我国现阶段高等教育质量政策的功能分析

1/9我国现阶段高等教育质量政策的功能分析我国现阶段高等教育质量政策的功能分析一、价值预设高等教育质量政策的理想诉求“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”1任何政策都有其假定的和需要实现的政策目标，而政策制定者需要设定什么样的政策目标，不是主观臆断和凭空想象的产物，而是受其价值观念和价值体系的影响和制约。这种价值观念和价值体系对政策目标渗透与融合就形成了政策的价值预设。高等教育质量政策自然也不例外。“高策”所承载的价值使命和理想诉求就是“高策”的价值预设。这种价值预设不是在政策出台以后才具备和出现的，而是在政策形成之前就已经形成，并先期于政策而存在的，然后再嵌入到“高策”体系之中的。简单概括来说，全面提升高等教育质量，建设高等教育强国和人力资源强国，实现高等教育发展与经济社会发展之间的和谐互动，为国家富强和民族振兴奠定坚实基础作为一种价值预设，成为我国现阶段“高策”的初衷和使命。这也构成了我国现阶段“高策”的价值使命与理想诉求。这种预先为“高策”这一“洪流”设计施工出来的“河堤”与“河床”，是希望“洪流”能按照预定的轨道向前奔流，既不要冲垮“河堤”，也不要漫过“河堤”。然而，2/9“高策”的实践洪流一旦形成，就会有挣脱政策制定者完全操控的能量，尽管价值预设作为外部的柔性牵引与刚性约束，也无法阻止其对价值预设“河堤”的冲击和漫过“河堤”的威胁。可以说，“高策”的价值预设反映出来的理想诉求，只是一种美好的期待与良好的愿望，体现的也是一种理想化的引导与方向，并不能确保实实在在的“高策”运行实践因为价值预设的存在就会完全实现“高策”的价值目标。但是，也不能因此而彻底否定价值预设的作用与意义，因为没有价值预设的柔性牵引与刚性约束，“高策”也就无法完成各种资源与力量的整合，哪怕部分的政策目标也难以实现。二、质量推进高等教育质量政策的正向功能“高等教育质量政策有狭义和广义之分，狭义的高等教育质量政策是国家和政府有关部门宏观上对高等教育质量的认识和规定，广义的高等教育质量政策是国家、政府、社会团体、高等学校以及高等学校的院系对高等教育质量的认识和规定。”2无论是广义的“高策”还是狭义的“高策”，它们的内部结构基本相差不大。从本文由论文联盟HTTP/收集整理内部结构来看，其主要内容包括质量目标、质量标准、实施路径、保障措施等几个组成部分。下面逐一分析各组成部分对高等教育质量的正面影响与积极作用。3/9首先，现阶段“高策”的质量目标，为推进我国现阶段高等教育的质量建设与质量保障提供了明确的努力方向与实现目标，大大地减少了高等教育质量建设与质量保障的盲目性、随意性和无序性。这是“高策”在质量推进上所表现出的正向的“导向功能”。其次，现阶段“高策”的质量标准，为我国现阶段高等教育的质量建设与质量保障提供了清晰的质量规格与质量要求，增强了各方利益主体的质量意识，并为高等教育质量水平的提升铺平了道路，也为高等教育质量评价提供了科学的合法的依据，促进了高等教育质量评价的科学化和规范化。这是“高策”在质量推进上所表现出来的正向的“规范功能”。再次，现阶段“高策”的实施路径，为我国现阶段高等教育质量建设与质量保障提供了明确的实施“路线图”和有效的实施策略，为高等教育质量建设与质量保障的战略重点和战略任务的有效落实准备了良好的条件和基础。这是“高策”在质量推进上所表现出来的正向的“协调与调控功能的相互促进”。再其次，现阶段“高策”的保障措施，为推进我国现阶段高等教育质量建设与质量保障提供了有效的人力、物力、财力等各类保障，促使各类资源在高等教育质量推进上得到有效的配置和整合，为“高策”的有效执行扫清道路上的障碍，减少“高策”执行乏力的情况发生。这是“高策”在质量推进上所表现出来的正向的“激励功能与分配功能4/9的有效融合”。三、质量阻滞高等教育质量政策的负向功能“高策”作为加强和监督高等教育质量建设与质量保障的工具，其实就是政策决策者和政策执行者有限理性的“产物”。其产生的功能具有双重属性，不仅具有正向功能，同时也具有负向功能。“高策”作为公共政策的一个分支，它所表现出来的负向功能分为两种类型第一种是政策无效。这是指“高策”实施以后没有并没有改变或解决“高策”实施前所存在的政策问题状态，或者说，原有的高等教育质量的不良状态在“高策”实施以后既没有得到缓解，也没有进一步加剧；第二种是政策负效。这是指“高策”实施以后反而加剧了“高策”实施前实际存在的高等教育质量问题，或者说，使原有的高等教育质量问题的不良状态进一步恶化和加剧。“高策”的负向功能是针对“高策”实施的结果来说的。“高策”的负向功能主要是由于“高策”的正向效应或快或慢地减弱、消失乃至转向反方向而产生出来的。“高策”在实施初期一般都会产生一定程度的正向功能。但是当“高策”全面深入实施以后，或者因为外围环境发生了政策执行者未能预料或控制的改变，或者政策体系内部发生未能预料或控制的冲突，或者政策执行中产生执行梗阻等等一系列问题都会导致“高策”从政策实施初期的有效转向无效乃至无效局面的产生。