利益分化背景下的司法公正

1/21利益分化背景下的司法公正利益分化背景下的司法公正我国目前正处在新一轮司法改革的过程之中。起始于世纪年代末的中国司法改革，至今仍在如火如荼地进行中。它是我国数十年改革开放的成果之一，属于我国社会主义法治建设的重要组成部分。司法体制是与经济基础相对的上层建筑之一，我国的司法改革无疑与经济发展有着密切而复杂的相互关系。司法改革的重要目的之一就是处理好随着经济发展社会变迁而出现的一些有碍于司法公正的不利因素。伴随经济发展，我国利益分化较为明显并随之产生社会利益结构的变化。社会利益结构的变化加剧了三类矛盾一是个体间的利益冲突，二是国家利益与地方利益的冲突，三是法院自身利益与其职责之间的矛盾。第一类矛盾发生在自然人之间、法人之间以及自然人与法人之间。当冲突各方选择以司法途径来解决纠纷时，就使得法院系统面临巨大压力。此类冲突是造成前述司法诉求暴涨的最主要因素，也是最复杂最无规律可循的因素。相关研究通2/21常只能从法院案件受理量这一要素来描述此类冲突的外在表象，而无法也不可能对其形成原因进行细化分析。因为，在经济活动过程中，个体间利益冲突的产生可能出于形形色色的具体原因，有物质方面的，也有心理方面的。经济生活本来就是个万花筒，社会转型时期的经济生活更是如此。鉴于此，本文只试图分析后两类矛盾的产生缘由及其对司法公正的不利影响，讨论现有处理策略的成效和结果，并就进一步工作给出一些不成熟的建设性意见。一、利益分化导致社会利益结构变化改革开放以后，我国确立了建设社会主义市场经济体制这一目标，施行了所有制改革和分配制度改革等一系列措施，这使得我国的社会利益结构发生了重大变化，各种利益主体纷纷涌现，社会出现了越来越强劲的利益分化趋向。所谓利益分化，“主要是指由于社会结构性的变革而使得既定利益关系发生重组并进而使社会成员间利益关系发生急剧变化的过程”。利益分化趋向最突出地表现在人们的收入差别上。与此同时，各种组织、团体或者行业等群体利益也出现了分化的情况。如果说在改革开放以前，我3/21国的利益格局是过分强调根本利益一致基础上的均等化，那么在改革开放后强调市场对利益的配置则形成了这种利益急剧分化的局面。利益分化带来了不同类型的利益主体，亦即利益主体的多元化。从利益主体的数量来看，可将其分为利益个体和利益群体两大部类。所谓利益群体，基金项目国家社会科学基金项目；云南省社会科学研究基金项目及昆明理工大学引进人才基金资助项目作者简介樊安，男，昆明理工大学法学院讲师，博士，主要从事法理学研究。“就是指以一定社会关系为基础的，具有大体相同的利益要求，持相对共同的利益态度而结合在一起的个人的利益集合体”。它是利益个体基于一定利益关系结合而成共同利益的集合体。利益群体可能为了某些特殊利益而通过正式或者非正式的渠道、使用合法甚至不合法的手段来力图影响政府政策的制定。与利益分化和利益主体多元化交织在一起的，是当代中国社会利益结构的巨大变化。改革开放以前的中国社会基本是一种单一的利益结构。虽然我们无法否认在这种单一结构中也有4/21利益差别的存在，但是总体上来看，由于社会物资的不丰富和高度集中的计划体制的限制，这种差别并不足以显示出利益分化的态势。这种单一的社会利益结构强调国家的利益优先和人民利益的根本一致和均等。改革开放后，随着经济体制的变化和生产的发展，以及利益的分化和利益主体的多元化，逐渐形成了十分复杂的新型社会利益结构。其中，利益分化带来了人们收入的差距和社会心理的变化，这将直接影响人们的利益表达的内容。利益主体多元化则意味着社会不再一味强调国家利益的至上性，而是肯定和突出了多元利益主体自身利益的重要性。在这种情况下，个体、各种组织甚至各级国家机关都成了利益驱动下的“理性人”，都为了自身利益最大化而进行活动，并可能由此产生矛盾甚至激烈的冲突。