承担行政职能事业单位改革探析

1/8承担行政职能事业单位改革探析承担行政职能事业单位改革探析根据中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发20165号）文件精神，未来三年内，将按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。本文以承担行政职能事业单位改革为研究对象，结合对部分改革先行省市做法和济南市天桥区工作实际的梳理分析，对县区推进承担行政职能事业改革工作中可能遇到的问题进行了思考与研究，并提出具体建议。一、对承担行政职能事业单位及其改革的认识（一）承担行政职能事业单位的涵义承担行政职能事业单位，一般指行使行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位。可进一步分为两种类型一种为授权性行政主体，另一种为职权性行政主体。（二）承担行政职能事业单位存在的原因承担行政职能事业单位的存在主要有三方面原因，一是经历了传统计划经济体制的影响，套用国家机关模式而建立；二是伴随着政府行政体制改革的深化，因迫于精简机构和人员压力，一部分本来根据相关法规规定，应当作为行政机构的，事实上被列为事业单位；三是随着经济2/8社会的进一步转型和发展，监督管理、行政执法等专业性事务越来越繁重，事业单位的专业性和灵活性弥补了行政机构在这方面的不足，相关法规给予了此类事业单位行政职能。（三）承担行政职能事业单位改革的现状天桥区承担行政职能本文由毕业论文网收集整理事业单位改革现已完成调研摸底和拟定意见阶段。对全区事业单位发放天桥区事业单位职能现状调查表，全面摸清区属事业单位的机构运行、职能职责、人员编制等情况。同时对重点领域、重点行业的事业单位进行了实地调研。先后对区文化局、区卫生局、区体育局、区农发局等部门所属相关事业单位逐一进行了实地调研，通过走访、座谈、查看等多种形式，深入了解掌握了各单位的运行现状。通过调研，摸清了天桥区现有承担行政职责事业单位的基本情况。对照市直和其他县（市）区相关机构设置，本着单位积极、职责清晰、先易后难的原则，从39个承担行政职能事业单位当中，选取了19个进行模拟实施。二、承担行政职能事业单位改革中存在的问题（一）承担行政职能事业单位认定标准难以统一由于历史问题，大部分承担行政职能的事业单位未从机构编制组织沿革文件中予以明确，也未从法律、法规等制度层面上做出统一规定，承担行政职能仅是一个比较3/8宽泛的描述。加之区一级事业单位机构编制要素不全情况较为突出，使得直观认定承担行政职能较为困难。在梳理过程中，往往遇到的情况是从程序上看，有通过法律、行政法规立法的，也有机关自行委托的；从职能上看，有完全承担行政职能的，也有部分承担行政职能的；从机构设置上看，有单独设置的，也有合署办公或加挂牌子的；从人员管理上看，有参照公务员法管理的，也有仍作为事业单位管理的。对这些事业单位承担的行政职能进行筛选、剥离、划转等操作，需要进一步制定和细化统一的认定标准。（二）“两个不突破”对县区承担行政职能事业单位改革的制约承担行政职能事业改革中不得突破政府机构限额和编制总额，这一要求被称为“两个不突破”。一方面，在改革中如将其独立设置为行政机关，就会面临增加行政机构个数的限制，若只增加内设机构个数，吸纳事业单位人员转为行政编制人员，又会受到行政编制限额的制约，在“两个不突破”要求下，就需要从行政机构和公益类事业单位间寻求空间。另一方面，县区机构编制部门机构编制调整事项审批权限十分有限。以济南市县区为例，凡涉及到机构编制调整事项的，如事业单位经费类型变更、事业单位更名、同经费类型事业单位之间编制的调整、用编计4/8划审批等事项，皆由市一级机构编制部门管理，县区机构编制部门无调整审批权限。在一定程度上制约了县区经济社会发展和广大干部职工干事创业的积极性，同时也影响了县区行政职能事业单位改革的推进效率。（三）承担行政职能事业单位改革配套政策衔接不畅承担行政职能事业单位改革会使得部分事业编制人员转为行政编制人员，一方面是按照公务员法管理的公务员身份人员，另一方面是按照不同岗位管理，实行绩效工资及聘用管理，缴纳“三金”，实行退休社会养老金保障制度的事业单位干部、工人身份人员，在改革中形成的“待遇”差别使得原有事业单位人员对转为公务员的期望值普遍偏高。