关于推进基层治理法治化的调研报告

1/9关于推进基层治理法治化的调研报告为助推法治阜阳建设、实现全面依法治市目标，根据市委、市政府、市政协联合制定的2016年度政协重点民主协商计划要求和市政协2016年工作安排，市政协专题调研组在张永侠副主席的带领下，深入到4个县区和7个市直单位进行调研，通过召开座谈会、实地考察、听取汇报等方式，详细了解我市基层治理法治化工作现状，同时学习借鉴外地先进做法。为广泛听取意见，还邀请8个县市区政协、各民主党派、工商联及部分政协委员和法律专家开展联动调研，共收集会议发言材料22篇。调研组召开了20次讨论会、座谈会和征求意见会，对我市推进基层治理法治化情况进行分析论证，现将有关情况报告如下一、推进基层治理法治化是实现依法治市的基础中共十八届四中全会提出要“推进基层治理法治化”，指出全面推进依法治国的基础在基层，工作重点在基层。推进基层治理法治化，是依法治国方略在基层的具体体现。对阜阳而言，要想实现依法治市的战略目标就必须推进基层治理法治化，打牢基层这个基础。（一）推进基层治理法治化是保障基层改革发展的现实需要。法治是保障基层改革发展和市场经济健康有序运转的重要条件，基层各项改革越2/9深入，经济越发达，就越需要法治。基层治理法治化是解决目前基层改革发展稳定问题的总开关，是破解基层发展大事、难事、急事的总钥匙。只有充分发挥法治对基层改革发展的保航作用，运用法治思维和法治方式来协调各方关系，化解社会矛盾，才能正确处理基层改革发展稳定的关系。近年来，我市各级各部门注重对基层改革发展中可能出现的矛盾进行排查，依法进行处置，完善了“资源在基层整合、队伍在基层组建、处置在基层开展、矛盾在基层化解”的基层维稳应急处置机制，有力地保障了基层改革发展的顺利进行。（二）推进基层治理法治化是基层民主法治建设的必然要求。随着基层民主建设不断深入，以法律规则为治理原则的法治化取向必将成为基层治理的基本遵循。以村（居）民自治为核心的基层民主制度确立和完善的过程，也是基层治理法治化趋势不断明朗和凸显的过程。1989年和1998年，国家分别颁布和修订居民委员会自治法和村民委员会自治法，从国家立法层面明确了基层治理的基本原则。我市也出台了一系列政策性文件，对村级换届选举和村级事务管理进行规范。多年来，无论是基层民主选举，还是基层民主管理，都没有出现大规模的上访事件。特别是2016年第九届村民委员会换届选举中，我市大力推行换届选举“三项制度改革”，换届全过程实现依法依规、公开透明，全市1725个村到省“零上3/9访”。在基层民主管理方面，开展“阳光村务”工程，实施“四议两公开”工作法，普遍成立村务监督委员会，村级民主管理逐步规范化、制度化。（三）推进基层治理法治化是实现治理体系和治理能力现代化的基础环节。中共十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理体系和治理能力现代化的核心标志在于法治化，法治化建设的一个重要层次体现在基层。没有基层，国家治理法治化就没有落脚点、没有根。因此，基层治理是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的基础环节。基层法治建设水平的高度，直接影响着国家治理体系和国家治理能力现代化，影响着依法治国的进程。近年来，我市通过推进基层依法治理、加强基层综治维稳和矛盾纠纷调处、发挥社会组织作用等实践，基层治理体系不断完善，基层治理能力持续提高，基层治理法治化水平得到稳步提升，为推动治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。（四）推进基层治理法治化是维护人民群众合法权益的有力保障。随着经济社会的快速发展，人民群众的民主意识和参与意识不断增强，越来越关注日常生活中的法治问题和社会各领域的公平正义。人民群众的合法权益能否受到公平对待、合法权益能否得到有效保护，直接取决于基层治理法治化程度。新形势下的基层治理，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利4/9益作为基层治理法治化的重要目标，把人民满意作为检验基层治理法治化成效的标准，不断完善对维护人民群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。近年来，我市在推进基层治理法治化的进程中，注重维护人民群众的切身利益，积极为基层群众提供就业援助、法律救助等服务，最大限度地满足了基层群众的多元化需求。二、当前我市推进基层治理法治化的现状和存在问题近年来，特别是中共十八大以来，我市紧紧围绕推进基层治理法治化，以全面推进依法行政、建设法治政府为目标，持续推进依法治市，努力建设法治阜阳，基层法治宣传形式不断创新，基层组织网络建设不断加强，基层依法治理进一步深化，公共法律服务体系初步建立，基层治理逐步迈入制度化、法治化轨道。2016年，全市共开展各类基层法治宣传和咨询服务活动197场次，2307家调解组织共调解案件43327件，1725个村依法完成换届选举。但是，同加快法治阜阳建设要求相比，同推进治理体系和治理能力现代化目标相比，同人民群众期待相比，我市基层治理法治化工作还有一定差距，存在一些亟待解决的困难和问题。（一）基层干部群众法治意识不强。调研发现，基层干部群众的法治意识还比较淡薄，基层学法、用法、守法的氛围不浓，依法办事和化解社会矛盾纠纷的能力还不强。