公共管理导论第八章

第八章人事管理和绩效管理,PersonnelandperformanceManagement,Chapter8,Althoughthefocusofpublicsectorreformshasbeenontheexternalenvironmentofthepublicorganization，thoughbothstrategicmanagementandimprovingtherelationshipwithoutsidegroupsandotherexternalinfluence，therehavebeenmajorchangestotheinternalmanagementaswell.Twomainaspectsofinternalmanagementwillbelookedathere：PersonnelandperformanceManagement。,引言,Introduction,尽管当下公共部门的改革关注点放在外部因素上，但在内部管理上也发生了一些重要的变革。在这里，我们将看到内部管理的两个主要方米：人事管理和绩效管理。,PersonnelmanagementinthetraditionalmodelofadministrationfollowedthebureaucratictheoriesofMaxWeberalmosttotheletter.Assetoutearlier,theindividualpublicservantwas,inWeberstheory,tohaveaparticularsetofworkingconditionsappointmentforlife,appointmentbyasuperiorauthorityandnotelected-andacareerwithinthehierarchicalorderofthepublicservice.,Traditionalmodel,传统行政模式中的人事管理几乎完全遵循了马克斯韦伯的官僚制理论。在韦伯的理论中，个体公务员有一套特定的工作条件：1）终身制（2）由高层权威机构任命而不是经选举产生，对招聘和雇佣条件进行独立的、非政治的控（3）职务任命和晋升是一种功绩晋升制度（4）由养老金提供的老年安全保障,在很多国家，终身服务的观念几乎完全遵守了这些箴言.例如，20世纪70年代中期，澳大利亚联邦政府库姆斯委员会对终身服务的人事模式作了一个经典描述.（总结如下）1.根据功绩来招募人员2.统一的服务机构3.对招聘和雇佣条件的独立的、非政治的控制4.各种规定，它阻止“新手”就任初级以上的职位,example,Asanexample,atypicaldescriptionofacareerservicepersonnelmodelisthatofthecommonwealthgovernmentinAustraliaasdescribedbythecoombscommissioninthemid-1970sas:1.recruitmentbymerit2.unifiedservice3.independent,non-politicalcontrolofrecruitmentandoftheconditionofemployment.4.regulationswhichdiscouragetherecruitmentofstrangerstopositionabovethebasegrade,5.法律保护，反对任意解雇6.统一的服务机构的特征是职位的等级结构7.遵从一种功绩晋升制度8.一种关于晋升的诉讼制度9.一种特殊的退休和养老金制度.,example,5.legislationprotectionagainstarbitrarydismissal6.ahierarchicalstructureofpositiondefinedbyaregularsystemofpositionclassificationofsalaries7.accordingtoasystemofpromotionbymerit8.asystemofappealsagainstpromotion9.adistinctiverecruitmentandpensionsystem,根据功绩招募行政人员，并以政府的整体名义而非某个部门或机构的名义进行任命。直接任命外部人员担任较高职位而非初级职位的做法是不允许的。直到1976年，澳大利亚颁布了一项最高指令，规定大学毕业生不得超过新雇员总数的lo。直到1966年，大部分职业都只针对男性雇员，原因是妇女在结婚时必须辞职。,Recruitmentwascarriedoutbymeritandappointmentwastotheserviceasawholeratherthantoonedepartmentoragency.Lateralappointmenttohigherlevelsthanthebasegradewasdiscouraged.Inaustraliauntil1976therewasaceilingimposedthatnomorethan10percentofnewrecruitscouldbeuniversitygraduates.Careerswerelargelyrestrictedtomenas,until1966，womenwereforceedtoresignedwhentheymarried.,practice,最后，根据韦伯的严格的官僚制理论，对长期忠诚服务的公务员的报酬是一套特殊的退休和养老金制度。作为对永久性雇佣，通常是终身雇佣的回应，公务员应该是中立的、超党派的和匿名的。对于组织内的公务员来说，这种传统的终身服务制度是舒适的，它实行起来并不太难，并且为那些习惯于服从的人提供了一份稳定的职业。