对于非参照公务员法管理的事业单位，其原有人员能否直接划转为公务员，国家尚未出台统一明确的人事制度政策。诸如此类的改革配套政策衔接不畅，在一定程度上制约了承担行政职能事业单位改革的深入展开。（四）部分承担行政职能事业单位改革缺乏内部动力现承担行政职能的事业单位是目前体制的受益者，改革意味着对现实有利格局进行调整。部分原来作为承担行政职能事业单位的，按照改革意见划转行政职能后，会转为公益类事业单位，在人事管理上，部分单位不再按参5/8照公务员法管理，涉及与其他单位整合的，原单位的主要负责人不再继续担任“一把手”等。诸如此类牵扯到个人身份、待遇等切身利益被“降低”时，会导致部分同志对改革怀有顾虑和抵触，这些实际问题成为承担行政职能事业单位改革原动力不足的一个重要原因。三、对承担行政职能事业单位改革的建议承担行政事业单位改革最大隐患是可能造成政府机关机构庞大、人员臃肿、财政吃紧以及效率低下等问题，因此在承担行政职能事业单位改革中应与政府机构改革、用人制度改革、分配制度改革相结合，建议做好以下几个方面工作。（一）切实加强领导，明确改革任务承担行政职能事业单位改革是党委、政府的一项重要改革任务，不能仅仅将改革视为某个部门的事情，否则改革难以推进，即使推进也会因缺乏牵引力和推动力而不了了之。应将全面推进包括承担行政职能事业单位在内的事业单位改革列入党政领导班子的主要工作目标进行管理，采取有效措施，抓好落实。成立改革工作领导小组，研究制定相关实施方案，明确指导思想、基本原则、主要任务、方法步骤和时间安排，加强组织、机构编制、财政、人社、国资、审计、档案、宣传及纪监等相关部门间的密切配合，形成合力，共同推进事业单位改革。6/8（二）规范认定事业单位承担行政职能的标准一是认定事业单位承担行政职能的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。二是以从严控制为基准，在实事求是的基本原则下，对具体政策的掌握“宜紧不宜宽”，对行政类事业单位的认定“宜严不宜松”。（三）创新事业单位机构编制管理方式与时俱进，承认行政类事业单位存在的合理性，重新界定事业单位类型和创新事业单位法人治理模式。一种方式为在行政机关和公益类事业单位之间，对依据有关规定受委托承担了行政职能的事业单位，作为行政机关行使职能的支持保障单位，不列入行政机关序列，通过法定机构或执行机构的方式保留行政类事业单位形式。另一种方式为丰富公益类事业单位外延，将承担行政职能事业单位划入公益一类范围，进一步创新其管理方式。作为县区政府机构编制部门，在“两个不突破”框架内，应被赋予“撤一建一”、“盘活机构编制资源”等审批权限，当部分承担行政职能的事业单位划转为行政机构或行政内设机构后，可将腾出的事业单位机构数额和事业编制数额应用于加强公益类事业单位细化分工。（四）同步深入行政管理体制改革事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分，尤其是承担行政职能事业单位改革同行政管理体制改革关7/8系更为密切，所以，做好承担行政职能事业单位改革，必须同步深化行政管理体制改革。一是转变政府职能，明确政府与事业单位的职责划分，切实保证政府与事业单位在职能、机构设置和运行机制上的分开。加强政府的宏观管理和行业管理，同时减少对事业单位的直接行政干预。二是要理顺政府部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间的协调配合机制。三是要按照精简统一效能的原则，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，积极探索实行有机统一的大部门体制，完善运行机制。四是整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法等问题。（五）适时印发相关配套法律法规和实施细则事业单位特别是承担行政职能的事业单位与行政机关、企业相比，法制建设相对滞后，为保障承担行政职能事业单位改革的顺利推进，在中央出台的11个改革配套文件的基础上，通过调查研究、系统论证，应进一步出台相关配套法律法规和实施细则，以便做好被改革单位的财务及资产处理、财政扶持、人员分流安置和社会保障等工作。（六）加大工作力度，切实做好稳定工作要借鉴以往改革经验教训，制定符合实际、切