由经济发展引发的这种社会利益结构的变化加剧了各方面矛盾，影响法院的司法工作，从而不利于司法公正。二、国家利益与地方利益的冲突与司法地方化问题冲突的缘由与司法地方化问题的产生我国是单一制国家，新中国成立后中央和5/21地方的关系问题一直是一个复杂而敏感的问题。利益分化导致的社会利益结构变化又将这一问题更加复杂化。在讨论中央和地方间的利益结构时，限于篇幅，我们仅以国家法制的统一和司法地方化倾向之间的矛盾为例进行考察。所谓司法地方化，指的是“司法机关或者其工作人员在司法活动过程中受到地方党政机关或者地方利益团体的不当控制和干扰，导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位，从而出现的一种司法异化现象”。司法地方化很可能致使地方法院在审判案件时不适当地考虑地方利益而放松或放弃对司法公正的追求。司法地方化问题是我国现行司法体制带来的一个重大弊端，而这个弊端在利益严重分化时期显现得尤为明显。首先，在司法机关设置方面，司法机关与行政机关相对应，完全按照行政区划设置。我国的行政区划自上至下依次为中央、省、市、县和乡。各级人民政府便依次为国务院、省人民政府、市人民政府和地区行政专员公署、6/21县人民政府、乡人民政府。相应地，我国的审判机关依次为最高人民法院、省高级人民法院、市中级人民法院、县人民法院。在乡则设人民法庭，作为县人民法院的派出机构。这种设置虽然有利于国家机构的整齐划一和实施管理，但由于司法机关与行政机关相对应，设在各级行政机关的辖区之内，因而为行政干涉司法提供了可能和方便。其次，在人事方面，司法人员的任用受制于地方党政机关。虽然，宪法规定，地方各级人民法院均由同级人大产生，向它负责，受它监督，但是，实际上，根据党管干部的原则，地方各级人民法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员均由同级党委预先讨论决定，然后提请同级人民代表大会选举或者提请它的常委会任命。在地方各级党委或组织部门的领导握有司法人员升降去留大权的情况下，同级司法机关要依法行使职权而不受党委或组织部门领导的某些干涉，显然是不可能的。再次，在财政方面，司法机关的经费由本级行政机关拨给。俗话说，吃人嘴软，拿7/21人手短。在实践中，一些法治意识不强的地方政府很容易把设置在地方的法院视为它的一个职能部门，将其作为保护地方经济发展和保障地方利益实现的工具使用。由于地方各级法院在财政上受制于本级政府，因此在司法权的行使上也经常受制于本级地方政府。总之，在许多地方，由于人财物受制于地方党政机关，法院和法官不得不听命于当地的党政领导，成了地方利益和部门利益的忠实代表。司法地方化极易导致法院及其工作人员的司法活动并非以国家法律为依据，而是以地方“文件”为依据，以是否保护地方的利益为判案的准绳。不难发现，司法地方化现象实际上反映的是一种国家和地方利益的关系问题。国家利益在此体现为国家法制的统一适用、国家司法权的集中行使、通过司法在整个社会中实现正义以及建设多层次、全方位、一体化的全国市场经济体系，因此它要求所有司法机关统一适用国家的法律，中立地裁判所有案件，尤其包括那些涉及地方利益的经济案件。而地方利益却要求位于地方的司法机关保护和发展地方经济，尤其是维护地方8/21企业的利益。因此，当法律的适用将会影响地方利益的时候，就会发生二者之间的冲突。对相关应对策略的分析解决司法地方化问题属于人民法院外部性体制改革的一个重中之重，除了人民法院政法经费问题之外，主要涉及对三组关系的处理。这三组关系分别是党与司法的关系、人大与法院的关系以及政府与法院的关系。第一，改革党对司法机关的领导模式从以党代法到依法执政。