公路收费权的法理学思考

1/8公路收费权的法理学思考公路收费权的法理学思考引言公路收费权主体的性质，对规范公路收费权的管理产生一定影响。对于收费公路而言，完善收费权管理体制影响重大，不仅能避免公路被一些人作为敛财工具，也给人们的生活提供许多方便。因此，界定公路通行费征收权的法律属性就成为关键。收费公路依据通行费征收主体性质的不同，分为政府还贷公路与经营性公路两类。前者的收费主体是政府所属机构，后者的收费主体是企业法人。本文采用对比分析的方法，从政府还贷公路和经营性公路两个角度对通行费征收权进行法理分析。依据现行的法律法规和学理界的一些观点来区分不同性质公路的特点，对其有个宏观本文由论文联盟HTTP/收集整理把握。分别对不同性质的收费公路提出具有针对性的建议，以规范通行费征收权的行使问题，充分发挥公路作为公共基础设施的重要作用。1公路收费权存在的法律问题公路收费权的权利主体不明公路收费权权利主体的性质影响公路收费权行使，明确公路收费权的权利主体能有效规范收费公路管理。公2/8路收费权是指县级以上地方人民政府交通主管部门，对其利用贷款，或者依法向公民、法人和社会组织集资建成的，或有国内外经济组织依法投资建成的公路，所具有的依法行使收取其车辆通行费的权利。1从这个意义上说，公路收费权源自政府行为，行使收费权的主体是政府，收费权是行政权力的一种。公路收费权是公路经营权的核心内容，政府要通过行政授权、行政特许方式授权收费公路的收费主体行使其收费权，从而保障收费主体的利益。公路民营化后，公路公司投资兴建的公路提供给通行者使用，通行者需要向公路经营公司支付通行费，因此要确定公路收费权的主体。公路收费权在行政特许后，公路经营公司取得收费权，公路经营公司便是公路收费权的主体。公路是公共产品，从公共性的角度而言，政府行使公权力是管理社会公共活动的表现，政府即为公路收费权的主体。在政府的行政许可下，虽然将公路收费权特许给公路经营公司等主体，但是公路经营公司的行为也要收到政府的监督和制约，收费的种类、标准都是法定的，这就造成了一个问题，收费权主体到底是谁被特许经营的公路虽然形式上收费权归公路经营公司所有，而法律规定了收费年限，到期之后交还给国家，是否收费权的主体最终还是政府行政机关。3/81公路收费权的法律属性不清公路收费权涉及到许多法律问题，收费权的法律属性作为其中一项重点内容，值得认真探究。目前我国与公路收费权相关的法律法规比较少，主要集中在中华人民共和国公路法、收费公路管理条例、收费公路权益转让办法等法律中，但是这些文件也都没有明确定义出公路收费权及其法律性质，学术界对此也是众说纷纭。学理界对收费权的性质主要呈现两种观点。一种认为收费公路收费权属于公权力，因为它是归家所有的公益性资产，而且是由国家依法设立的公法人行使权力，目的是为社会公益，即使有私人行使该权力，也必须得到政府行政许可。另一种观点则相反，公路的建设管理权，虽然是政府行使的权力，来管理公共事业，属于公权力，但它并没完全否定私权利的因素。政府通过行政许可，准许私人参与到关系公共利益的特定行业，将特定权力赋予私人，使其获得经营管理此类事物的私权利。公路收费权的法律属性至此也没有一个确切的定义，这会对收费公路的有效运作造成一种障碍。目前只能根据现有的法律法规对公路收费权进行探讨，从学理的角度对它进行分析。要规范公路收费权的行使，需要通过稳定、具有约束性的制度来保证。行业管理在通行费征收方面存在一定问题，表现出4/8协调工作复杂的特点，涉及经营性公司主要业务的方方面面，都与政府还贷公路不同。2根据行业管理要求必须规范，严谨。还有收费价格调整等政策性问题需要协调。一些政策在难以统一，行业管理就呈现涣散状态。如果通行费行政执法工作主体缺乏，就难以进行管理，亦不利于有效实现公路公司的经营目标。公路收费权的法律性质辨析公路具有公益性特点，公益性设施本身是不收费的。收费权作为国民经法发展规划中的重点，规范其行使利于国有资产的保护和多渠道筹集公路建设资金。合法行使收费权有利于收费公路的合法有效运作，对于保证经营性公路的正常营运有着重要的意义。要想使收费权能更加顺畅的行使，就要先搞清楚与收费权有关的内容，才能找出根本的问题，使公路的效用得以充分发挥。收费权主体的公营与私营之别公路作为公共基础设施，公路产品的特点是具有非排他性或消费者共同受益。