《公共管理导论》澳休斯-著-第五章-公共企业

第五章公共企业,一建立公共企业的理由二公共企业的类型三关于公共企业民营化的争论四政府对公共企业的控制与责任,公共企业的涵义,公共企业就是指：政府所有制的一种特殊的法人机构，它向公众大规模地出售商品和服务，盈利首先归其自身所有。（休斯，114）持续存在的，以为社会提供具有公共性质的产品和服务为其主要经营活动的，且具有一定营利目标的，受到政府特殊管制措施所制约的，组织化的经济实体，而不论这些经济实体是否存在与国家或政府之间的资本联系。,一、建立公共企业的理由,1.“纠正”市场失灵2.改变经济中的支付结构3.推动中央集权的长期经济计划4.经济性质由资本主义转为社会主义里斯（Rees)，1984,1.“纠正”市场失灵,市场失灵的产生可能是源于自然垄断、对竞争的某些限制、外部性或溢出效应，以及生产的产品在某种程度上是公共物品等（见第4章）。由政府控制这些企业或许是“保持单一卖者的成本优势的一种途径，可以防止追逐利益的垄断行为所导致的资源的低效配置”（Rees,1984）。,2.改变经济中的支付结构,改变支付结构的一种方法是对公共企业的产品价格广泛而普遍地实行交叉补贴。意味着要改变特定个人或集团所获得的利益。获利者可能包括员工、顾客或政府。,3.推动中央集权的长期经济计划,这不是自然垄断造成的市场失灵问题，而是社会和经济的整体发展问题。,4.经济性质由资本主义转为社会主义,公共企业过去曾被视为“软”社会主义的一种形式，它或许是向正式的社会主义转变的一个过渡阶段。,总之，建立公共企业并没有一个单一的、一成不变的政府目标。除了获取利润外，还有其他诸多原因。公共企业的目标并不仅仅局限于赢利。当然，政府有权介入任何社会领域，自然也包括建立自己的企业。（P、113）,二、公共企业的类型,1.公用事业2.陆上运输与邮政服务3.竞争性企业4.管制机构,所有这些公共企业的惟一共同点是政府所有制。,1、公用事业,公用事业提供的服务包括供水、排水、电力、天然气供应、电信等，它们对整个经济的发展是必不可少的。具有两大特征：自然垄断性政治敏感性,1、公用事业,自然垄断领域的民营化已经开始，并将持续下去。然而，出于政治因素的考虑，没有一个政府会完全与公用事业脱离关系，尽管政府可能不再拥有公用事业的所有权。即使将公用事业出售给私营企业，政府仍然可能通过管制而保持对公用事业的牢固控制。,2、陆上运输与邮政服务,陆上运输包括市内和城市间的各种公共运输系统。它们本质上与公用事业一样，但不同的是它们面临着竞争的挑战。特征政治敏感性竞争性无论是公共运输还是邮政服务都有一种财政上入不敷出的倾向。但是如果提高价格或削减服务，政府则要付出巨大的政治成本。,3、竞争性企业,指政府所有的商贸企业，它们与私营企业在同一市场上进行直接的竞争。这类企业包括银行、保险公司、航空公司、石油公司等。特征竞争性政府介入竞争性企业的理由市场中的企业失灵；刺激竞争；保持对具有战略意义的企业的控制；随着民营化进程的推进，这类企业已被大量地削减。,4、管制机构,这些机构属于政府所有并受政府的控制，它们通过销售商品获得资金以维持自己的运转。特征：强制性收购或强制性购买如强制收购商品（尤其是强制收购农产品以进一步销售）强制要求购买汽车保险,在大多数发达国家与发展中国家，公共企业在很长一段时间内都是公共部门的重要组成部分。但是，随着民营化浪潮的兴起，公共企业的规模与重要性正日趋下降。在20世纪80年代，公共企业成为公共部门削减规模的首要目标。,三、关于公共企业民营化的争论,关于民营化涵义的不同理解从字面意思理解，“通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门”。更准确的一种解释是：将民营化视为从整体上减少政府的介入，如减少生产、供给、补贴、管制，或将这四种工具的任意组合。民营化可以通过下列途径实现：收费，签约外包，非国有化和减负，自由化。（斯蒂尔和希尔德，SteelandHeald,1984)民营化包括：出售公共资产；放松管制；开放国家垄断行业，引入更多的竞争；由私营部门提供公共服务；使用公共部门与私营部门财政经费的联合资本计划；减少补贴或引进使用者付费机制。（杰克逊和普莱斯，JacksonandPrices,1994),三、关于公共企业民营化的争论,关于公共企业民营化理由的不同观点从经济论据角度的争论（从经济方面考虑的理由）从管理效率论据角度的争论（从管理效率方面考虑的理由）从意识形态论据角度的争论（从对于政府角色认识方面考虑的理由）,这些论据在很大程度上是重叠的。,三、关于公共企业民营化的争论,从经济论据角度的争论（从经济或预算方面考虑的理由）,如果缺乏有效的管制结构，民营化在实践中既不能提高经济效率也不能实现其他社会目标。即使公用事业民营化以后，政府也不能完全与之脱离，原因在于：首先，公用事业即使民营化后，仍然具有重要的政治意义。公用事业是服务于每个公民的，其价格与提供条件都属于政治问题。其次，政府一开始就应该建立起竞争的框架。第三，为促进竞争，政府应同时放松管制。支持民营化的经济论据有许多，其中最有力的论据是对竞争的有利影响。如果民营化不能促进更广泛的竞争，那么它就不能带来多大的好处。,三、关于公共企业民营化的争论,从管理效率论据角度的争论（从管理效率方面考虑的理由）,三、关于公共企业民营化的争论,从意识形态论据（从对于政府角色认识方面考虑的理由）角度的争论,只有出售竞争性环境中的企业才能获得经济利益。对于其他类型的企业，尤其是公用事业，只有通过放松管制鼓励竞争才能实现利益的最大化，而是否改变所有制并不重要。关于民营化的争论，目前赞成民营化的一方占了上风，而这恰恰发生在支持民营化的经济论据并不具有压倒性优势的情况下。现在，人们似乎普遍一致地认为，经营公共企业再也不是政府的核心事务了。,四、政府对公共企业的控制与责任,公共企业中存在严重的委托代理问题，表现为：一方面，它不像政府各部门那样要承担相应的政治责任；另一方面，也不必承担对股东的责任，而这种责任一般被认为是私营企业的巨大优势之所在。由于目标与目的不明确，因此不可能对公共企业管理的实际好坏给予准确的判断。,四、政府对公共企业的控制与责任,公共企业中存在着政府控制与管理自主性之间的冲突，表现为：政治官员与官僚制组织的中央部门一直认为对公共企业控制不力；公共企业的管理部门则抱怨政府对管理权力干预太多。解决方法：（1）通过控制削弱追求相互冲突的目标的自由裁量权；（2）通过奖惩减少追求相互冲突的目标的激励因素；（3）通过教育与游说减少相互冲突的目标；（4）剥落共同目标的面纱，承认与接受利益