这些过程的方法是政策科学的一个整合部分。,德洛尔的贡献在于在批判、继承和发展了拉斯韦尔关于政策科学的构想，使得公共政策学作为一门独立的学科最终得以建立。德洛尔的贡献被称为公共政策学发展史上的“第二道分水岭”。,二、研究基点的选择：政策过程,虽然拉斯韦尔和德洛尔确立了政策科学研究的基本范式和学科构架，但这些只是指导研究的基本战略，人们还必需寻找分析的基点（或者抓手、把手），这个基点就是政策过程。,（一）拉斯韦尔对政策过程的划分,1956年决策过程提出七阶段模型情报：引起决策者注意的与政策事务相关的信息是怎样被收集并予以处理的？建议：处理问题的那些备选方案是怎样形成和处理的？制定：普遍的规则是如何颁布的（谁？怎样颁布？）？适用：由谁决定特定的行为是否违反规则或法律，并要求对规则和法律加以遵守？行使：法律和规则实际上是怎样运用和实施的？评价：政策是如何实施的？怎样评价政策的成功与失败？终止：最初的规则与法律是怎样终止的，或经修改以改变的形式继续存在？,（二）加里布鲁尔(GarryD.Brewer)的6阶段模型,1974年提出的一个派生流程创始：确认问题、提出解决方案估价：对备选方案进行评估（风险的、经济的和规范的评估），排除不可行方案，缩小选择范围。选择：在备选方案中选择，或形成一个综合的新方案。执行：执行方案。评估：对政策过程进行评价。终止：根据政策评估的结论对政策进行终止。,与拉斯韦尔相比，布鲁尔的六阶段模型在阶段的分解上更加规范与具有操作性。同时，布鲁尔认为政策过程并不是一个单向度的从开始到结束的过程，而是一个不断循环的过程。,（三）拉斯韦尔和布鲁尔的贡献,1、从概念角度和操作角度为研究公共政策实践提供了一个方法。2、尽管各个阶段之间的边界并不清晰，并且可以相互融合，但每一个阶段都有着各自的特点、风格与过程。这表明，每个阶段都有其存在的价值。3、拉斯韦尔和布鲁尔确立了以后被政策科学家采用的大部分研究议程。,拉斯韦尔和布鲁尔关于政策过程阶段分解的方法，被称为“政策过程阶段论”或者政策过程的“阶段启发法”，或者政策过程的“阶段启发模型”。,（四）后来的政策过程阶段分解,安德森（1979，公共决策）：1）问题的形成；2）政策方案的制定；3）政策方案的通过；4）政策的实施；5）政策的评价琼斯（1984，公共政策研究导论）：1）问题确认；2）形成建议；3）决策过程；4）选定政策；5）政策执行；6）政策评估瑞普利（RandallRipley）:1）议程设定；2）目标与计划的形成与合法化；3）计划执行；4）对执行表现和影响的评估；5）对政策和计划未来的决定。同时指出，政策过程可能在任何一个阶段终止，也可能被缩减，但同时也可能任何一点时间重新进入。,我国的学者的划分,陈庆云：问题的构建、方案的制定与通过、公共政策的实施、公共政策效果的评价。张国庆：问题的形成(包括公共政策问题的认定、创立政策议程、形成政策决定)、政策规划、政策执行与政策评估(包含政策终结)张金马：问题的确认、政策规划、政策合法化与政策采纳、政策执行、政策评估、政策终结。陈振明：政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结,第二阶段（1980年代至1990年代末）特点：政策科学传统的进一步发展政策过程阶段论的竞争性理论框架的出现,一、政策科学传统（拉斯韦尔-德洛尔）的进一步发展与对政策过程各阶段研究的不断充实,（一）背景,1、政策科学发展的挑战1）对拉斯韦尔-德洛尔政策科学范式的批判批判之一，是政策分析，还是意识形态？特瑞布在美国哲学和公共事务杂志（1972年第2卷)上发表论文政策科学：分析还是意识形态，他认为由拉斯韦尔与德洛尔所主张的政策科学只是一种意识形态，而不是科学，应当用政策分析来取代政策科学。