5/9“政府机制中的公共决策者和执行者都是具有自身利益和偏好的个人，他们的行动指向应该是社会公众的福利最大化，两者并不必然地一致。一旦政府中的官僚以掌握的公共权力在自己的职权范围内追求自身最大化的利益时，就极有可能损害了其他大部分公众的偏好和利益，造成社会福利的损失。另一情况是，政府中计划的制定者采用家长主义的作风，认为消费者的偏好是不合理的、不明智的，社会的公共事务不能按照大部分公众的偏好来决策，而是应该按照社会精英人士的偏好来决定资源的配置和收入的分配状况，因为精英的偏好才符合社会的长远的、整体的利益。从这种观点出发制定决策，虽然可能并不是追求官员个人的利益最大化，但是这样的决策毕竟偏离了社会公众的利益，造成了效率的损失。”3因此，“高策”的质量目标和质量标准，并不见得完全和真实地反映了现阶段社会公众对高等教育质量的真实要求和偏好。当前我国高等教育质量建设与质量保障管理中普遍存在的“数字追逐”现象就是其中的一种真实反映。“质量政策建立起一套记账及换算单位，可能将教育成果变成一种可被数量化和计算的物品，高等教育在此过程中可能面临被商品化的危险，教师和学生的身份以及彼此之间的关系也可能因此而异化。”4当我国现阶段的高等教育质量完全依赖这个数量化的指标体系进行测定和评价的时候，那么高6/9等教育质量建设与质量保障已经掉进了一个无法爬出来的“陷阱”。这时的高等教育质量建设与质量保障成为一场表面上看起来轰轰烈烈的“数字追逐”的“游戏”。这样的“高策”必然导致对高等教育质量强力“阻滞”。因为可以量化的质量只是高等教育质量中微小的一部分，不能量化的部分却被大家完全忽略或者完全所抛弃。愈演愈烈而又积重难返的“数字追逐”游戏，只能在背离真正意义的高等教育质量的歧路上越走越远。“高策”的质量标准中表现出来的“一刀切”的特征，然后根据“其订立标准并监测问责的质量控制机制可能会使各个学校的办学不得不服从于这一套标准，不断走向单一和受控制，而学生和用人单位则只能接受政策公布的质量标准，多元化的需求可能并未因此得到满足。”5这种政策导致的结果是越来越多的高校丧失了自己的办学特色，同质化建设却越来越明显，最终都是以牺牲高等教育质量为代价的。“高策”的实施路径往往更多青睐于各种建设计划，而这些建设计划更多着眼于短期利益，更容易体现出“短”、“平”、“快”的特征，比较容易彰显“政绩工程”。所以，“政府对待质量的撒手锏就是设立名目繁多的建设计划。这种思路看起来解决了眼前的问题，但过一段时间，老毛病还会重犯。于是，医生只有使用更大剂量或是更先进的7/9抗生素方可解决问题，政府只有投入更多的资金设立更多的建设计划和项目，如此周而复始。久而久之，病人的肌体免疫力更弱，院校的质量问题更多，这就是典型的抗生素效应”6四、公平效率卓越高等教育质量政策的“自我救赎”与“再出发”“高策”既包括静态的政策文本，又包括运行的实践。不管在哪个环节，哪个领域出现问题都会导致政策的失灵，就会偏离政策的价值目标。要让政策的实际效果尽可能地接近政策的价值目标那是一件十分困难的事情。政策功能的发挥对政策过程具有较强的依赖性，反过来，政策流程的运行状况对政策功能的发挥产生较大的影响。因此，对“高策”的功能实现程度进行政策分析的时候，不得不回归到政策过程中来，才能更好进行把握和做比较清晰的判断。根据安德森的观点，政策过程分为五个阶段问题识别和议程确定、制定、采纳、实施和评估。7比如在问题识别阶段，因为价值预设和价值判断的差异就导致了有些迫切需要解决的突出质量问题淡出了决策者的视线，进而游离于政策议程之外。政策议程的选择又常常受到政策语境的干扰，还有以前政策评估的作用。“政策议题不仅被信息说明，它们还被它框架化。当议题被重构，经常是通过突出先前被忽略的一个评价维度，我们对一个议题的8/9基本理解就变化了”。8又如在政策的制定阶段，由于存在着社会公众参与的操作性失灵，而导致政策制定很难充分真实地反映社会公众的利益诉求。如何让我国现阶段“高策”更好地充分发挥其在质量推进上的正向功能，有效规避其负向功能所造成的“质量阻滞”，进而实现其价值目标这是高等教育管理者和研究者不可回避的问题。长期以来，我国的“高策”一直受到“效率优先、兼顾公平”经济政策的影响，高等教育的发展主要是以牺牲公平为代价的。这样势必导致“高策”负面效应的凸显。缺少公平的政策往往增加政策执行的阻力，也会降低公众对政策认同，很容易产生社会动员的宣传失灵，进而影响政策正向功能的发挥。“教育要发挥促进社会平等的功能，必须以自身的公平为前提和基础。如果教育本身不公平，其促进社会平等的功能也就无从发挥，甚至不但不能纠正社会的不平等，反而会再生社会的不平等。”9公平和效率都是“高策”不可偏废的，因为“教育公平与教育效率是两个并行不悖、不可偏废的教育政策目标。政府应该在促进教育公平和提高教育效率两个方面都承担起主要责任。这是基于教育公平和教育效率研究的理论概括，也是对一些发达国家当代教育公共政策实践的经验总结，更是我国教育发展的客观要求。”10另外，再好的“高策”也需要得到卓越的实施。政策实施的卓越又9/9成为实现政策目标，发挥政策功能的关键性环节。很多好的政策因为执行不力或者执行偏差等因素而造成了政策正向功能难