关于潍坊临沂两市扩权强镇工作的考察报告

1/14关于潍坊临沂两市扩权强镇工作的考察报告镇域经济是县域经济的重要组成部分，是统筹城乡发展的重要节点，是加速推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化的重要基础。乡镇作为最基层的一级政权组织，直接面对和服务于“三农”工作，也是统筹城乡协调发展的切入点和落脚点，在全市经济社会发展中占据十分重要的地位。近年来，镇域发展受政策和体制制约，发展缓慢，形成了“小马拉大车”、“大脚穿小鞋”、“责任如西瓜、权限如芝麻”的现象。放权，成为了不二选择。为破解镇域发展难的困境，广东、江苏等发达地区进行了一系列的探索，省内XX市和XX市也进行了一些改革实践，取得了一定的成效。为学习借鉴潍坊、临沂两市经验，市委政研室考察组于6月13日18日赴潍坊XX市、XX市和XX市XX县进行了专题考察，对两市扩权强镇工作的做法、特点和存在问题进行了深入探讨，并结合枣庄实际，进行了深入研究思考。现将有关情况报告如下，供参阅。一、潍坊临沂两市扩权强镇的主要做法“扩权强镇”，是转变政府职能和促进经济社会发展的重要战略举措，其实质是政府转型的速度要与经济社会转型的速度同步，是经济2/14社会转型与政府转型的“二重奏”。潍坊、临沂两市以扩权为手段，以强镇富民为目的，在行政管理体制改革、促推镇域发展方面进行了卓有成效的探索，创造了很多成功经验。（一）XX市“强镇扩权”打造“镇级市”。XX市扩权强镇工作分为两个阶段。第一阶段是镇级扩权改革。2016年全面铺开，将县级26个部门的规划建设、投资管理、公共事业、社会事务、资源利用、财税工商等六大类84项权限下放到镇级。第二阶段是2016年初开始深化扩权强镇改革试点，加快推进区域重点镇建设。确定了XX市羊口镇、XX市昌城镇、XX市景芝镇作为第一批试点镇。改革内容，一是着眼于促进镇级改革和发展，对扩权事项进行调整；二是通过实施扩权改革，调整权力分配，整合发展资源，大力扶持试点镇发展壮大，加快推进区域重点镇建设。建立了完善的改革领导组织体系。加强对改革的领导。XX市以市委农工办为主体，采取项目化运作方式，把扩权强镇改革、城镇建设、农村产权制度改革等工作细化为单个项目，一个项目明确一个责任单位，建立一套推进班子，加强了对改革的领导和组织体系建设。建立了内部运行机制。XX市指导各镇组建了行政审批分中心和综合执法机构，行政审批分中心承担项目立项、审批职能，与市行政审批中心联网，建立一体化办公平台；综合执法机构承担执法检查和行政处罚职能，行使县级管理权限。3/14各放权部门与试点镇签订委托、授权责任书或建立分支机构等措施，对镇级上报有关立项审批等事项，“见章跟章”，履行法定手续后上报。如XX市昌城镇，建立起了城镇执法中队，行使对城镇绿化、环境执法、控制违法建筑等管理权限；XX市羊口镇，建立起土地储备中心、建筑工程质量监督站、环保分局等分支机构，主要负责人由XX市相关部门副职担任，按正科级配备。建立起监督机制。纪委（监察局）设立软环境投诉中心、群众工作办公室（为民服务办公室）等机构，同时开设市长热线，采取电话访谈、问卷调查等方式，把群众对乡镇、部门工作的满意度作为评价标准，以此推动工作开展。为区域重点镇发展“量体裁衣”。XX市在扩权强镇改革工作中，并不是简单地一刀切，而是根据镇街特色、发展实际，合理放权。考察发现，XX市赋予区县扩权强镇改革一定的自主权，在完成必选项目的基础上，允许在法律法规和政策许可的范围内增加自选项目。2016年XX市委下发了扩权强镇指导意见，把26个部门84项权限下放到镇级，区县则根据镇街发展实际，相应增加了部分放权事项。如XX市共下放了109项管理权限，对试点的昌城镇，下放权限根据实际需要进行了调整，下放了93项权限；XX市对试点的羊口镇，按照镇园合一的模式，在84项权限的基础上，又相应增加了一些开发区管理权限，总共下放120项权限。