批判之二，构建大一统的知识体系是否可行？建构一门大一统的新知识体系的尝试，使政策科学陷入了危机。2）政策分析的兴起,（二）德洛尔的贡献,1、发展一个更具现实性与普遍性的政策科学框架；以及2、应对政策科学研究中的挑战。,（三）德洛尔（1986）逆境中的政策制定,1、提出政策制定的一般条件：逆境是政策制定的普遍条件和现实特征，逆境对政策的制定具有约束作用，政策制定是逆境之下的政策制定。1）政策制定条件的三种纯类型：繁荣、逆境和灾难。逆境实质上是一种政策紧张状态。2）德洛尔把逆境作为政策制定的一般条件。,2、逆境的一般化命题1）政策逆境十分复杂，也就是说，包括许多相互作用、无法明确地简化为几个原因的能动因素。2）根据现有的政策备选方案，大多数政策困境似乎都是难以摆脱的。这是不可避免的吗？也就是说政策困境在本质上就是“不可解决的”吗？在多大程度上这是一个持久的还是暂时的政策制定缺陷问题？对此现在还没有答案。3）部分政策困境是统治机制外生的，由社会、技术、经济、文化等各个方面的因素造成；另一部分政策困境是统治机制内生的，例如与政治的主要特点关；还有一部分政策困境是超社会的，其性质具有多国性和全球性。4）目前对逆境的归类受到世界观的严格制约。,3、逆境的产生原因1）政策问题的转变和跃迁：政策问题性质的变化使得人们对传统的政策规范、政策假设、政策习惯和政策原则以及大政方针产生怀疑。2）政治基础的侵蚀：超验正当性的消失缺乏敌人武力垄断减少信誉降低政治资源分裂政治经济综合症3）缺乏可靠的政策指南,4、对政策逆境的主要初始反应模式1）政府决策系统中对逆境概念的形成：否认、简单化、客观外化以及认知图式保持一致。2）影响政治公众心目中逆境概念的尝试：降低期望、自我指责、客观外化。3）逆境常规化。4）逆境美化。5）名义性和表现性行动主义。6）政策制定责任的再分配。7）渐进主义和偶发性跃变。8）大规模的行政改革。9）削减公共开支。10）复活的或新的政策神学。11）非教条性政策革新。,5、几种不常见的反应1）很少会有高层的政策制定者会放弃权力或或采取停止不干的态度；2）在民主国家，还没有采取应急制度，很少会采取措施加强政府的合法权力以便应付日益沉重的政策逆境；3）寻找替罪羊。,4、应对逆境的政策制定原则1）社会改造原则2）临界质量原则改革者的社会改造要取得一定的效果,必须达到一个适当的临界点,才能产生预期的社会效果，否则，要么革新不足，要么社会不稳。3）有选择的激进主义原则4）准备承担风险，避免万一原则5）产出价值优先原则产出价值是改革方案对现实产生的影响、后果等方面的价值、目标和要求；形式价值是意识形态、公众参与、公开性、民主化、平等与自由等方面的价值、目标和要求。6）能动乃至强制原则只有能动的改革方案才能战胜旧体制、旧势力的惰性,战胜那些抵制改革的力量，换句话说,为了应付逆境,改革者必须享有发号施令的权威,以制定和执行强硬政策。,5、高质量政策制定的具体要求：诊断、议程安排、备选方案创新、广阔的视野与长远的眼光、复杂情况的处理、模糊赌博的复杂化处理、应用社会科学、集中社会力量、危机决策、强大而受制约的统治、政策事业家、悲剧性抉择、执行指导、执行机构的改革、政策精英的素质与发展、政策公众启蒙、政策思想的多元化、及时的学习、元政策的制定和统治方式的重建等。,6、政策科学需要突破,十四项改变：1、为政策制定和政策科学提供哲学与思想基础；2、加强历史和比较的认识；3、现实主义的处理政策实际；4、探求宏观理论；5、政策范式批判；6、探讨政策范式创新；7、探讨元政策制定及统治方式的重建；,8、考虑政策制定改进的方法；9、探讨政策制定的输入；10、扩大学科基础；11、发展多维的方法；12、方法论和技术；13、避免过于分散；14、加强和提高教育和培训以及采取坚韧的态度。