究其原因，一是思想认识存在偏差。部5/9分领导干部对法治建设的认识不足，重视不够，没有把依法治理工作摆上应有位置。一些基层干部人治思维依然很严重，用法律思考问题、解决问题的能力尚需进一步提高。行政执法人员素质参差不齐，执法水平不高，运用法律手段管理社会事务的水平和能力还有待加强。基层群众运用法律手段维护自身合法权益的意识还比较淡薄，甚至一些群众信访不信法，认为上访比用法律解决来得快，遇到问题还是习惯于求助信访、公安等部门，公共法律服务资源不能有效利用。二是法治宣传效果不理想。虽然普法活动已经开展将近30年，但是普法的针对性和实效性不强，法治宣传的形式还不丰富，“谁执法谁普法”制度落实也不到位，导致普法效果不是很理想。和人民群众切身利益相关的土地使用、房屋拆迁、计划生育、教育医疗等方面的法律知识的宣传有待强化。（二）基层依法自治落实不到位。由于一些职能部门的工作下沉到村（居）委会，而村（居）委会本身不具有行政职能却不得不承担这些行政职能，导致其没有足够的时间和精力去履行主要的服务职能。调研发现，我市村（居）委会承担的行政事务多达100多项。多数乡规民约、自治章程、四议两公开等民主法治制度不够完善、落实不到位，有的制度甚至在制定出台后就一直停留在纸面上，没有付诸实施。有些村（社区）仍然存在村（居）务公开不及时不透明、财务支出不明确等现6/9象，村（居）务监督委员会的作用发挥不明显，一些重大事项民主决策还不够完善和规范，主动接受监督的意识不强。基层自治组织干部队伍年龄老化、文化层次不高的情况没有得到根本好转。据统计，去年全市1725个换届的村共选出村委会成员6502人，其中60岁以上的317人占，初中及以下文化程度的2838人占。部分城市社区办公条件差，目前阜阳城区尚有26个无房社区，其中18个因拆迁变成无房社区。（三）基层法治力量依然薄弱。调研发现，我市公检法力量和行政执法力量相对不足。一些乡镇（街道）综治维稳机构不健全，工作人员多为兼职，无专门编制。全市公安干警编制仅占辖区人口总数的万分之四左右，远低于全国和全省平均水平，个别县市区甚至不足万分之三，基层警力更为不足。县级政府法制机构大多数只有23人，有的还是兼职，乡镇一级尚未设立政府法制机构，难以适应履职需求；一些政府部门法制机构不健全、无专兼职法制工作人员，影响依法行政水平提升。全市171所乡镇司法所平均每所在2人左右，还有25个乡镇司法所只有1名工作人员，除肩负司法行政职能外，还要配合当地党委政府中心工作。基层法庭普遍存在“案多人少”现象，一线法官人数较少，且法官年龄结构老化，绝大多数集中在3555岁年龄段。村（社区）调委会等组织工作人员力量薄弱，年龄老化，作用发挥不够。（四）7/9基层法治机制不够健全。一是基层矛盾纠纷依法调处机制有待完善。大多数“老、大、难”纠纷和缠访闹访案件正是由于缺乏应有的矛盾纠纷调处机制或矛盾纠纷调处机制不健全而形成的。有的单位、乡镇在处理纠纷信访问题上只停留在表面上，停留在稳控上，没有从根本上依法解决问题。基层公共法律服务体系和保障体系不健全，群众依法表达自身利益诉求和维护自身合法权益机制尚未真正建立起来。二是基层法治监督机制尚未形成。调研发现，基层政府依法行政工作的监督机制不健全，缺乏责任追究的法律规定，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正。执法监督上存在“同级监督太软，上级监督太远”现象，行政机关内部的自我监督效果有限，导致许多失职、违法违规行为不能及时得到纠正和处理。三、对策建议推进基层治理法治化是一项系统工程，应结合阜阳自身实际，将推进基层治理法治化纳入市“十三五”规划，统筹谋划，全面布局。进一步调动各方力量，共同推进工作，合力促进我市依法治市目标的实现。（一）加大宣传力度，实现基层法治文化建设常态化1健全法治宣传机制。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对普法工作实行量化考核。突出法治宣传重点对象，紧密结合党委、政府8/9中心工作和部门实际，大力宣传与人民群众生产生活、经济社会发展软环境建设、招商引资等密切相关的法律法规。以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年和农民的法治宣传教育。完善基层干部学法用法制度，把法律法规相关的课程纳入各级党校培训计划，紧紧围绕基层工作实际来谋划和开展普法工作，充实和完善法治教育培训内容，特别是要丰富与基层工作密切相关的法规制度，完善诸如土地征用、房屋拆迁、社会维稳、教育医疗、环境污染等难点热点问题的法律知识。2创新法治宣传形式。编写通俗易懂的法律读本和法律固定标语，组织一些宣传法治文化的戏曲、小品、微电影等文艺演出，利用庙会、逢集等人员相对集中的时段，用群众喜闻乐见的形式，把法律送到群众手中。建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。组织干部群众参加法院的公开审判、集中执行等法治实践活动，通过典型的、有影响力的案件讲法，向群众进行生动形象的法治宣传教育。充分发挥律师、公证、仲裁、基层法律服务、法律援助等法律服务中介组织的法治宣传教育功能，通过举办法律咨询活动、设立法律咨询站等法律服务方式，解答群众的法律问题，传播法律知识。3壮大法治宣