其他县区如4/14XX区下放了84项，XX市90项，XX市93项，XX市119项，昌乐市则下放了123项。改革突出便民服务这一中心。XX市在实施扩权强镇、赋予县级管理权限的同时，也全面加强了各种便民服务平台建设，提升公共服务水平。如建设了市镇一体化网上行政审批服务系统，主要包括市镇联网、电子印章、业务管理等五个平台，目前，该系统已在XX市的镇街正式运行。XX市率先在省内自主开发运行了城乡一体化网上行政审批系统，完成了市行政审批中心、镇（街道）行政审批分中心与农村社区审批受理窗口的三级纵向联网，提高了审批效率，以信息化先进手段支撑了强镇扩权工作的高效开展。社区群众在家里实现了对审批事项的网上远程申报，广大群众也从“扩权”中得到了方便和实惠。此外，创新公共服务、社会服务、生活服务、社会管理、党组织建设“五位一体”农村社区管理模式，打造了功能齐全的农村社区中心，通过人员下放、服务下延，进一步提高了为民服务水平。不断完善配套政策和后续改革。为推动区域重点镇发展，XX市在人权、事权、财权方面加大了对区域重点镇的扶持力度。进一步理顺了行政管理体制。镇设置了党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、规划建设办公室、社会治安综合治理办公室5个行政机构，成立了社区综合服务中心、农业综合服务中心、财政经管统计社保服务中心、人5/14口和计划生育服务中心、文化广电体育服务中心、中小企业创业服务中心6个事业机构。在财权方面，为避免出现“强者更强,弱者愈弱”的现象,对乡镇实行“核定收支、定额上缴补助、增量分享”的分税制财政体制，将乡镇属及以下的税收全部留归乡镇,将纳税额在1000万元以下的市属企业税收划归所在地乡镇。如XX市昌城镇实施扩权强镇改革后，每年可支配财力达到了6000多万元；XX市羊口镇，可支配的财力达到了亿元。除此之外，部分重点镇还享受市财政投入基础设施建设的待遇。如XX市羊口镇近几年享受到XX市用于园区基础设施建设的投入就高达20多亿元。在人权方面，赋予试点镇中层干部任免权，只需要报上级组织部门备案，同时对试点镇主要领导实行高配。XX市羊口镇党委书记由市委常委兼任，同时挂任开发区管委会主任。根据改革方案，羊口镇的党政主要领导连续工作满三年，自动升格为副县级。在土地方面，给予重点镇大力扶持，对挂钩置换的土地指标，由原来市级统一调配，变为重点镇自己支配。除此之外，每年在市级下达土地指标的基础上，区县还拿出5的新增建设用地指标下达给重点镇，镇域内形成的土地出让收益也主要用于重点镇建设。如XX市昌城镇，在拥有万亩规划建设用地指标的基础上，XX市每年从新增建设用地计划中拿出5切块下达给昌城镇。（二）XX市“扩权强镇”建设“县域次中心”。6/14XX市把加快小城镇建设作为实现县域经济跨越发展的突破口，坚持政策、产业等措施并举，助推城镇发展，加快城乡统筹步伐。市成立了加快小城镇建设领导小组，办公室设在市住房和城乡建设委员会，负责综合指导协调小城镇特别是重点镇的建设管理工作，具体负责对全市小城镇建设战略研究、政策制定、规划编制、建设管理、项目审查、日常协调指导和督导检查等工作。市直有关部门各司其职，相互配合协调，形成工作合力。加强城镇建设是改革的重点。针对小城镇建设特色、发展阶段和区位条件，因地制宜、分类指导，以独特的景观风貌、鲜明的地域风情、良好的生态环境提升城镇建设水平。确立了XX区义堂镇、XX区傅庄街道、XX区汤头街道、XX县李庄镇、XX县兰陵镇、XX县马站镇、XX县大庄镇、XX县地方镇、XX县探沂镇、XX县垛庄镇、XX县大店镇、XX县青云镇12个重点镇。实行优先发展，率先突破，按照小城市的标准和省级开发区的规模，着力打造第二县城，建成基础设施中心、产业中心、居住中心和公共服务中心。特色产业发展和园区建设是基础。