,Finally,andinaccordancewithstrictweberianprincipals,therewardforlongandloyalservicewouldbeadistinctiveretirementandpensionsystem.Inreturnforpermanencyofemployment,usuallyforalifetime,publicservantacceptedthattheywouldbeneutral,non-partisanandanonymous.Forthoseontheinside,thetraditionalcareerservicesystemwascomfortable,nottoohardandprovidedasteadycareerforthoseofamindtofollowtherules.,Question:以上的传统行政模式的特点在我国的具体表现有哪些？举例回答,1.为体制内的公务员提供了一种获得稳定感的途径；2.其设计是超党派的，即公务员是中立的，不随政党和选举的更迭而变动；3.公务员被任命到初级职位并通过等级制度获得稳步晋升，甚至凭资历获得升迁，这一切将培养公务员对部门和公共服务的忠诚感，并能够弱化公职政治化的现象；,Itprovidesamersureofstabilityforthoseinside.Itwasdesignedtobenonpartisan,whiletheprincipalofneutralityandanonymityfittedanadministrativeortechnicalviewofpublicservice.Appointmentatthebase-gradeandsteadyprogressionthroughthehierarchy,evenpromotionbyseniority,shouldinculcateloyaltytothedepartmentandpublicserviceandcouldreduceofficepolitics.,传统人事管理的优点,1.一种僵化的等级制度无法适应快速的变化，而且导致公务员只专注自己的事务并患上幽闭恐惧症。2.人事管理的目标在于，为完成既定任务选拔、任命和培训最合适的工作人员。3.仅从基层选拔公务员的做法的初衷是为了把他们训练成各类工作中的终身雇员。,1.asystemcharacterizedbyrigidhierarchyisunabletocopewithrapidchangeandcananddidbecomeself-absordedandclaustrophobic.2.personnelmanagementshouldaimtoselect,appointanddevelopthebestavailableworkersfortherequiredtasks.3.takingrecruitsonlyatthebasegradeinitiallyaimedattrainingthemforalifetimeofserviceinanunusualoccupation.,然而，弊大于利。,4.人事选拔方法，如按资历选拔，只是一种表面上的公正，实际上却是在鼓励趋炎附势者而打击有能力的人。5.绩效测量的缺乏还会导致形成一个个志同道合的管理者群体，例如：男性或者来自一个特殊的宗教或社会团体。6.其他的社会团体发现要想获得立足之地或取得成就将是非常困难的。7.由于人们看重资历，持有这种观念的公务员很难成为效率的模范。,4.personnelselectiondevicessuchassenioritygivetheappearanceoffairness,whenalltheyreallydoisrewardthetime-serversandpunishtheable.5.theabsenceofperformancemeasurementcanalsoleadtoacliqueoflike-mindedmanagers.forexample,theremaybeallmalesoraparticularreligiousorsocialsect.6.othersocialgroupseitherfindithardtogainafootholdortoachieveadvancementiftheydo.7.aswiththepracticeofsenioitythepublicworkforceusingsuchpracticewouldhardlybeamodelofefficiency.,Personnelmanagement,、,Performanceappraisal,Short-termcontracts,Meritpay,Question：若我国现行公务员体制进行改革，你继续是否愿意考公务员？为啥？,Sincepublicservantsandpublicsectorunionfindchangestopersonnelsystemwhichthreatenstolong-establishedtermsandconditionsofwork.,therehasalsobeenresistancefromthem.However,thevariousreformstointernalmanagement,haveaffectedeverybodywithintheorganization.Aswiththeotherchangestoamanagerialmodelofgovernment,thefocusforinternalmanagementisnowsupposedtobeonresult.,小结,summary,由于人事制度的改革威胁到公务员长期确立的工作条件和环境，所以变革被抵制。然而，内部管理的各种改革已经影响到组织中的每一个人。随着政府管理主义模式等其他改革的推进，我们现在应该将内部管理的焦点放到结果上去。,summary,传统行政中的人事制度更重视公平而非实现结果的能力。文官制度设计的目标不是富有弹性的管理制度，而这正是真实的结果。人事制度本身不能吸引合适的人员到政府中任职或提拔最有能力的人，这一点开始为人们所认知。或许它培养了有能力的行政官员，但真正需要的却是有能力的管理者。