它的建设和收费对国家经济发展、民生问题的解决起到重要作用。为了使它能更好地发挥它的公共属性，去服务大众，并不让它成为一些人私自牟利的工具，需要政府介入，充分发挥批准许可与监督管理的职能，去管理与收费权有关的事项。因此，公路收费权属于一种政府特许的经营权。5/8收费行为，包括了收费主体与国家管理机关的关系，与交费者的关系，并不仅仅是收取费用这一简单行为。国家管理机关是固定的，交费者是路上通行之人也是固定的，重点就在于收费主体的区别。收费主体的性质决定收费权性质，要区分收费权的性质就要先区分收费主体。收费权主体有公营与私营的差别。依据公路法第60条的规定，公营收费权人是指县级以上地方人民政府交通主管部门就利用贷款或者集资建成的收费公路享有的收费权，此种公营收费权属国家公路所有权的收益权能之体现；私营收费权人则包括两种公路经营企业，一种是其收费权从公营收费权主体手中有偿受让，第二种是国内外经济组织直接投资建设公路并经依法审批在公路建成后收费的。区分公营与私营的关键则取决于收费权的主体的性质。政府还贷公路收费权与经营性公路收费权我国目前的公路收费权，按照收费公路的性质可以分为政府还贷公路收费权和经营性公路收费权。政府还贷公路的收费主体是政府所属机构，该类收费权具有公权性。根据相关法律规定，可以转化，变为私人享有的经营性公路收费权。由此可以看出收费公路收费权具有双重属性的特点，后者可称为具有公权性质的特殊的私权利。政府还贷公路收费权是依授权而取得的公权力，经6/8营性公路收费权依特许而取得的私权利。经营性公路的所有权虽然归属于国家，公路经营公司向利用人收费是为了收回成本并且最终为了盈利，收费权既然可以作为质押的标的物，那它就是一种私法上的权利。区分两种收费公路的收费权，能更好地进行管理。政府还贷公路主要是政府利用贷款来建设成的公路，既然是政府的行为，那么此类收费权就是政府一种管理社会公共活动的表现。根据收费公路管理条例第十一条规定，政府还贷公路应按照政事分开的原则，由法人组织来收费管理，即由政府依法设立的法人组织并且该组织不以营利为目的来建设经营公路，这种行为是政府授权法人组织代替其行使管理社会公共活动，履行国家职能的权力。所以政府还贷公路的收费权属于行政事业性收费权。公路资产是一种公益性资产，是国有资产的组成部分，因此收费公路资产所有权归属于国家。公路固有的公益属性和公共物品特征，使得政府有职责对其进行建设和维护。在公路建设中，政府财政性资金投入的那部分属于无偿投入，政府收取通行费是为了偿还银行贷款。经营性公路收费权与政府还贷公路收费权是截然不同的。经营性公路是由私人组织进行投资建设的，对在该公路上通行的车辆收取通行费，不只是为了收回成本，最终是要盈利。虽然政府相关部门必须依法审批，使这种建7/8设公路和收取费用的行为合法，但这些私人组织一旦获得该权利就能完全掌控，并与在该公路上通行之人形成民事法律关系。所以经营性公路的收费权是行政特许经营收费权。综上所述，我们不难得出以下结论我国收费公路收费权应该分为两大类，政府还贷公路收费权和经营性公路收费权。前者是行政事业性收费权，是政府管理社会公共活动的表现，是一种公权力；后者是行政特许经营收费权，虽然必须经过严格的程序依法取得，从性质上来说实际上还是一种私权利。完善公路收费权行使的建议完善公路收费权的行使可以促进经济发展，提高公路的运行效率，降低公路运输的成本，从而更好地发挥公路的作用。要实现这些目标，真正构建完善的运输体系，减轻百姓负担就要从公路收费权主体、收费权法律属性等方面着手。下面针对公路收费权存在的问题提出一些可行性建议。明确公路收费权的主体收费公路可以划分为政府还贷公路和经营性公路，这是根据收费主体性质的不同来划分。前者的收费主体是政府所属机构，后者收费主体是以盈利为目的的企业法人。需要指出的是，后者收费主体是由于政府的行政特许，使8/8其获得了公路收费权，收费公路依然受政府宏观管理。公路收费权主体的不明晰，使得收费公路在管理上存在一些问题，需要有约束力的制度来规范。学理界持不同的观点，最终也没有个定性的标准。要加强对收费权的有效管理，还是需要制定可行的制度来规范。3修订法律以界定公路收费权的性质依法行政是法治国家政府行政活动的基本要求，有法可依则是依法行政的前提。5在法律并无明确规定的情况下，公路收费权的性质没有一个定性概念，它的行使容易造成一些问题。对此，应当尽快修订完善