公共管理学公共管理的过程

2020/6/15,1,第五章公共管理的过程,本章主要讲授内容,公共政策与公共管理的关系公共政策的过程公共权力与领导领导方式与效能公共管理中的激励与控制,2020/6/15,2,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,一、公共政策与公共管理,公共政策是公共行为主体在职能范围内为了某一特定的目的(如解决和处理某项公共问题或满足某项公共需要,达成公共利益或公共目标),经过政治活动(或协调)所选择的行动方案,并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程.,公共政策的概念,2020/6/15,3,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,一、公共政策与公共管理,关于公共政策研究的几种视角,从公共政策制定过程看公共政策从公共政策的职能看公共政策从公共政策的目的导向看公共政策从公共政策的全过程看公共政策,2020/6/15,4,公共管理贯穿于公共政策过程始终公共管理是公共政策实施的重要手段,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,一、公共政策与公共管理,公共政策与公共管理关系,未达到目标,达到目标,2020/6/15,5,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,二、公共政策的性质,公共政策的利益倾向公共政策的目标导向性公共政策的合法性与强制性公共政策的稳定性与时效性公共政策的多样性和多效性,2020/6/15,6,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,公共问题的概念与特性,三、公共政策的设计,公共政策问题,（1）公共问题的概念：是指哪些具有广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题。（2）公共问题的特性：广泛性、不可分性、社会共享性.,2020/6/15,7,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,三、公共政策的设计,公共政策问题,公共问题的类型,（1）按地域和行政区划分：全球性或国际性公共问题、全国性公共问题、地区性公共问题和社区性公共问题；（2）按公共问题的性质划分：管制性公共问题、基础性公共问题、服务性公共问题、保障性公共问题.,2020/6/15,8,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,三、公共政策的设计,公共政策问题,公共政策问题及特点,（1）公共政策问题：是指未实现的社会需要,那些被列入政府议程的问题.（2）公共政策问题的特点：相互关联性、主观性、可变性.,2020/6/15,9,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,三、公共政策的设计,公共政策问题,公共政策问题的发现、提出与确认,（1）公共组织在公共管理过程中发现问题；（2）各利益集团通过政治途径反映问题；（3）部分公民、民间组织或媒体提出问题；（4）专家、学者通过发表学术研究论文的方式提出社会问题和解决这些问题的建议.,2020/6/15,10,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,三、公共政策的设计,公共政策问题,判别和确定公共政策问题的准则,（1）公共政策问题应具有公共性的公共问题；（2）公共政策应是影响程度大的问题；（3）公共政策问题是社会普遍关心的问题；（4）公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题.,2020/6/15,11,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,三、公共政策的设计,公共政策问题,公共政策问题分析,（1）公共政策问题分析的一般程序思考问题划定问题边界的轮廓收集整理数据、资料列出目标界定政策适应范围概算成本与收益检查并确认为问题.,2020/6/15,12,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,三、公共政策的设计,公共政策问题,公共政策问题分析,（1）公共政策分析的方法：类比分析方法、假设分析法、原因分析法、系统分析法.（2）公共政策问题分析的准则：客观明晰、减少政策问题的传递层级、明确政策问题的目标.,2020/6/15,13,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,三、公共政策的设计,公共政策问题,公共问题进入公共政策议题的条件,（1）具备问题觉察机制；（2）社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈的机制；（3）民主的国家政治体制；（4）社会各政治团体和利益集团发挥作用；（5）有完善的社会舆论监督机制.,2020/6/15,14,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,公共政策制定的原则(1)公共无偏的原则(2)资源集中配置原则(3)个人受益原则(4)延续性原则(5)预见性或挑战性原则(6)信息完备原则(7)一致性原则(8)弹性政策原则,三、公共政策的设计,公共政策制定,2020/6/15,15,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,三、公共政策的设计,公共政策制定,公共政策制定的步骤（1）确立公共政策目标（2）估计需要（3）确定要达到的具体目标（4）设计公共政策方案（5）评估公共政策方案（6）选定公共政策方案（7）设计执行,2020/6/15,16,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,四、公共政策的执行,政策执行在政策过程中的地位与作用,政策执行是实现政策目标的根本途径政策执行可见言语修正政策政策执行是政策过程不可缺少的中间环节,政策设计,政策执行,政策评估,2020/6/15,17,政策执行,政策设计,承诺会产生期待，但是无法兑现的承诺都会导致期望的破灭与失望.瓦尔达夫斯基,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,2020/6/15,18,自上而下的政策执行模式的理论来源于古典行政理论，古典行政理论认为行政组织为集权、层级和金字塔的，上下级之间形成指挥与命令的关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责政策制定，行政负责政策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高效率。