地方环境行政立法问题与规制建议

1/9地方环境行政立法问题与规制建议地方环境行政立法问题与规制建议随着社会发展与经济进步，环境问题日益凸显，各地为了应对环境恶化带来的问题不断加快环境立法进程，近年来涌现出大量有关资源环境的规范性文件，不胜枚举。这一做法的确促进了我国资源环境法律体系的完善，但在具体实践过程中也暴露出我国地方环境行政立法中存在的许多问题。一、环境行政立法概述关于环境行政立法（通过阅读相关文献发现，目前学界对于“环境立法”与“环境行政立法”是混用的，但学者给出的概念界定如出一辙，基于环境立法在性质上具有行政行为与立法行为的双重属性，文章中统一使用“环境行政立法”这一术语），兰州大学法学院院长刘志坚教授对其做了界定。所谓环境行政立法，是指拥有立法权限的国家机关依照法定职权和程序制定、修改或废止环境行政管理方面的具有普遍约束力的立法性文件或者环境行政法律规范的活动。根据不同的标准，可以将环境行政立法分为不同的种类。在纷繁复杂的分类中最为常见也最为重要的是依据立法主体的不同或环境行政立法机关的不同，将其分为中央环境行政立法和地方环境行政立法。中央环境行政立法即中央国家行政主体（包括国务院及其相关部门、2/9直属机构）根据职权或授权所进行的环境行政立法活动，其制定的环境行政法规和规章，在全国范围内具有法律效力。地方环境行政立法是地方有权的行政主体（包括地方人民政府、地方人民大表大会及其常委会）根据职权或授权所进行的环境行政立法活动，制定的地方性环境法规、地方性环境行政规章，在本行政区域内发生法律效力。自1979年制定环境保护法（试行）以来，经过三十余年的发展，我国先后颁布施行了环境保护法、清洁生产促进法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染防治法以及可再生能源法等二十多部环境与资源保护法，国务院也制定了排污费征收使用管理条例、危险废物经营许可证管理办法、医疗废物管理条例、国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定等10多部行政法规和法规性文件，我国目前已经基本形成了以宪法中关于环境与资源保护相关规定为核心，以环境保护法为基础的范围广阔、内容庞大的环境资源法律法规体系。二、地方环境行政立法的价值分析我国幅员辽阔，地势复杂，自然环境多样，各地资源环境状况迥异，中央环境立法机关在依职权或授权进行环境行政立法活动时很难兼顾全国的环境资源问题作出统一规定，因此中央立法机关一贯秉持“宜粗不宜细”的原3/9本文由毕业论文网收集整理则，主要制定宽泛的原则性规定，很少涉及某一地方性具体问题的解决。这种立法模式有利于全国性的普遍适用，但是也导致地方性问题在具体适用上往往找不到法律依据。在这种情况下，地方环境行政立法变得尤为重要。地方立法机关根据当地实际发展需要与具体情况制定区域性环境保护规范性文件来解决相应的资源环境问题，实现中央环境立法文件的具体化与规范化，弥补上位法的不足。同时，我国立法法规定，除法律保留事项外，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规；较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。上述规定为我国地方环境行政立法提供了法律依据。据统计，截至XX年，我国各地地方人大和政府制定了地方性环境法规和地方政府规章共1600余件，地方环境行政法规规章以及规范性文件已经成为我国环境资源法律体系中的一项重要且必不可少的组成部分。三、地方环境行政立法现状4/9经过三十余年的发展，我国地方环境行政立法在环境资源保护方面发挥着越来越重要的作用，但是在实践发展过程中同样暴露出许多问题（一）地方环境行政立法走向极端，违背上位法初衷我国宪法与立法法规定，地方性法规不得与宪法及其上位法相抵触，否则无效。宪法与环境保护法中大多为宽泛的原则性规定，为地方环境行政立法留下了大量的立法空间。但是有些地方立法机关对上位法的立法意图与基本精神领会不到位，导致在地方环境行政立法过程中违背环境立法精神的情况时有发生；个别地区为了区域经济发展，故意曲解上位法精神，立法参与机关希望通过地方立法使自己获得更多的权利和利益，不惜制定以牺牲环境为代价的地方性资源环境法规，或者刻意回避地方行政机关的环境法律责任，导致地方性规范性文件与上位法完全脱节。然而，有些地方为了保持与资源环境上位法的立法宗旨及基本精神保持一致，又走向了另一个极端，即忽视区域性特色，完全照搬照抄中央立法机关制定的资源环境相关的法律法规。地方环境行政立法的重要作用就体现在根据各地具体实际情况与发展需要制定，体现地方特色，适应地方发展需要，是对国家普遍适用性法律的补充和完5/9善，一味机械地与中央保持一致而盲目立法，甚至不对当地实际情况进行调研，完全没有地方特色可言，“放之四海而皆准”，这就丧失了地方环境行政立法的意义。