在新中国成立之初，由于诸多方面的原因，党对司法工作的领导表现为直接指挥、直接决定，甚至实行党委审批案件制度，致使年宪法所确立的“审判独立”原则变为一纸空谈。自年起，中共中央先后发出关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示关于加强政法工作的指示、关于全党坚决维护社会主义法制的通知有效地制止了党内存在的蔑视社会主义法制的倾向。十六大以来，党明确提出并一再重申依法执政的伟大理念，坚定地领导全国人民走社会主义法治之路。从以党代法到依法执政、保证司法机关依照宪法和法9/21律独立公正地行使审判权和检察权，确立了在党的领导下司法机关独立行使职权的司法体制。这是我国司法改革取得的最具标志性的成果，是我国政治文明的重大进步。第二，改革人大对法院的监督模式，确立依法监督、集体监督、公开监督的新模式。我国年宪法和年新修订的人民法院组织法确立人大对法院的全面监督制度。这本来是我国人民民主专政下的中国特色社会主义司法制度的当然体现。但是，世纪年代以来，各地纷纷实行人大对法院的“个案监督”，有的地方人大常委会制定了实施个案监督的地方性法规，有些地方甚至演化为人大常委会领导同志个人对法院发号施令，致使法院的独立审判受到严重影响，地方保护主义、部门保护主义和特权保护主义有所抬头。对此，年月日十届人大第二十三次会议通过了中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法。该法叫停各级人大常委会对法院审判的个案监督；禁止人10/21大常委会组成人员个人对法院的监督；把监督的重点放在通过司法解释的备案制度，监督最高人民法院的司法解释；通过审议法院工作报告与专项报告、询问和质询、执法检查、特定问题调查等方式对法院进行法律监督和工作监督。通过改革人大监督模式，人大对法院的监督更加科学、合理和有效，既符合我国人民民主专政的国体，又能确保司法独立的实现。第三，改革行政与司法的关系。虽然我国历次宪法都明确司法权与行政权分立这一原则，但是实行多年的高度集中的计划经济体制和“分灶吃饭”的财政体制，以及现有体制下的行政权泛化，使司法权与行政权仍然保持着千丝万缕的联系。不过，法院通过对行政行为的司法审查，促进了行政机关依法行政，实现了司法权对行政权监督的宪法原则。年中华人民共和国民事诉讼法规定人民法院开始试行受理部分行政案件，年起人民法院行政审判机构逐步建立，年中华人民共和国行政诉讼法正式11/21实施，随后又陆续出台国家赔偿法行政处罚法行政复议法行政复议条例行政许可法关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释以及关于行政诉讼证据若干问题的规定等法律法规和司法解释，我国行政诉讼制度从无到有、日趋完善。司法权对行政权的监督在国家经济社会生活中的作用越来越大。这从根本上改变了司法权受行政权牵制的不正常现象，有助于在全社会树立起司法的权威，极其有利于解决司法地方化问题。三、法院自身利益与其职责之间的矛盾矛盾产生的缘由这一类矛盾与第一方面所涉及的问题有一定的关联，它也是人民法院自身的利益与国家利益、其他个人或者组织的利益之间的矛盾问题。该类矛盾也很可能导致法院对公正司法的懈怠。在当代的社会利益结构中，人民法院表现出一种明显的、自我矛盾的双重性一方面，它作为国家机构，是社会公共利益的承担者，肩负着定纷止争、维护社会秩序与公正的职责，应该让更多的人能够更便捷地使用司法这一“公共物品”，并享受更加公正的司法结果；另一方面，在我国市场12/21经济条件下，尤其是市场经济转型的初期，由于某些情况的限制和利益驱动的因素，它又表现为一个追求自身利益最大化的“经济人”。