XX市按照“园区兴工、工业强镇”的思路，加快新型工业园、农业示范园、文化商旅园和小区宜居园“四园”建设，实现“镇园一体、产城融合”。在实施扩权强镇工作中，建立市级领导联系、市直部门帮扶的制度，根据镇街特色产业和资源优势，选好帮扶部门，7/14助推特色产业发展。12个重点镇全部建立起工业园区，打造了特色主导产业。如XX县许家湖镇，由XX市旅游局帮包，依据其资源和区位优势，为其制定了科学的旅游发展规划，大力发展生态观光农业、旅游业；XX县大店镇是工业镇，由XX市经信局牵头帮包，利用其磨具产业发展优势，扩大产业链条，打造“中国磨具第一镇”；同时鼓励其它重点镇，围绕全市六大产业，积极延伸产业链条上项目，打造镇级的特色产业。创新行政管理体制运行模式。XX市在行政管理体制改革中形成了以XX县大店镇为主要模式的“大店样板”。建立了“三办五中心”的机构设置模式。成立了党政组织办公室、经济发展办公室、社会稳定办公室3个党政工作机构和农业综合服务中心、财经服务中心、社会事务综合服务中心、计划生育服务中心、村镇建设服务中心5个事业机构。打造四大平台。一是建成大店镇便民服务中心，对属于镇一级办理的事项，只要材料齐全、条件具备，就及时予以办理。目前已有22个单位进驻办公，能承接77项办理事项。二是组建了“XX县天湖新农村建设投资有限公司”融资平台，为城镇建设发展提供资金支持。三是建立综合执法工作机制，由镇统一指挥协调，实行综合执法。镇上已成立了执法、环卫等服务机制，配备了人员、车辆环卫等设施，为城镇建设管理提供了服务保障。四是建立土地储备中心，负责大店镇规划区范围内的8/14国有土地使用权的收购储备及净地出让前期工作。加大对重点镇的扶持力度。调整充实重点镇的机构设置和人员配备。重点镇可根据工作需要，调整充实人员配备和机构设置，对下放权力机构，提高规格，设置为分局，并对试点镇主要领导采取高配。根据XX市的政策规定，对试点镇半年考核一次，三年达到发展目标的，主要负责人可由副县级干部担任。如XX县许家湖镇成立了城管执法中队，人员编制都由县局承担，负责对周边镇的执法工作。加强对派驻机构管理，对县级派驻机构考核实行条块结合，以重点镇为主。加大财政扶持，根据事权与财权相结合的原则，合理确定小城镇财政上缴基数，逐步建立稳定、规范、有序、有利于小城镇长远发展的财政体制。同时，设立重点镇专项资金。从2016年起，连续3年，市里每年给每个重点镇500万元专项资金，县区财政按照11配套，以贷款贴息、以奖代补等方式，扶持重点镇建设。重点镇建设用地的土地出让收益，按规定提取农业土地开发资金、农田水利建设资金、廉租房建设资金后剩余部分，全部用于小城镇建设。征收的城市建设维护税、基础设施配套费、污水垃圾处理费等税费，专项用于小城镇基础设施建设、维护和管理。对小城镇房产开发建设相关规费，凡符合国家和省、市减免政策规定的给予减免，降低房地产开发成本。完善后续政策配套和服务。进一步放宽户口准入9/14条件，实行以合法固定住所、稳定的职业为基础条件的户口迁移制度，推动农村劳动力向城镇转移，特别是对近亲属投靠、农民工户口迁入和私营企业立户等，给予更加宽松的政策。对自愿放弃农村宅基地到重点镇驻地购房居住的农民，一次性给予35万元补助。同时对进城农民子女入学、社保、就业、失业保险等方面享受与城镇居民同等待遇。完善住房按揭和抵押贷款的各项配套政策，开展农民和农民工住房贷款业务，加大对小城镇信贷支持力度。鼓励金融机构在城镇设立分支机构。整合涉农资金，农房建设、水利、交通等资金，优先向重点镇投放。二、两市扩权强镇改革中存在的困难和问题纵观潍坊、临沂两市扩权强镇改革，虽然取得了一定的成效，创造了很多成功的经验，但在改革推进过程中也遇到了一些困难和问题。主要表现为以下几点一是放权受到很多窒碍。一方面是很多权限囿于法律法规束缚。如法律规定，一些审批权、执法权、处罚权的主体都是区县级，乡镇不具有行使权力的资格。另一方面，即使区县通过委托或设立分局和派驻机构，来行使审批或执法权，又会遇到上级的“软阻力”。