（二）地方为追求完整的环境资源法律体系，盲目立法现在某些地方盲目追求资源环境立法体系的完整性，名为为公众提供健全完整的法律保障，实际上已经把环境立法当成为官一方的一项政绩工程。凡是国家环境立法中有规定的，就应当在地方立法中有所体现，否则就是地方资源环境法律体系的缺失。这完全陷入了一种立法的误区，导致地方进入了不断立法、大量立法的怪圈，每当国家有新的资源环境相关立法出台地方就会紧随其后，甚至有时个别影响较大的省或直辖市有风吹草动都会引起一股立法狂潮，根本不去考虑本地区是否需要或者是否适应本地区的发展现状。“跟风立法”导致地方环境行政立法粗糙，缺乏实地调研，丧失了地方性特色，没有实现中央环境立法原则性规定的具体化与制度化，未能起到促进地方发展、管理地方环境的重要作用，而且地方环境行政立法缺乏统一的规定和严格的规范，法律文件名称纷繁复杂，公众完全陷入迷雾之中，无法判别其效力等级，这也在一定程度上影响了地方环境法律文件的权威性。（三）缺乏有效公众参与制度，地方性环境行政立法毫无实践意义6/9目前，地方环境行政立法过程中采取的一贯做法是由权力机关或政府委托环保行政主管部门起草。由于环境问题具有一定的专业性和技术性，利用环保部门熟悉业务的优势负责起草能够在地方环境行政立法中发挥良好作用。然而，与专门立法机关一样，环保部门在环境与立法问题上往往不能兼顾，其在资源环境保护与治理等方面具有专业性，但缺乏对法律体系的统一认识，导致某一地方环境行政立法与相邻部门法冲突的现象时有发生，再加上现阶段我国缺乏有效立法监督机制，负责起草的环保部门往往会制定有利于自身利益的法律文件，注重对权利的赋予而忽视对义务以及法律责任的规定，而公众参与地方环境行政立法最重要的听证制度形同虚设，在这种背景下制定的地方性法律文件基本丧失意义。四、地方环境行政立法的规制建议鉴于上文总结分析的地方环境行政立法中存在的问题，可以重点从以下几个方面进行规制，以使地方环境行政立法发挥应有的作用。（一）坚持不抵触原则，注重地方性特色出于维护国家法制统一的总体要求，地方环境行政立法应遵循不抵触原则既不得与宪法、法律、行政法规以及上位法相抵触，也不得完全照搬照抄上位法法律条文。在中央环境行政立法有原则规定的，地方环境行政立7/9法可以针对地方实际情况对环境问题作出具体化规定；对于中央环境立法尚未做出规定的领域，地方环境行政立法机关可以在深刻把握立法精神的基础上，视实际情况做出某些大胆尝试创新的规定。同时，在地方环境行政立法过程中，要充分认识本地区客观实际情况，对地方自然条件、历史文化以及居民生活传统进行深入调研，以地方经济发展水平与自然环境现实为依据，制定有针对性的地方环境行政法律文件。（二）完善公众参与制度环境与我们每一个人的生存息息相关，因此环境立法理应坚持公众参与制度。2000年我国立法法将公众参与制度引入立法程序，规定法律委员会等专门机构应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面的意见。地方环境行政立法应当实行听证制度，在立法过程中邀请具有专业环境法律知识的专家参与座谈、论证，以确保环境立法的专业性与可行性；同时邀请与地方环境行政立法有利害关系的公民、法人或其他组织参加听证会，听取公众意见。除此之外，还应当发掘采用公众参与的新形式。例如，随着互联网的迅速普及，网络逐渐走入公众生活，行政立法机关可以建立专门的网站，公开地方环境行政立法进程、刊载地方环境行政立法文件审议稿，通过设立讨论8/9专区或公开政府邮箱等方式听取来自社会各界的声音；还可以采用公众较为熟悉的微博、微信等方式与公众进行互动交流。为防止公众参与制度流于形式，行政机关应及时对公众提出的问题或建议进行回应，定期网上公开与公众的互动情况。（三）建立专门的立法起草部门，防止地方本位主义环境法本身具有很强的自然科学性，涉及到大量的技术规范、操作规程、环境标准和排污工艺技术，因此环境立法是一项专业性、技术性较强的立法活动。然而地方人大作为我国地方上最主要的立法机关，往往缺乏环境或法律方面的专业人才，难以完成专业性较强的环境立法工作，所以出现了上文所述的委托环保行政主管部门起草环境立法文件的现象，然而这也不是最好的办法，环保行政主管部门偏向于环境业务领域经验却缺乏法律相关知识。基于以上原因，建议在地方立法机关建立专门的地方环境行政立法起草部门，吸收一批具有环境法专业知识和立法经验的人员参与或者选拔环保行政主管部门中具有环保业务领域人员接受专业法律培训后负责环境行政立法文件的起草工作。这有利于克服地方环境行政立法中存在的部门利益化的倾向，也有利于提高法规质量，推进我国地方环境行政立