论郡县制沿革及其对我国地方行政区划的启示

1/6论郡县制沿革及其对我国地方行政区划的启示论郡县制沿革及其对我国地方行政区划的启示郡县制历史久远，从形成到其后数千年的历史演变仍然经久不衰，这决不是偶然的，它构建了中国两千多年中央集权封建王朝的基本框架，也奠定了中国地方政治行政体系的基础，并且由郡县制所支撑的国家民族统一思想一直深刻地影响着后世。所以，梳理和探究郡县制在我国历史上的沿革及特点，总结其利弊得失，可以为当前我国的地方行政体制改革提供有益的借鉴价值。一、“县”与“郡”的解读古代“县”字的写法是“縣”，即“县”字加上部首“系”。在说文解字曰“县，系也。”之后，宋初文学家徐铉在校订说文解字时解释说“此本是縣挂之縣，借为州縣之縣”。而清代文字学家段玉裁在说文解字注又述曰“古悬挂字皆如此作。引伸之，则为系之称。”可见，作为行政区域的县，其最初表示的是它所管辖的土地与国都之间的一种距离关系。另一方面，据左传记载的“楚灭九国而设县，并有九县。”实为设县之始，时间在春秋初期，明显早于郡。到了战国时期，县的设置已较广泛，并转变成了作为地方政权而实行官僚制度的县制。2/6据释名州国与水经河水注所言，郡乃君主直接管辖的领地。郡的设置时间大约是在春秋后期，最早出现在晋、秦边地。据韩非子记载，晋、秦两国都在新占领的地区设郡进行管理，且最初设于边远荒僻之处，开发程度低于县，且这时的县与郡之间并无统属关系。综上所述，县和郡产生的时间不同，县的出现在先，郡在后县和郡设置的地点最初也各异，县建置于内地，郡建置于边疆。但到了战国后期，一些诸侯国由于内置的县数量日益增多，为了便于管理，于是合数县而置一郡，从而逐渐将郡、县纳入一个体系，并且是在郡的下面分设了县，这样就产生了郡统辖县的两级地方行政组织。至此，郡县制开始形成。二、郡县制的基本内涵真正的郡县制是从秦王朝开始的。秦始皇统一天下之后，分天下为三十六郡，并建立起了比较严密的以郡统县的行政区划体系，使普天之下真正成为皇帝一人的直属领土。所谓郡县制就是指在中国古代实行的中央集权体制下，郡、县二级政权的地方行政制度的总称。也就是由中央把国土分成郡和县，任命郡守和县令去治理，而且有任期、不世袭。可见，郡县制是古代中央集权制在地方政权3/6上的体现，郡县制的确立标志着中央集权制国家的出现，中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。总之，郡县制是中央集权制形成过程中的重要环节，也是官僚政治取代贵族政治的重本文由毕业论文网收集整理要标志。郡县制确立后，实现了中央对地方政权直接有效的管理和控制，构成了我国政治稳定、经济发展、社会安定的基石，从而把全国的每个地方、每户人家乃至每个人都纳入到了国家政治体制之中。三、郡县制的历史沿革郡县制一经确立，就构筑了此后两千余年中国地方政治制度的框架。之后，地方行政制度虽也随着每一个朝代的更替而有所变化。但总的来说，其变化的实质均未脱离其根本。（一）秦汉晋时期秦始皇统一中国后，在全国推行郡县制，是中国正式的地方行政制度的开始。汉代初年，郡县制与分封制并行。“七国之乱”后，打压王国封建势力、力行皇权主导的郡县体制，就成为推动地方行政的主流。东汉末年，州逐渐演变成了一级行政区，地方行政体制由“郡一县”二级制变为“州一郡一县”三级制。两晋南北朝时期，承袭前制，只是州、郡的数目不断增多。（二）隋唐宋时期4/6隋朝统一全国后，地方行政又重新回到州县二级制。唐代前期出于军事需要，在边疆地区设有节度使。安史之乱爆发后，节度使在全国被广泛设置，集军政大权于一身，凌驾于州之上。原来作为监察区的“道”与作为节度使军管区的方镇合二为一，形成了“道一州一县”三级行政，由此重新确立了三级制的地方行政区划。五代十国也基本沿用了这一制度。到了大宋时期，王朝吸取五代藩镇割据的教训，削夺了节度使的政权、兵权和财权，在州之上设置转运使、提刑按察使、安抚使和提举常平使，这些“使”的管辖区域也称为“路”。当然，“路”不构成一级行政，其官员属于中央派出的“使节”。各种“使”只是在财政、刑罚、监察、仓储等方面分别履行某种单一职能，他们所管辖的“路”在区域划分上也并非彼此完全一致。所以，后来也有人称这种“路一州一县”体制为“二级半制”。（三）元明清时期元朝创造性地推行了行中书省制度，在中原腹地之外设立十个行省。省和县的行政建制保持了相对稳定，但省县之间的行政区划关系比较复杂，变化也比较频繁。在元朝整个统治期间，大致实行的是“省一路一府一州一县”多级制，但是这种多级制并非在全国普遍推行，很多地方基本还是采用“省一府（路、州）一县”三级制。明朝建立后，将行中书省改为承宣布政使司，继承元代行省以下5/6原有的路、府、州、县之制，但有所简化，取消了路的建制，只设府、州、县三级。满清入关以后，在地方管理体制上基本沿用明制省、府、县三级行政管理体制。（四）现当代时期民国时期，北洋政府起初基本继承了清代的县制。但每省下分设若干道，道下辖县，地方行政体制实行“省一道一县”三级制。到了国民政府统治初期，取消道级政区，恢复省、县二级制。1932年以后，南京国民政府陆续又在省县之间分设若干专区，这样一来，地方行政层次实际上是“省一区一县”三级，但严格地说，这时的专区还不能称为正式行政区单位。新中国成立之初，在中央与省之间增设了大行政区建制，实行“大区一省一县一乡”四级制，大区为最高一级地方政府，省的建制被适当划小。但到了1954年，又撤销了大行政区建制，并扩大了省级建制的统辖地域。此后，我国地方行政建制经历了多次调整，到目前为止，形成了两级制、三级制和四级制等多种形式并存的情况。其中，“省市（州）县乡”四级制是其中最具有主导性地位的普遍形式。四、现实启示如前所述，我国目前的地方行政层级主要实行“省市（州）县乡”四级制，这是自古以来地方行政层6/6级设置最多的时期，也是在当今世界的大国中鲜有其例的。众所周知，行政层级设置多的最直观好处在于，有利于实行垂直控制和层层节制，可以确保中央政府的统一指挥和有效管理。但另一方面，行政层级设置越多，所带来的弊端也越大。首先，行政层级过多，必然会影响行政的效率。其次，行政层级过多有损于行政的回应性。这主要表现在由于层层对上负责和对口设置机构，势必造成机构臃肿、人浮于事，形式主义和官僚主义盛行，从而降低行政管理成效。再次，行政层级过多不利于节约行政成本。这是因为地方行政管理的层级设置过多，政府机构和官员数量也就因此增多，这就使得