,Personnelsystemsinthetraditionaladministrativeerawereobsessedwithfairnessratherthanabilitytoachievearesult.Itbegantobeperceivedthatthepersonnelsystemitselfdidnotattracttherightpeopletogovernmentserviceorpromotethemostable.Whileitmayhavebredcapableadministrators,whatwasneededwascapablemanagers.,小结,绩效管理,Performancemanagement,绩效管理,定义：绩效，也称效绩、业绩，来源于英文“performance”。绩效的汉语意思是指“功绩”（汉语大辞典），“功绩、功效”（新现代汉语词典）。其英文的解释是“执行、履行、表现、成绩”，是做事情的结果状况。总的来说，绩效用于描述某一系统在运行一段时间后的结果表现。,行政模式中传统绩效的管理缺陷,Inanycase,anadministratordosenotneedtoworryaboutperformanceasallheorsheiedoingiscarryingoutinstractions,andperformancemeasurementistheproblemofthosegivingtheinstractions.Evaluationofprogrammersorpeoplewasinfrequentandinade-quate,withnoideasofprogresstowardsobjectives,ifineedtherewereanyclearobjectives.在任何情况下，行政官员都不必担心自己的工作绩效，因为其工作就是执行命令，而绩效测量是针对那些发布命令的人而言的。对各种方案和人员的评估既不经常进行也不充分，而且即使有明确的目标，也没有实现目标的想法。,绩效管理,Reformstoperformancemanagementareaparticularlyimportantpartofthemanagerialprogramme.agenciesinmanypartofgovernmentarenowexpectedtodevelopperformanceindicators,thatis,somewayofmeasuringtheprogresstheorganizationhasmadetowardsachievingdeclaredobjectives.Inthepublicsector,thedesignofperformanceindicatorsismuchmoredifficultthanintheprivatesector,buttheperformanceevaluationisparticularlyimportant.绩效管理改革是管理主义方案中一个特别重要的组成部分。许多政府部门现在期望设计“绩效指标”，而绩效指标是一种用来测量组织在实现既定目标的过程中所取得的进展情况的方法。在公共部门中，绩效指标的设计比在私营部门要困难得多，但绩效评估特别重要。,绩效管理,Thereisageneralaimtomonitorandimprovetheprogressofstaffangagen-ciestowardsachievingobjectives.绩效评估的目标是：监督并推动工作人员和机构实现组织目标的进程。绩效评估体系旨在评估个体成员的绩效，甚至在一定程度上可以对一年中所期望取得的主要贡献予以事先规定，然后把它与年终实际取得的成就进行比较。这种方法可以进一步延伸，即可以根据实现既定目标的程度而对组织成员进行奖惩。非正式的评估方法被认为是无效的，并且会产生不良的组织结果。,绩效管理,绩效管理改革的起点之一：英国的财政管理议案（FMIFinancialManagementInitiative，1982）Thespecificationofobjectivesforallgovernmentpoliciesandforindividualunitswithinthebureaucracy；preciseallocationofcoststoactivitiesandprogrammes;thedevelopmentofperformanceindicatorsandoutputmeasureswhichcanbeusedtoassesssuccessinachievingobjectives详细说明政府所有的政策目标和官僚组织内个别单位的目标；精确分配各种合同和项目成本；制定绩效指标和产出标准，用来评估目标实现过程中所取得的成就。,Carter,kleinanddayargue（1992，p.181）thatdifferentindicatorscanbedevelopedfordifferentpurpose卡特、克莱因和戴伊认为(Carter，KleinandDay，1992，p。181)，可以根据不同的目的制定不同的绩效指标。,Ifcentralgovernmentistomaintaincontrolovertheimplementationofpoliceswhileatthesametimedecentralisingdaytodayresponsibility,theperformanceindicatorsbecomeanessentialtool:itisnecessarytocentraliseknowledgeaboutkeyperformanceinordertobeabletodecentraliseactivity如果中央政府“在对日常责任进行分权的同时，又想维持对政策执行的控制，那么，绩效指标就成了一个基本的工具：必须集中了解绩效的主要方面，以便能够进行分权活动”,绩效测量存在固有的困难：Thebenefitsbroughtbytheirparticularorganizationcannotbequantified.