对湖北省荆州市国有粮食企业改革现状的调查

1/13对湖北省荆州市国有粮食企业改革现状的调查今年国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见（国发201616号）中明确提出“规范国有粮食购销企业产权制度改革”，要求“农发行会同有关部门研究制订促进国有粮食购销企业产权制度改革的信贷管理措施”。对此，我们对全国粮食主产区湖北省荆州市国有粮食企业改革现状进行了专题调查，并就农发行在粮改新形势下如何有效信贷支持企业改革问题略作探讨。一、荆州市国有粮食企业改革现状1998年以来，荆州市国有粮食企业在地方政府直接领导下，历经“下岗分流、减员增效、消化包袱”等三个发展阶段，加快推进以市场为取向的粮食流通体制改革，在“三减”（减灶、减官、减员）、“两转”（转换企业经营机制、转变企业员工身份）等方面取得了一定成效，但与国家粮改政策相比，仍存在较大差距。（一）以解决“三老”问题为核心的经营机制改革取得阶段进展，但企业历史包袱依然沉重。近几年来，全市各级粮食局争取地方政府支持，出台了一些优惠政策，推动“三老”问题的解决。在解决“老粮”方面，根据国发201617号文件要求，对以往按保护价、定购价收购的2/13陈粮、陈化粮，采取“新老划断、分步销售”办法，按市场价全部于2016年8月底前销售完毕。对于“老账”，由省政府组织清理、审计，共剥离政策性财务挂账贷款417369万元，其中1998年5月31日前新增粮食财务挂账贷款181793万元，6月1日政策性亏损挂账贷款235576万元。在解决“老人”方面，利用各种非主业和闲置资源，采取多种方式增加就业岗位，安置富余职工；千方百计筹措改革成本，争取各项社会保障政策，分流富余职工。截止2016年12月，全市各地“老人”问题基本解决。但由于诸多原因，全市国有粮食企业历史包袱依然沉重，主要表现为一是企业经营挂账未妥善解决。全市现共有33355万元的企业自补财务挂账贷款由购销企业承贷，无来源消化；二是部分县市改革资金有缺口。石首市国有粮食企业仍有1135万元的改革缺口未落实，其中欠付补偿金385万元、养老保险230万元、上岗保证金520万元。（二）以企业“收缩阵线”为重点的内部组织改革取得明显成果，但产权制度改革无实质进展。经过三轮粮改，荆州市国有粮食企业机构和人员进一步精简。截止目前，全市购销企业79个，比改革前的118个减少39个，比省定“减灶”数多减30个；购销企业领导297人，比改革前467人减170人，比省定“减官”数多减58人；购销企业在职职工2229人，比改革前14813人减少12584人，3/13比省定“减员”数多减3571人；粮食工贸企业完成减人目标任务100。同时，部分县市国有粮食购销企业逐步突破国有独资产权结构形式，通过国有控股、参股、经营层持股和吸纳社会资本等方式，推进产权制度改革，实现股权多元化。目前全市各地产权制度改革呈现三种状况，一是已进行股份制改造，但实质是“一套班子、两块牌子”。如荆州市直、江陵县、沙市区、荆州区等4地国有粮食企业，原粮管所或购销公司名称更名为有限公司或有限责任公司。二是改革变成改散。公安、松滋、洪湖等地国有粮食购销企业在进行“三减”改造后，除留守人员外，其他员工纷纷自谋生路，企业经营基本停止。三是改革处于“等、靠、看”状态。监利县、石首市两地国有粮食购销企业仍维持原状，产权改革未进行。（三）以粮食产业化经营为方向的经营方式改革取得一定成效，但企业适应市场的能力依然较弱。近年来，荆州市国有粮食企业依托政策优势、行业优势，积极探索公司基地农户市场的一体化经营新路。