,（三）对政策过程各阶段研究的不断充实制定、执行、评估、终止,二、政策过程的竞争性解释范式：对政策过程阶段理论的批判及解释范式的重建,（一）金登的多源流分析模型（二）萨巴蒂尔与史密斯的支持联盟框架（三）特鲁、布赖恩和特纳的间断-平衡理论（四）政策过程的制度经济学视角,第三阶段（二十世纪90年代以来）新困境、民主的回归与与政策科学传统中研究转向,这一时期与政策科学传统的发展关系最为密切的是两个问题，一个是民主价值的回归，另一个是政策科学传统在新的时期又遇到了发展困境。前一个问题与建立一门民主的政策科学的要求有关，而后一个问题则暗示着政策科学传统正在失去一些学科基础。,民主价值丢失的原因（德利翁的归纳）：“第一，一些人认为政府除了“混日子”外没有做更多的事情，并强调政策的渐进方法可以平衡可能发生的任何规范性要求；第二，还有人认为定量方法在本质上是价值缺位的，因此不会关注伦理或者价值问题，对杜威实用主义、韦伯式官僚制以及实证主义的信任又强化了这一假设；第三，相当数量的政策分析家认为价值是被政策制定者排除在外的领域，进入这一领域的分析家也是不被承认的。”（PeterDeLeon.Trendsinpolicysciencesresearch:determinantsanddevelopments.EuropeanJournalofPoliticalResearch,1986,14:3-22.）,民主的回归：随着人们对实证主义研究方法弊病认识的深入和批判的进展以及后实证主义研究的广泛进入，民主价值才重新得到强调并回到政策科学传统的中心位置上来。因此对于政策科学传统的研究者来说，一个重要的任务就是重新声张民主对于政策科学的重要意义，使民主的价值得以回归；另外一个重要任务是寻找和塑造民主的政策科学的“概念抓手”，这个抓手就是公民参与。,比如：德利翁在1994年的重塑政策科学一文中，更把发展一个更加民主或更具参与性的程序作为实现拉斯韦尔式政策科学目标的三大措施之一。（DeleonP.ReinventingthePolicyScience:ThreeStepsBacktotheFuture.policyscience,1994,27:77-95.）瓦格尔：“民主的政策科学概念只有当公民们作为公共政策的最后掌管者在政策制定过程中说出他们的声音时才是有意义的。”（UdayaWagle.Thepolicyscienceofdemocracy:Theissuesofmethodologyandcitizenparticipation,PolicySciences,2000,33:207-223.）,新困境,第一，批评者认为政策科学的可信度是有问题的。第二，政策科学的学科性质依然受到质疑，认为它并没有一个清晰的学科特征。第三，甚至有些学者认为政策科学传统的可持续性也是不容乐观的。,研究的三大转向,第一个是实证主义向后实证主义的转向，实证主义的主导地位被动摇，越来越多的研究者开始采用后实证主义的研究方法以及更加多元化的研究方法。第二个是科学传统向民主传统的转向。与第一个转向有关，民主的价值重新回到政策科学传统的中心位置，与之前研究者注重政策科学的科学价值不同，现在的研究者更强调政策科学的民主价值及其实现途径。,第三个是知识目标的转向。虽然政策科学的目标是产生有用的社会相关知识，但对于产生什么样的知识，现在的研究者们显然有了不同于以往的见解。拉斯韦尔原初设想的知识是建立在实证主义基础之上的，而现在的一些研究者则认为基于定量分析和严格的数据调查基础之上的知识对于政策问题的解决来说是不可靠的。