作为前者，它要求更多地由国家而非使用司法这一“公共物品”的个人来承担司法运作的成本；作为后者，为了其成员的利益和自身的利益，它却必须要想方设法采取多种手段以增加经济来源，至少要能维持自身的正常运转。这也是为什么现实中很多地方的法院领导强调要多受理和多办理经济案件的原因之一。而且，现实的情况是，我国的法院在财政状况上相当窘迫。于此，在国家没有对法院给予财政保障的情况下，法院为了其自身正常运作以及其他利益，就有可能迫不得已地，甚至于主动地，采取一些“创收性”的举动，借此变相将负担转嫁到当事人或者潜在的当事人身上；与此紧密相联的是，法官为了个人利益，也极容易发生权力寻租的现象。这种法院自身角色双重性产生的矛盾在当下中国的很多地方都普遍存在。此外，法院的利益与享用司法“服务”的当事人的利益之间也存在着一种紧张关系。就像上13/21文所指出的，在国家财政经费保障不足的情况下，法院很有可能会为了自己的利益而想方设法从当事人身上搞“创收”，从而将法院的利益与当事人的利益对立化。我国诉讼费用的征收制度和管理制度的变迁状况就本文由论文联盟HTTP/收集整理充分地说明了这一点。关于诉讼费用征收制度最近的变化是由国务院制定颁布并于年月日起实施的诉讼费用交纳办法。该办法在很多方面降低了甚至是大幅降低了人民法院诉讼费用的收取，如财产案件收费比例的起点由原来的下调为；取消其他诉讼费和执行实际支出费用，实行先执行后收费；离婚案件涉及财产分割不另行收费的最高财产限额由不超过万元调整为不超过万元；行政案件不论是否涉及财产一律按件收取案件受理费。毫无疑问，对于人们所不满的“打不起官司”的现象，上述措施必将减轻当事人的负担，使人们可以支付更少的成本来打官司。一个最突出的表现就是上述办法生效之后，很多地方人民法院的立案数量立刻激增。与当事人拍手称快恰恰相反的14/21则是人民法院的法官的愁容满面，因为这项办法的出台可能意味着人民法院收到的诉讼费可能会减少一半甚至以上。加之应同时出台的新的财政保障办法迟迟没有下文，这使得一些本来就人才流失严重和办案经费困难的老少边穷地区的法院面临更加窘迫的境地。对相关应对策略的分析虽然法院既是社会公共利益的承担者，又是追求自身利益最大化的“经济人”，但是我们必须通过制度设计确保法院在司法过程中只扮演“社会公共利益的承担者”这一角色，而严禁其追求自身利益。除了不断修订各类诉讼程序法，以通过程序正义来实现司法公正，司法公开是今年我国法院审判制度建设的另一大重要举措。通过司法公开，法院试图让当事人和社会公众在每一个司法案件中都感受到公平正义。而所谓的法院的“自身利益”，则主要通过完善法院经费保障体制来予以满足。总体而言，这两方面的改革都有力地化解了法15/21院自身利益与其职责之间的矛盾，为司法公正的实现扫除了重大障碍。第一，以司法公开推进司法公正。法院的一切工作都必须以司法公正为最终目的。这要求法院在任何情况下都不能在履行职责的同时追求自身利益。如何杜绝把对自身利益的考虑塞进司法工作过程除了前文所述的外部监督机制，法院系统也在不断通过内部制度设计，把司法工作置于一个公开、透明的环境中，以达到借助司法公开来推进司法公正的效果。近年来，在最高法院的领导和组织下，法院把审判工作中最受当事人关心的三大环节作为司法公开的突破口，借助网络信息技术，精心打造审判流程、裁判文书、执行信息三个网络平台。年月日，最高人民法院发布了以裁判文书上网为例。截止年，最高人民法院已上网公布生效裁判文书份，地方各级法院上网公布生效裁判文书万份。有个省区市已经实现了辖区内三级法院的生效裁判文书全部上网公开。根据最高人民法院关于人民法院在互联网公16/21布裁判文书的规定，自年月日起，全国中级人民法院的生效裁判文书，依法应当公开的，全部要在中国裁判文书网公开，以方便公众检索和查阅。