据统计，全市粮食部门现有11家市级粮食产业化龙头企业，其中健良集团、洪湖浪、天绿源、荆谷、恒欣米业有限公司等5家企业被确认为省级农业产业化龙头企业；有56家粮食企业与95个乡镇、1966个村、万农户共签订订单万亩，建立粮食订单基地57个，狠抓优质稻基地建设。与此同时，该市大力4/13实施品牌战略，打造了一批知名精品名牌，全市共有国家级放心品牌10个，省级放心品牌25个，绿色食品品牌7个。但从企业经营现状来看，全市国有粮食企业特别是购销企业适应市场的能力较弱。一是经营理念不能完全适应市场变化。“手中有粮、心里不慌”的计划经济传统经营理念不同程度存在，市场意识淡薄，对市场形势变化缺乏准确判断，盲目抢购、沽货待价等现象时有发生；二是经营方式过于单一。多数企业经营模式局限于“买卖原粮”，效益依赖原粮市场价格，不能有效转化风险；三是绝多数企业抵御市场风险的能力较差。表现为资产负债率高于90；自有资金和风险准备金严重不足；抵押资产变现能力差等。（四）以粮食购销市场化为取向的流通体制改革取得初步效果，但国有粮食企业对政策依赖性不减反增。从宏观层面上看，荆州市粮食购销市场化改革取得初步成效。一是粮食购销市场全部放开，粮食品种和价格实现市场化。二是市场主体发生变化。据统计，全市具备收购资格或加工资格的粮食企业逾1200家，在农发行开户企业155家，其中储备企业11家，国有及改制购销企业79家，产业化龙头企业和加工企业65家。三是储备体系逐步完善。新增了省、市、县三级储备，增储粮食6750万公斤。四是政策性与商业性业务分账核算。储备、调控等政策性业务5/13按照“谁储备、谁补贴、谁承担风险”原则专仓储存、专账核算；商品粮收购由各类主体根据市场风险承受能力和承贷能力自主经营、自负盈亏。但从实际经营分析，该市国有粮食企业仍未摆脱政策依赖性，表现为收购市场放开后，商品经营量逐渐减少。2016年全市国有粮食企业自营粮食37542万公斤、2016年5935万公斤、2016年18月仅883万公斤，松滋、洪湖等地国有粮食购销企业因改制不到位被农发行全部取消贷款资格，2016年以来基本无经营；而托市收购启动后，这些企业又重新成为市场收购主体，继续发挥市场“主渠道”作用，靠费用补贴维持经营，粮改出现“走回头路”迹象。二、国有粮食企业改革对农发行业务发展的影响（一）有利影响一是改制后企业经营成本降低，效益好转。随着市场化改革逐步推进，国有粮食企业效益意识增强，人员定岗、机构设置趋于合理，经营、管理费用大幅下降。二是粮改后，农发行粮食收购贷款由单一的政策性向多元化转变。从性质上看，出现政策性贷款、准政策性贷款和商业性贷款；从品种上看，有粮食流转贷款、龙头企业、加工贷款等多个贷款品种。这些给农发行支持新农村建设、充分发挥支农作用提供了发展机遇。三是粮改后新组建的股份有限公司成为自主经营、自负盈亏的经济实体，风险6/13意识明显加强，经营行为更为主动，有效了保证了农发行贷款的效益性。四是粮改后农发行的贷款主体从单一的收储企业走向多元化。目前农发行的贷款对象有国有粮企、民营公司、龙头企业、加工企业及其他粮食企业等，这在一定程度上分散了贷款风险。五是改制后政策性亏损挂账贷款由地方粮食局统一管理，改制企业能够甩掉“包袱”，轻装上阵，增强了发展后劲。（二）不利影响1、国家粮食政策多变性与农发行发展战略前瞻性之间的矛盾。粮食市场化改革以来，作为国家宏观调控的工具，农发行在粮食问题上始终扮演着“消防员”角色，一般银行经营的秩序常常被多变的政策性要求所左右。