法国行政分权视阈中的地方公共团体研究

1/10法国行政分权视阈中的地方公共团体研究法国行政分权视阈中的地方公共团体研究地方分权作为法国地方制度的特色，是相对于中央集权而言的，实际上是行政分权的一种形式。法国行政分权有两种形式一种是依托地方公共团体而产生的地域性分权；另一种是以公务法人形式产生的公务性分权。对地方分权制度的把握有助于准确地了解法国的地方制度。本文将对法国的地方分权组成形式地方公共团体和公务法人进行分析。一、地方公共团体的概念法国第五共和国宪法第72条规定“共和国的地方公共团体是市镇、省和海外领地。其他地方公共团体由法律规定。这些地方公共团体按照法律规定的条件，由选举产生的议会自由地进行管理。”目前法国本土的地方公共团体有市镇、省本文由毕业论文网收集整理和大区三种。前两种为宪法规定，大区为法律创设。地方公共团体的概念是一个法律意义上的概念，这个概念的定义来自于立法机关、法院判例以及学理。法国公法的传统观点认为必须具备一定的条件才能组成地方公共团体。（一）组成地方公共团体的法律意义条件1具有法律人格2/10（1）公法人。地方公共团体必须是公法人，并且是区别于国家和公务法人的公法意义上的法人。因此就要对地方公共团体成为法律主体的法人人格进行确认。地方公共团体的法人人格是什么呢在法国就该问题存在大量的争论。后来出现了很著名的说法，狄骥（DUGUIT）和热泽（JZE）很风趣地说“我从来没有跟法人一起共进过早餐。”一部分学者最后认为“在现代，地方公共团体的法人人格是一种区分团体利益和个体利益的法律技术。”而贝努瓦教授则将地方公共团体的法人人格与地方分权联系起来，将其解释为地方公共团体的法人人格是基于地方分权的社会基础而形成的，这个社会基础可以是个体组成的团体。这样的解释在法国的市镇中得到了很广泛的运用。由此可见，法国地方分权的发展总是与承认地方团体法人的人格紧密相连的。没有法律人格就不会有地方分权的存在，不会有地方公共团体的诞生。例如，省下设的专区和县区只是国家根据政治或者行政上的需要而进行的一种功能性领土划分，是简单的行政区划，并不具备法人人格，即不是公法人。法国1958年宪法第34条确认了地方公共团体自由的行政权、管辖权以及财政权。这其实是隐含地对地方公共团体的法人人格予以了承认。（2）地方公共团体法人人的格确认。第一，承认地3/10方公共团体的法人人格也就意味着法人的机关及其代理人的行为产生的效果归属于地方公共团体法人。也就是说，地方公共团体法人的意志区别于其成员的意志。因此，每一级地方公共团体的机关有资格以地方公共团体的名义做出决定，而此决定可能产生的损害结果归属于地方公共团体。例如，市镇长签署一份合同，对于合同相对方来讲，是市镇受到合同的约束，而不是具体实施合同签署行为的市镇长。第二，对地方公共团体法人人格的承认，使地方公共团体的机关或者代理人能够有资格为其利益参与诉讼。第三，对地方公共团体法人人格的承认，往往是在法律上对其法人的财政自治方面的承认。因此，作为法律主体的地方公共团体有权拥有自己的财政预算，也就是说在财政上能够自己进行选择。这种财政自治被认为是地方分权的方式之一。但是，财政自治仍然不是确认公务法人的标准，因为一部分公务法人并不具备任何的财政自治权。关于地方公共团体和公务法人的具体区别将在下文进行讨论。第四，对地方公共团体法人人格的确认也是承认其公法人的性质，使之区别于私法人而存在。它的公法人性质在于其目的性，表明地方公共团体是以地方公共利益而进行活动的。从法律上看，除了为普遍利益而进行的活动，地方公共团体以其他目的而进行的活动都是非法的。第五，地方公共团体法人需要服从于特别性原则。也就是说地方公4/10共团体不能介入地方上的所有领域，但这也并不否认地方公共团体法人的普遍管辖权，而是强调这种普遍管辖权不能干预所有领域。（3）代议制形式的法人。宪法委员会把代议制作为构成地方公共团体的一个条件。例如，就海外省来说，宪法委员会取消了一些法律对其的规定，因为海外省的代表大会“没有能够保证其作为海外省的代表性”（1982年12月2日宪法委员会第70号决定以及宪法委员会1984年7月25日的决定）。就海外领地来说，其代表大会是根据宪法第3条规定，即“由其领土以及居民的代表构成，通过以人口为基准的选举来产生”。然而，这个代表的产生并不必须严格以人口比例为标准。“强制性普遍利益”的标准，也能够在海外领地代表大会的产生中起到一定作用。2地方公共团体要具有自己的事务（即地方事务）首先，地方公共团体的地方事务，要区分国家利益和地方利益。这是基于一个地方集团的利益不能等同于整个地方公共团体的利益的想法而提出的。那么地方利益到底又是什么呢实际上，很难事先对其下定义，法国的学者们大致上认为，地方利益应该在地方团体组织法中得到体现。其次，对自己的事务的定义，就是说每一个种类的团体应该管理自己的事务。比如说，在市镇一级，有市镇5/10的事务；在省一级，有省的事务；在大区一级，有大区的事务；在国家一级，只包括国家事务。对每一类团体具有管理自己事务的能力的确认，并不包括这些团体对涉及自己事务内容的选择权和处理事务方式的决定权，这是地方分权的一个条件。而根据宪法规定，地方公共团体的管辖权只能介入那些法律有规定的领域之内。宪法委员会利用管辖权的概念作为定义地方公共团体的标准，在宪法判例中得到了发展。