如XX市羊口镇，一些项目由镇级环保分局审批以后，按照XX市扩权强镇文件规定，其他部门只要见章跟章即可，但是到了省、市级，分局的审批权限和公章就失去了效力。二是放权与放责的矛盾。在权力下放的10/14同时，责任也应随之下放，乡镇要承担更多的责任。考察发现，在两市权限下放过程中，虽然在镇街设立行政审批分中心，开设窗口办理业务，实现了关口前移，但是职能却仅仅停留在审查阶段，执行权、审批权并没有下放。三是受人才缺乏问题制约。考察发现，一些乡镇行政编制相对空缺，事业单位却严重超编。面对现在逢进必考的模式，很多乡镇反映考入的不想要，想要的没有岗位或没法招录。特别是一些乡镇急需的规划、化工等方面的专业人才十分缺乏，但由于没有编制，有时只能由临时工担任工作。如XX市羊口镇，行政编制是60名，事业编核定85人，其中事业编现已超编20余人，行政编制却相对空缺，特别是一些急需人才因职位、编制限制很难进来。四是垂管部门管理协调难。在潍坊、临沂两市与相关镇街负责同志座谈时，都谈到垂直管理部门权力难放，与当地党委、政府关系不协调。由于人员管理权在上级单位，虽然有规定垂直管理部门主要负责人任免要征求当地党委、政府的意见，但更多时候上级部门直接进行人事调整，甚至不与当地党委政府通气。三、关于扩权强镇改革的几点建议（一）要统一思想，提高认识。扩权强镇，并不局限于乡镇权力的简单扩大,它融合在新型工业化、新型城镇化和农业现代化三同步三促进的过程中，实质是政府职能转型，为经济发展提供更加有利的环境和更好的社会11/14管理服务空间。目前，我市上下对“扩权强镇”改革还没有形成统一的认识，特别是一些区（市）党委政府以及市直、区（市）直部门对扩权强镇改革认识不足，存在“两头热、中间冷”的现象。实施扩权强镇改革，建议首先要在全市范围内进行一次思想大解放，利用党报、党刊及广播、电视等阵地，专题报道先进地区扩权强镇的经验做法、取得的成效以及我市实施扩权强镇改革的重要性、必要性。扩权强镇符合经济社会发展的趋势。从浙江、江苏、广东等省外发达地区做法和经验看，加快镇域经济发展，赋予经济强镇、重点镇更多县级权限，培育快速发展的“动车组”和次中心，打造区域经济发展的多点支撑，是他们取得较快发展的动力所在。扩权强镇是加快发展的必然选择。近年来，我市乡镇囿于政策、体制束缚发展缓慢，强镇不强、弱镇太弱的局面没有根本改观。当前，枣庄发展已率先进入全国城市转型关键期，要实现科学发展、跨越发展，就必须在镇域经济发展中保持勇破禁区、创新理念的勇气，乐于冒险、敢为人先的豪气，放开放手、敢想敢试的胆气，以扩权强镇为突破口，搞活镇域经济，才能推动枣庄率先发展、跨越发展。扩权强镇既是“放水”,更是“养鱼”。人权、财权、事权下放给乡镇，从表面上看是弱化了县级权限，给乡镇“放水”。但从发展上看，通过放权加强机构设置，在不增加人员编制和行政成本的基础上，却实现了12/14权力触角的延伸、职能的拓展和加强，同时赋予镇级更多发展主动权，也增强了广大基层干部干事创业的主动性和积极性，能够有效推动重点镇发展，乃至带动区域、市域的快速发展，实质是“放水养鱼”。（二）健全完善领导组织体系，保障改革稳步推进。“扩权强镇”改革是一项政策性强、系统性强、涉及面广、内容复杂的工作，不仅需要方方面面的通力合作，更需要坚强的领导、健全完善的组织体系和科学的制度设计做保障。建议市里由一个综合部门或者市委、市政府专门设立统筹城乡发展工作办公室，牵总负责扩权强镇改革。牵总部门负责全市面上的各项综合性改革任务，采取项目化运作的方式，把扩权强镇改革任务细化为单个改革项目，一个项目明确一个责任部门。如乡镇布局规划，由市规划局牵头负责；各项权限下放，由市发改委牵头负责；乡镇机构设置由市编办牵头负责；特色小城镇建设，由市住房和城乡建设委员会牵头负责；农村土地使用产权制度改革，由市农业局负责，等等。这样既能避免受部门职