2016年粮食购销市场全部放开，农发行允许开办商业性贷款业务，湖北银欣集团和江陵荆谷米业公司获信贷准入；当年国家出台托市收购政策，拉动粮价上涨并超过最低收购价，作为中晚稻主产区，2家民营企业不可能解决荆州区域卖难和收购空白点问题，为此，市农发行不得不发放流转贷款支持国有粮食购销企业入市收购高价位、高风险粮，承担信贷风险。2016年，荆州分行按照“培植一批、巩固一批、淘汰一批、发展一批”要求，推行信贷客户战略性调整，淘汰了一大批效益差、资信低的国有粮食购销企业，然当年国家启动最低收购价预案，已被淘汰的国有粮食企7/13业再度成为收购主体，农发行信贷政策再次随着粮食市场和收购政策的变化而改变。2、主产区财政资金贫乏与农发行补贴收息依赖性之间的矛盾。至8月底，荆州市国有粮食企业占用农发行贷款总额666759万元，其中财政贴息贷款555819万元，占；18月应计息23259万元，其中财政应贴息21493万元，占应计息；现已补贴12318万元，欠拨9175万元，其中地方欠息6747万元。再从粮食风险金收息来看，按规定该市每年需从粮食风险金中支付政策性挂账贷款利息13145万元，而该市粮食风险基金包干额仅8855万元，剔除市县储备利费补贴和直补经费后，可收息来源7855万元，缺口5290万元。上述数据显示，地方财政补贴足额到位与否直接影响农发行的经营效益。然实际上，荆州既是粮食大市也是经济穷市，财政收入支付人员工资都很困难，根本无来源对农发行贷款贴息。以2016年为例，该市财政总收入236569万元，上划中央76796万元后，地方财政总收入159773万元；全市机关事业单位在岗人员140113人，按人平1000元月计算，年劳动报酬168136万元，仅此一项缺口1亿元左右。3、改制企业经营风险放大与农发行业务有效发展之间的矛盾。按照“债随资产走”原则，荆州市国有粮食购销企业的33355万元经营性挂账贷款将由改制后的新公8/13司偿还，而改制企业由于“政府职能”基本解除，国家补贴逐渐减少，必须依靠自身经营的盈利维持生存；而粮食购销差价小、利润微薄，企业生存压力急剧加大，根本没有能力消化“老账”。此外，国有粮食改制企业实现计划调控向市场运作的转型，还有一个认识和实践的过程，经营老观念、管理老体制、工作老作风等“新三老”问题仍不同程度存在；再加上企业历年自有积累极少，可用于贷款抵押资产又不多，风险承受能力极为有限，与农发行贷款条件差距较大。基层农发行严格贷款条件，绝多数企业难获信贷准入，农发行不仅面临业务萎缩问题，还有可能面临“卖难”问题；若迫于业务发展或执行政策的需要，对这些粮食企业予以资金支持，增量贷款风险又将放大且相对集中。4、各类企业贷款需求共性与农发行信贷政策差异性之间的矛盾。农发行差异性信贷政策包括两个方面内容一是对不同体制客户授予不同审批权限。对国有及改制企业，授权二级分行审批贷款，报省行备案；对民营企业，除下放部分权限外，贷款审批权限主要在省行。二是不同类型客户授予不同审批权限。省行转授权二级分行贷款审批权限为流转贷款300万元内（仅限购销加工型企业）、种子贷款500万元，其他精深加工、过腹转化企业申请贷款，无论长短期、额度多少，一律由省行审批，报总行备案。9/13目前荆州市粮食收购主体由储备企业、国有及改制企业、产业化龙头企业、加工企业和其他粮食企业等5类企业组成，经企业申请，省行今年三次核批收购贷款资格企业91家，其中国有及改制企业（含储备、购销企业）25家，产业化龙头企业、骨干加工企业等多种所有制民营企业66家。