1984年7月25日宪法委员会的决定区分了一个地方公共团体的基本管辖权和附属管辖权。传统上，公务法人被界定为最主要的承担公共服务的专门性公法人。公务法人与地方公共团体相比有相似之处，也有不同之处。公务法人跟地方公共团体一样也是地方分权的一种表现。在公务法人上我们能够发现一些弱化的地方公共团体的特征。首先，公务法人具有独立于其他公法人的法律人格，即公务法人是公法人的一个种类；其次，公务法人对其享有的公共服务职能具有行政上的自治权，尽管个别不具有财政上的自治权；再次，与地方公共团体的地方事务相比，公务法人的活动限于某种公共服务，或某几种相互关联的公共服务，是一个拥有专门性权限的行政组织。不同公务法人的自治情况各有不同。一些公务法人在法律意义上只具有非常有限的自治权（如现金证券信托6/10局）。另一些公务法人比如高等教育学校就与之相反，它们在理论上具有很大的自治权。公务法人由议决机关（这些议决机关通常采用行政委员会的名义）和执行机关（通常被称之为校长、主任等）来进行管理。传统观点认为，公务法人是技术性地方分权的表现，而地方公共团体是地域性地方分权的表现。地方公共团体拥有一定的领土，尽管该领土和国家的领土没有区别。公务法人不拥有领土以用益性为宗旨、以提供专门性公共服务为目的建立起来的公务法人的形式带来了管理和运作上的灵活性。这是在法国也称公务法人是功能性分权（或者说是职能性分权）的原因。因为公务法人不拥有领土，所以其必须依附于一个团体，进而就产生了以其附属于不同团体的角度来区分公务法人的标准，包括附属于国家的公务法人、附属于省的公务法人、附属于市镇的公务法人以及附属于大区的公务法人14。其中附属于国家的公务法人较多且具有多样性。因为立法者经常从行政效率或便利性出发而授予某一从事于专门公共服务的组织以法律人格。因此，从事于同一类公共服务的组织，根据不同的情况，有的是附属于国家，有的是附属于省，有的是附属于市镇。例如，博物馆属于公务法人，有的博物馆是附属于国家的（如卢浮宫），但更多的是附属于市镇，以及极少数附属于省。7/102地方性15的公务法人地方性的公务法人也有很多，尤其是在市镇一级。这些市镇一级的地方性公务法人有的保留了传统，如市镇的社会活动中心，而有的则更具有现代性，比如旅游局。以附属于领土的标准对公务法人进行的区分，并不是一个完全符合逻辑的完美方式，因而这样的附属性标准有可能被修改。正如法国的公立高中，曾经是附属于国家的公务法人，1983年7月22日颁布的法律（参见该法律的第14条）将其定性为地方性的公务法人，这显然更为合理。相反，1970年关于医院的法律却维持了医院作为公务法人的地方附属性。师范学校和精神病医院继续作为传统的附属于省的公务法人而存在。不仅立法者有权通过一种公共服务来定性地方性公务法人的资格，而且地方团体的议决机关同样可以创建地方性公务法人并有权对其进行监督。（二）地方公共团体和区域性公务法人多年来，公务法人的概念被认为是有所变化的。除在广义的行政法里对行政性公务法人和具有工商性质的公务法人进行区分之外，在地方分权的法律中，出现了一种新的种类的公务法人区域性公务法人16。1区域性公务法人的属性区域性公务法人的概念不是由法律直接规定的，而8/10是在对一些特殊性公务法人出现后的思考中逐渐形成的17。区域性公务法人第一次出现于1890年3月22日关于市镇委员会的法律中。可见，区域性公务法人早已存在。但这些公务法人并没有引起很大的反响，因为它们的出现本是必不可少的，且由于其专门性服务的局限性，似乎一点都没有影响到地方公共团体的存在。1930年1月9日法律创建的省际协议由于重要性不明显并未带来多大的关注。这样的省级机构合作甚至并不被立法者赋予公务法人的资格，因而就不具有法人人格。在1959年以后，为了更好地实现公共服务，区域性公务法人的种类得到了扩张，出现了多种新形式的市镇间合作。第一，建立多职能市镇委员会18；第二，建立了“区”，但随着“区”在城市中推广的失败，1970年12月31日的法律提出了在农村市镇中也要推广“区”的建制；第三，城市共同体19出现（1966年12月31日的法律）；第四，出现新市区共同体（1983年7月13日的法律）；第五，建立城市共同体和市镇共同体20（1992年2月6日的法律）。在1972年7月5日颁布的法律正式确定创建大区（当时的表现形式是区域性公务法人）后，区域性公务法人不再被认为是边缘化的公务法人种类或者说是传统公务法人的不正规形态。另外，区域性公务法人已经被运用9/10到其他的地方团体的重组领域，如国家自然公园。由于区域性公务法人的多样性和变化性，使得人们对区分地方公共团体和传统性公务法人的思考转移到了区分区域性公务法人和地方公共团体的思考上来。2地方公共团体和区域性公务法人的区别区域性公务法人像地方公共团体一样拥有部分领土，这是与附属于地方公共团体的传统公务法人完全对立的一个特征。从区域性公务法人不附属于地方公共团体时起，它就似乎被定性为处于传统性公务法人和地方公共团体之间的一类组织。值得注意的是，在1982年之前，作为区域性公务法人的大区总是与地方公共团体很相似。唯一不同的是，当时的大区不存在直选，尽管这种直选不是成为地方公共团体的必要条件。地方公共团体所掌握的权力，区域性公务法人也掌握。法院判例承认了公务法人能够掌握公共特权，判例的这种确定成为了定性公务法人的一个标