参见袁定波“裁判文书上网新司法解释呈现五大亮点”，年月日最后访问。关于推进司法公开三大平台建设的若干意见，就法院如何全面推进审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台建设提出了具体要求。建设审判流程公开平台的具体要求包括以政务网站为基础平台，通过手机短信、电话语音系统、电子触摸屏、微博、微信等技术手段，为公众和当事人提供全方位、多元化的司法服务；开发完善统一的审判流程查询系统，方便当事人查询案件进展情况，增加审判工作透明度，最大程度压缩信息寻租的空间；充分发挥审判流程公开平台在远程预约立案、公告、送达、庭审、听证方面的辅助功能；大力推进诉讼档案电子化工程，切实提升工作效率，减轻当事人讼累；积极创新17/21庭审公开方式，以视频、音频、图文、微博等方式及时公开庭审过程。六是加强科技法庭建设，对庭审活动全程进行同步录音录像，逐步实现“每庭必录”，并方便当事人依法查阅。建设裁判文书公开平台的具体要求包括以中国裁判文书网为基础形成全国统一的操作系统，中国裁判文书网与各高院裁判文书传送平台实现互联互通；在互联网公布裁判文书要以公开为原则，不公开为例外，各级法院对其在中国裁判文书网公布的裁判文书的质量负责；确保裁判文书能够被有效查询检索。建设执行信息公开平台的具体要求包括完善执行信息查询系统，开发执行信息短信发送平台，方便当事人随时查询、了解执行案件进展情况；对重大执行案件的听证、实施过程进行同步录音录像，并允许当事人依申请查阅；向公众公开失信被执行人名单信息、限制出境被执行人名单信息、限制高消费被执行人名单信息等，充分发挥执行信息公开平台对失信被执行人的信用惩戒功能；为各类征信系统提供科学、准确、全面的信息，积极推进执行信息公开平台与社会诚信体系对接，促进社会诚信建设。以三大平台为核心建设的司法公开机制能18/21够直观地展示司法工作的主要流程，极大地提高了司法透明度，压缩了权力寻租的空间，有力地保障当事人的各项诉讼权利，使社会公众更易于实现对法院工作的了解和监督，方便研究者发现司法机制和具体审判活动的不当之处。这必将有利于提高司法公信力，增强司法权威，并且最终实现对司法公正的推进。第二，完善法院经费保障体制。上述矛盾所涉及的问题要求我们在人民法院改革的过程中，固然首先应该要求人民法院保护法律的权威并严格做到公正司法，减弱其主动追求经济利益的欲望，但也应当从造成这种状况的原因出发，适当注重法官自身的利益问题，完善法院经费保障体制。中央在最高人民法院和财政部组成的联合调研组进行专项调研后，提出了在中央财政建立人民法院办案补助专款制度的解决方案，并于年由中央财政补助地方法院亿元办案专款，规定用于基层人民法院的比例不得低于。但是，我们也必须清醒地认识到，尽管，对于长期以来处于困难状态的地方法院而言，这19/21一措施或许能在一定程度上缓解司法机关与当事人之间的利益冲突问题，然而从长远来看，此举未必能够彻底解决问题。可喜的是，依据关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见，加强政法经费保障是新一轮司法改革的重要内容。政法经费保障将由先前的地方财政承担、“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的体制转变为中央和地方“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制，并建立分类保障政策和公用经费正常增长机制。中西部困难地区的人员经费可通过中央财政转移支付予以补助；对于中西部地区的基层机构、维稳任务重的地区和经济困难地区的地市级机构，提高中央和