这些企业现已成为农发行的基本客户群，对农发行信贷需求日益强烈，但农发行信贷政策的差异性，使同类经营企业不能享受同等国民待遇，错失发展商机。三、农发行支持国有粮食企业改革发展的信贷政策建议从国务院粮改精神来看，农发行现阶段仍担负着解决农民“卖难”、支持国有粮食企业发挥主渠道作用、服务国家宏观调控等任务，粮食收购贷款较长时期内还将是农发行主体业务，国有及国有改制粮食企业仍是农发行主要贷款对象。（一）积极参与企业产权制度改革，逐步推进国有股本民营化。在国有粮食企业实施产权结构改革过程中，农发行要积极参与、监控全程，督促国有粮食企业按照“三个一批”要求，“有保有压、有进有退”，打破一股独大格局，积极吸收民间资本参股、控股，探索适应市场经济环境的多元化所有制形式。一是调控掌握一批。对承担国家储备粮经营管理为主的粮库和军粮供应任务的粮食企10/13业，继续实行国有独资；对承担地方储备粮经营管理的粮食企业，视储备粮任务大小，实行国有独资或国有控股；规模较小的，国有资产逐步退出；对主产区的规模大、效益好、资信高的粮食购销企业，实行公司国有控股改造，逐步推行“国退民进”。二是改组改造一批。对不承担政府储备职能、地方保供需要，但有一定规模的粮食购销企业，改制为多元股东结构的有限公司或股份公司；对已实行股份制改造的，通过招商引资、企业参股、经营层收购待途径，促进股权分散，进一步降低国有股比重。三是退出转让一批。对地处偏僻、交通不便、粮源缺乏、资产状况差、生存能力弱的小型粮食购销企业，通过民营、出售、拍卖、破产等方式，全部退出国有资本，实行民有民用。（二）健全完善粮食宏观调控体系，持续推进粮食购销市场化。一是适时取消最低收购价政策。继续坚持粮食市场化改革方向，全面引入市场机制，发挥其在粮食资源配置中的基础性作用，使粮食购销经营遵循价值规律，适应粮食供求关系的变化；坚定不移地将粮食购销全面推向市场，支持多元化收购主体公平竞争，发挥社会多渠道流通的能动作用，市场决定价格，优胜劣汰。二是加大直补力度。建议国家进一步完善直补政策操作机制，改进补贴发放方法，归并各种补贴并减少补贴发放的环节和手续，降低补贴发放操作成本；增加直补总额，把最低收购价与11/13市场价的差价部分考虑到直补中，提高补贴标准；逐步增加对主产区的补贴和政策扶持力度，保护种粮农民利益和稳定粮食生产。三是完善粮食储备调控手段。调整增大各级粮食储备规模，支持储备企业直接收购，带动农民增收；同时进一步完善和健全储备粮管理体系，真正发挥储备粮调节供求、稳定市场、应对突发事件的作用，确保通过抛售储备或增加吸储能平抑粮价、稳定生产，保护生产者、流通者和用粮企业各方利益。四是调整粮食风险基金包干政策。建议以第三轮粮食政策性挂账为基数重新确定粮食风险基金包干规模，同时对粮食主产区、包袱重的地区适当倾斜，实现粮食风险基金在全省内的均衡使用，增强资金使用效力。（三）大力扶持各类企业协调发展，坚持推进信贷政策一体化。一是信贷准入平等性。在市场化前提下，不论是国有购销企业、国有改制企业,还是其他民营股份制企业,只要有利于粮食产业的发展,能够解决农民卖难问题,符合农发行贷款条件,愿意接受农发行信贷监管,农发行都应纳入扶持范畴，实现国有与民营、购销与加工等不同客户在农发行享受同等信贷待遇。二是政策执行连贯性。目前农发行正处于业务发展转型期，贷款审批权限、业务经营范围等信贷政策制订部门应坚持有关规章、制度实施的连续性和连贯性，这样既有利于促进基层行业务发展，又12/13可以提升农发行外部社会形象。信贷政策确需调整，建议在政策执行满一个会计结算年度后再行调整。此外，贷款有权审批部门应考虑改