公共部门的利益是不能被量化的；Thatempiricalmeasurementdistortswhatisdosebyfocusingonlyonthosethingsthatcanbequantifiedandareabletobeprocessedbytheimformationsysterm以经验为基础的测量方法由于只把注意力放在可以量化且能够被信息系统处理的事情上而使所做的事情发生了扭曲,绩效管理,Havingsuchmeasuresisnecessaryforjudgingthemanagerssachievementofresults,asischaracteristicofpublicmanagement,eventhoughtherearelimitationstohowfarthiscanbeextended.通过建立这样的绩效标准来对管理者的成就进行评判是非常必要的，这是公共管理的特征-尽管这种绩效标准的推广范围有一定的限制。,绩效管理,Therearedifficultiesinmeasureingperformance,andgreaterinonesthepublicsector,butthisdosenotmeanthatnoattemptshouldbemade.当然，绩效测量有很多困难，而且在公共部门存在的困难更大，但这并不意味着应该无所作为。Withoutsomeattemptatmeasuringperformance,theotheraspectsofthemanagerailprogrammewillnotwork.如果不尝试测量绩效，管理主义计划的其他方面将无法有效运转。,绩效管理,绩效标准继续应用的原因：1.Firstindi-vidualpublicservantsnayseetheuseofindicatorsofappraisalasathreat,butitcanbeanopportunitybypointingtogoodpracticesandgoodperformance,bothofwhichmayberewarded.个体公务员或许会把绩效评估指标的运用看作一种威胁，但绩效评估也是一个机会，它能够表明谁有好的表现和绩效，而这两者都可能受到奖励。,绩效管理,2.Secondly,asanypublicactivityisunderthreatofbeingcutorremovedaltogetherinthecurrentclimate,afuntionorpositioninwhichmeasureofperformanceareinadequateismuchmorevulnerable.其次，在当前的形势下，任何公共活动都处于被削减或全面清除的威胁之下，因此，绩效标准欠缺的职能或职位更易于受到责难。,绩效管理,3.Thirdly,therislittlepointinsettingclearobjectives,orfundingprogrammesaccordingly,unlessthereissomemeansbywhichprogresstowardsobjectivescouldbemonitored.therehasbeensomuchcapitalinvestedintheseotherchangesthatperformancemeasurewillbeinsistedupon.最后，如果没有一些能够用来监督目标实现的进展情况的手段，设定清楚的目标或为既定计划提供相应资金都几乎没有任何意义。既然在其他方面的改革中已投人了很多资本，那么绩效测量将会得到进一步的运用。,Reformstopersonnelsystems,人事制度改革,人事制度改革,Question:Whydothesefunctionsofcivilservantscanbelinked?,人事制度改革,Ideasforchangingpersonnelsystemshavebeenaroundforsometime.改革人事制度的思想已经持续了一段时间。TheFultonReportinBritainin1968recommendedthatthesystembeopenedup,thatoutsidersbeemployedatalllevelsandtherigidhierarchicalstructureinwhichbarrierswereplacedatseveralpointsberemoved.英国1968年的富尔顿报告建议人事制度应该开放，使外界人员可以被雇用在公共部门的所有层次上,并废除在某些方面设置障碍的僵化的等级制结构。,人事制度改革,TheCivilServiceReformActof1978intheUnitedStateswassimilarlybasedontheviewthatmanagementneededtobeimprovedandthatmanagerswouldtakegreaterresponsibilityfortheirorganizationsandtheirstaff.美国1978年的文官改革法主张管理需要改进，而且管理者应对其组织和员工承担更大的责任。,人事制度改革,Thereisageneralaimtofocusonresults,flexibilityandprovidingincentives.Itisamovetowardsbreakingdowntherigidhierarchicalstructureandprovidingflexibility.人事制度变革的目标：人事制度变革的一般目标是注重结果、灵活性和激励因素，旨在打破僵化的等级制结构并提供灵活性。它不同于有保障的终身雇佣制，所有层级上的大多数员工都面临着机构的重级以及更大的流动性、更多的冗员裁撤计划和更大的不确定性。,人事制度改革,Personnelpracticespeculiartothepublicsectorwereintroducedbecausegovernmentworkwasconsideredtobequitedifferent,butincreasedinsizeandfunctionhasmeantthatmostpublicservantsareengagedinservicedelivery,notpolicyadvice,andthecasefordifferentstandardsofemploymentislesstenable.,虽然公共部门是由于政府工作的与众不同而引进特殊的人事制度，但其规模和职能的扩大已经表明，大多数公务员的工作是提供服务而非政策建议，因而，采用不同雇佣标准的状况也难以为继了。