早在1991年布伦纳就指出，政策科学的未来将更少的取决于它对自然科学模式的坚持和它在经验上产生可以证明的真理的能力，而更多取决于它以直接的政策追问服务行政和政治界知识需求的能力。,第二条主线政策分析,拉斯韦尔政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间与空间上有明确的纪录。（政策科学（1951）政策过程的知识与政策过程中的知识。（政策科学展望，1971）把政策学家界定为那些“关注掌握公共和市政的秩序中启发性决策技巧的人”（concernedwithmasteringtheskillsappropriatetoenlighteneddecisioninthecontextofpublicandcivicorder）。这个“技巧”就是政策分析领域的主要内容。（政策科学展望（1971）,德洛尔也强调了政策科学的应用取向：政策科学的焦点主要有：政策分析、备选方案创新、重大政策（基本政策）、评估和反馈、重大政策的改进等政策科学的冒险（1971）逆境中的政策制定（1986）同样也强调了政策科学在方法和技术上的发展。,一、政策分析传统的兴起,（一）社会背景1、新的政策分析机构、分析技术和模式的大量涌现。2、现实生活中政策分析活动的发展，促使学者从理论的高度对政策分析进行概括。3、大量的政策分析专家为政策分析研究的出现和发展提供了人力上的支持。（二）学科背景1、学科发展的规律：从宏观的学科架构到具体的操作应用。2、政策分析本来就是拉斯韦尔德洛尔政策科学传统的一个组成部分3、政策科学研究中存在一种应用性研究取向。4、人们对拉斯韦尔-德洛尔政策科学传统的批判。,（三）查尔斯.E林德布洛姆的推动1953年对全面理性的批判，并提出“渐进主义”的主张（政治、经济和福利，）1958年，林德布洛姆在美国经济学评论杂志上发表了题为政策分析的论文，将政策分析界定为是将定性与定量研究结合起来的一种渐进式的决策模型。1959年，林德布洛姆在美国公共行政管理评论杂志上发表了“竭力对付”的科学一文，将政策分析概括为两种方法：完整的理性方法和连续有限比较法，进一步完备了政策分析这一概念。1963年，在决策的战略一书中，他把传统的理性模式称为“全面分析”，把自己的决策模式称作“连续渐进主义”。1965年，在民主的智慧一书中他又把他的方法称作“党派的相互调适”。1979年，又在公共行政学评论上发表尚未达成，仍需调适一文对其决策思想进行辩护和补充。,二、什么叫政策分析？奎德：政策分析是应用研究的一种形式，旨在获得对社会技术问题的更深刻的了解，并提出更好的解决办法。政策分析试图利用现代科学技术去解决社会问题，寻求可行的行动过程，产生信息，排列有利证据，并推导出这些行动过程的可能结果，以便帮助决策者选择最优的行动方案。邓恩：政策分析是一种应用性的社会科学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变相关信息，以便政治组织解决政策问题。小麦克雷：政策分析可以定义为，凭借推理和证据的运用，在一组备选方案中选择出最好的政策。,人们关于政策分析含义的看法存在一致性：它是一种关于政策实践的社会应用型的学科，通过使用各种研究方法和技术以产生和传输关于政策问题的信息和知识，以帮助更好的解决政策问题。在总体上看，政策分析是关于政策制定、政策执行直至政策终结过程中的知识运用问题，但目前人们关于政策分析的研究主要集中在政策制定环节，在政策执行与评估的研究上有较大的进展。,三、学科意义：独立的政策科学研究范式与拉斯韦尔、德洛尔所确立的政策科学传统不同，政策分析不再将一般性的选择理论、人类社会的发展问题以及政策系统的改进作为自己的研究对象，而是关