,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,四、公共政策的执行,自上而下的公共政策执行（Top-downApproach）,2020/6/15,19,纳米木拉和斯莫伍德对这种政策执行模式的阐述,政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的；政策制定与政策执行之所以存在界限是有原因的；既然政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上；涉及政策执行的决定，本质上是非政治性与技术性的；执行者的责任为中立、客观、理性的与科学的.,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,2020/6/15,20,自上而下政策执行模式的缺点,自上而下模式强调了从中央政策决定开始，容易忽视其他行动者的重要性；许多政府没有支配性的机关，而是由多元政府机关共同执行的；此模式忽视了低层官员与政策标的团体采取的各种策略；政策执行与规划之间的区分是不必要的、无意义的.,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,2020/6/15,21,自下而上（Bottom-upApproach）的政策执行模式,自下而上的政策执行模式强调应该给予基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的政策决定者，其核心任务并不是设定政策执行的框架，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机关能够采取适当的权益措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,四、公共政策的执行,2020/6/15,22,自下而上模式的基本命题,有效的政策执行有赖于多元组织的执行结构；政策执行结构是有共识的自我选择过程；政策执行是以计划理性，而非以组织理性为基础；有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定建构者的意图或雄心；有效的政策执行是多元行动者互动的结果，而非单一机关行动的结果；,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,2020/6/15,23,有效的政策执行有赖于基层官员或地方执行机关的裁量权，而非层级结构的指挥命令系统；有效的政策执行必须涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更为重要.,自下而上模式的优点：,它能促使我们能够正视执行过程机关间的互惠性或裁量权.,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,2020/6/15,24,政策问题的性质,政策执行的资源,政策沟通,标的人口行为需要的调适程度标的人口的数目多寡标的人口行为的分殊性,人员（政策执行主力）信息（政策执行前提）设备（直接影响因素）权威（政策执行保障）,执行命令的清晰程度执行命令的一致性,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,四、公共政策的执行,影响政策有效执行的因素,2020/6/15,25,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,五、公共政策评估,政策评估的概念和意义,政策评估的概念政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，系统地收集相关信息，对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为.,2020/6/15,26,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,五、公共政策评估,政策评估的概念和意义,政策评估的意义（1）政策评估是衡量政策绩效的基本手段；（2）政策评估是调整或终止政策的重要依据；（3）政策评估有利于政策资源的配置；（4）政策评估是政策过程科学化的必要途径.,2020/6/15,27,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,五、公共政策评估,公共政策评估的一般标准,效果指标效率指标公正指标政策回应度生产力标准,2020/6/15,28,第一节公共政策的设计、执行、评估与终结,五、公共政策评估,政策评估结果的处理方式,政策方案调整政策方案持续政策方案终止政策方案重组,2020/6/15,29,第二节公共管理中的领导,一、权力与领导,权力的内涵：是指一个人影响另一个人的能力。表示为由某人或某一群体（A）对他人或其他群体（B）按所需要的方式施加影响的能力.权利的三层涵义：权利是潜在的、权利是一种依赖关系、受影响者有一定的行为自主权.,权力的内涵与来源,2020/6/15,30,第二节公共管理中的领导,一、权力与领导,一、权力与领导,权力的来源,2020/6/15,31,第二节公共管理中的领导,佛兰奇(French)和瑞文(Raven)将权力的来源分为:,分为,强制权是建立在惧怕基础上的。组织成员出于的不良后果的惧怕，就会对强制性权力作出反应.奖酬权是能给人们带来他们所期望的报酬的权.合法权是得到社会成员和组织广泛认同的权力.参考权指一个人通过被他人仿效的方式而影响他人的能力.专家权指因具有专门知识和技能而形成权威并影响他人的能力.,2020/6/15,32,第二节公共管理中的领导,一、权力与领导,权力与领导的关系,领导过程中影响他人的基础是权力，权力是领导影响力的来源.权力与领导的差别：目标的相容性差异、作用的方向性差异、侧重点的差异.,2020/6/15,33,第二节公共管理中的领导,二、领导的内容,引导：塑造某种行为方式供人模仿；沟通：信息传递与反馈的过程；指导：完整、清晰、可执行；奖惩：奖励、惩罚；培育：培育友谊和信任感、做事公平与公正、注重沟通协调、支持部属参与政策的制定与实施.,2020/6/15,34,三、领导方式与效能,独裁式领导：这种领导完全依赖手中的权力与威势强迫部属服从.放任式领导：是指主管放弃领导责任，任由部属处理业务，不去主动给予指导.民主式领导：对部属使用鼓励与引导的方式，让大家参与工作的决定，部属的潜力可以得到充分的发挥。,第二节公共管理中的领导,以领导者对权力运用的方式为标准来划分,2020/6/15,35,第二节公共管理中的领导,以人员为中心的领导:以人员为中心的领导者，把部属看的十分重要，不仅顾及到他们的生活，而且让他们参与机关的决策.以工作为中心的领导:以工作为中心的领导者把工作效率看的十分重要，认为工作第一，凡是能达成工作效率者就是理想的人员，反之则是不良人员。,三、领导方式与效能,以领导者的作风与态度为标准划分,2020/6/15,36,第二节公共管理中的领导,公共管理领导者是指在公共部门工作的人员，特别是指在国家、政府部门从事公共管理的人员，尤其是指国家公务人员。公共管理的领导者在公共管理过程中，扮演着十分重要的角色。其基本职责由工作职位和责任两部分构成.,四、公共管理的领导者,2020/6/15,37,第三节公共管理中的激励与控制,一、公共管理的激励和控制,激励及激励理论,图：当代激励理论的综合框架图,2020/6/15,38,第三节公共管理中的激励与控制,一、公共管理的激励和控制,激励及激励理论,激励：是指为了实现组织目标而去影响人们的内在需要和动机，以达到强化、引导或改变人们行为的复杂过程.激励理论的要点（1）目标引导行为（2）期望理论（3）成就需要理论（4）强化理论（5）公平理论,2020/6/15,39,第三节公共管理中的激励与控制,一、公共管理的激励和控制,激励与控制,激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互为补充的有效手段.,2020/6/15,40,第三节公共管理中的激励与控制,二、公共管理的控制目标与过程,对公共管理者的控制对公共管理资源的控制对公共管理信息的