,人事制度改革,P154奥斯本和盖布勒认为人事制度改革主要表现为：广泛的职位分类和工资等级；由市场决定的各种工资；绩效工资；基于绩效而非资历的晋升和解雇；允许管理者雇用最合格人员的雇佣制度大胆录用最能胜任的人；精简被解雇人员的申诉程序。(OsborneandGaebler，1992),人事制度改革,Apublicservicedoestwomainthings.Thefirstistoprovideassistanceandadvicetothepoliticalleadership.Thesecondistodeliverservices,toimplementwhatthegovernmentorpreviousgovernmentshavepassedlegislationfor.公务员有两项主要职能。第一，为政治领导人提供帮助和建议。第二，提供服务、执行现任或前任政府制定的法律。,人事制度改革,P156公共部门人力资源管理（HRM）的特征第一，战略性。人事职能正变得更有战略性，但必须在政府规定的的资源范围内进行。第二，管理模式转向理性主义与绩效主义模式。第三，灵活雇佣。与过去相比，雇用变得更加灵活而非标准化。第四，双向选择的雇佣关系。一方面，大部分非管理人员继续通过集体谈判的方式来决定他们的报酬和条件；另一方面，公共管理者越来越多地通过个人雇用合同为政府服务。第五，将私营部门的人力资源管理(HRM)理念及其流行模式应用到公共服务的一些特殊领域。法纳姆(Farnham，1999),人事制度改革,Thetaskforpublicmanagersismorecomplexandchallengingthanitoncewas.公共管理者的工作比以前更加复杂、更具挑战性。Inthebestpublicthistransformationisindeedhappeningandthereiscertainlynorealpossibilityofreturningtotherigidityofthepast.Butitisalsothecasethatthetransitionperiodhasbeendifficultformanyservants.在公共服务领域中，这种转型确实正在进行，并且确定无疑的是，要回到过去的僵化状态已绝无可能。当然这种过渡时期对许多公务员来说并不容易。,人事制度改革,关于中国人事制度改革的思考当前中国的人事制度改革应着眼于以下几个方面的转变：一、进一步完善我国人事制度的运行机制，引入激励机制和竞争机制二、放松内部政府规划，推行弹性化管理能采取的主要措施可以包括：1.高级文官弹性任用，即改变以前的高级文官由低级文官逐步晋升的制度，根据绩效管理、标杆管理的原理，从民间企业选取大量管理人才，双方签订三至五年的契约，利用任职期限的契约来对高级文官实行管理。,人事制度改革,2.公务员编制弹性化，允许行政机关在人员编制控制总数的范围内，对各部门的人员自行管理和调配。3.弹性运用临时人员，根据季节性或临时性业务量的多少，弹性使用各种临时人员和钟点工。三、完善绩效考核制度四、加强公务员的培训计划，提高公共部门公务人员队伍的整体素质，建立服务型政府五、借鉴私营部门人事管理的经验，推动公共部门人事改革六、要建立法制完备、执法严明的人才权益保障制度,Someproblemsofthepersonnelandperformancechanges,人事和绩效改革的一些问题,8.4,Thevariouschangestointernalmanagementhavebeencriticizedand,giventheyhaveaffectedeveryone.内部管理的各种改革都已遭到了批评，它们对每个人都产生了影响。Personnelarrangements人事安排问题Performancemanagementproblems绩效管理问题Problemsofmoral士气问题,Personnelarrangements,PollittandBouckaert(2000,pp.162-3)refertoacontradictioninthepersonnelsensebetweenmotivatingpublicemployeesandreducingtheirconditionsofservice.波利特和鲍克特指出了一个人事管理的困境：激励公务员与降低他们的服务条件。Hortonarguesthatthereviewofpersonalperformancebecomesandinstrumentofcontrol.PollittandBouckaertalsoarguethatmanagershavemorefreedombutaresimultaneouslyundergreaterscrutiny.霍顿认为对个人绩效的评估变成了一种控制手段。波利特和鲍克特也承认管理者有更多的自由，但同时却受到更大的监督。,Anotherproblemhasbeentheideaofprovidingincentivesbymeansofextrapay.Evenifperformancepayisagoodideaintheabstract,ithasbeenhardtoimplementinafairandreasonableway.Itcouldbeusedtorewardfavoritesandmaycauseresentmentinthosewhoconsiderthemselvesworthyofextrarewardbutgetnone.,另外一个问题是通过额外工资进行激励的设想。尽管绩效工资从抽象意义上说是一个好的想法，但却难以得到公平而又合理的执行。它可能被用来奖赏自己喜欢的人，因而可能会引起那些自以为应该获得额外报