统计信息审计基本理论框架

1/20统计信息审计基本理论框架统计信息审计基本理论框架统计信息失真已经成为社会各界广为关注的问题，并且具有国际性1。统计信息失真一方面会使弄虚作假者获益，甚至促长“数字出官，官出数字”，损害社会公正、公平；另一方面会影响依据这些信息作出的决策，从而影响资源配置及使用效率效果。针对统计信息失真，有不少研究文献涉及统计信息失真的原因、识别及应对策略。在应对统计信息失真的各种策略中，审计是其中的机制之一，实践中一些政府审计机关已经涉足统计信息审计，少量文献也涉及统计信息审计研究。然而，关于统计信息审计的一些基础性问题还未得到研究，本文拟对这些基础性问题作一探索，提出统计信息审计基本理论框架。本文随后内容安排如下首先是一个简要的文献综述，梳理统计信息审计相关文献；在此基础上，从理论上探究统计信息审计的基础性问题，包括统计信息审计需求、统计信息审计本质、统计信息审计目标、统计信息审计客体、统计信息审计内容、统计信息审计主体、统计信息审计方法、统计信息审计环境，提出一个基本理论框架；最后是结论和启示。2/20二、文献综述统计信息失真有不少研究文献，除了描述统计信息失真的状况及危害之外，这些文献涉及的主题包括三个方面，一是统计信息失真的原因，二是统计信息失真的识别，三是应对统计信息失真的策略。关于统计信息失真的原因，主要归纳为道德因素、技术因素和制度因素。道德因素指当事人受利益驱动，故意编造假数据；技术因素主要指统计的方法制度和手段方面存在的缺陷；制度因素指涉及统计的法律法规、统计的管理体制等存在缺陷。关于统计信息失真的识别，主要是从统计数据质量的角度来展开，主要方法有四种指标分析评估方法、基于指标相关性的评估方法、基于统计分布的异常值检验、基于探索性数据分析的异常值检验1。关于统计信息失真的应对策略，不少文献提出了应对措施，归纳起来主要是建议在统计调查方法、统计体制、统计协调、防范制度、统计法建设、考核机制、统计队伍和统计基础、统计质量评估等方面进行深入改革和完善141。与本文的主题特别相关的是在应对统计信息失真的策略中，少量文献提出了对统计信息进行审计的建议。一种意见主张由注册会计师对统计报表的真实性进行认定并表示意见，以便将虚假的统计数据杜绝在源头，统计报表审计的一般目的包括真实性和完整性，审计方法主要包括3/20询问、核证、追查、分析、复核；另外一种意见主张如同对会计数据进行监督的审计机关一样，应建立专门的统计数据质量评估机构，专职负责对我国统计数据质量的评估与管理，这个机构中的人员构成应当具备相应的专业性和代表性1。上述这些研究对探索统计信息失真有较大的启发，然而，关于统计信息审计的基础性问题尚未得到研究，本文拟对这些问题进行理论探索，在此基础上，提出统计信息审计基本理论框架。三、基本理论框架统计信息审计需求统计信息审计需求源于统计信息失真，没有统计信息失真，也就没有统计信息审计需求。然而，统计信息为什么会失真审计为什么会成为应对统计信息失真的机制这两个问题是探究统计信息审计需求的两个基础性问题。统计信息失真与人性假设密切相关。一般来说，正常情形下的人有两个显著的人性特征，一是自利，二是有限理性。自利，就会算计自己的利益得失，选择对自己有利的方案，从而在委托代理关系中出现代理问题。有限理性，就是一般人可能会犯错误，出现失误，从而出现次优问题。就统计信息来说，由于统计信息作为重要的资源是有价值的，用虚报数字可以营造虚假业绩，从而获得更多4/20的报酬或更好的职位，或者为本单位获取更多利益并为本人带来好处，因而，虚假数据也就成为某本文由论文联盟HTTP/收集整理些人获取利益的一种手段。现实生活中，各级政府有绩效考核，政府对企事业单位有绩效考评，各单位内部也有绩效考核，在各种绩效考核中，许多是统计指标，这些指标的完成情况直接关系到被考核单位及单位负责人的利益甚至职位升迁，所以，这些统计指标完全有可能被操纵。例如，某年度全国统计执法大检查共查出统计违法行为6万多件，其中虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的占，出现问题的指标大多与政绩有关，越是领导关心的统计数字，就可能越不准1。以上是人性自利引致的统计信息失真，这是故意的弄虚作假。此外，还有非故意的统计信息失真。主要有两方面的原因一是技术方法存在缺陷，例如，数据取得的方案和方法、数据计算方法、数据传输方式、数据调整的方法技术等等；二是统计制度存在缺陷，例如，各级政府统计的工作任务职责不清，政府综合统计与各部门统计关系不顺，多头向下、重复调查、报表多乱、数出多门等等。由于技术方法和统计制度缺陷导致的统计信息失真，不是故意行为，是源于人的有限理性。现实生活中的人是自利和有限理性同时具备，所以统计信息的代理问题和次优问题同时存在，在许多情形下，5/20难以区分统计信息失真是由于自利还是由于有限理性而导致的。所以，治理统计信息失真需要综合考虑这两类原因。一般来说，统计信息失真的治理机制包括三大类，一是制衡机制，二是监督机制，三是公开透明机制。制衡机制是统计信息的生产过程中，增加一些控制措施，预防或发现统计信息失真，例如，统计机构自身对统计数据的审核以及上级统计机构对下级统计机构所报送统计数据的审核，都属于统计数据生产过程中的纠错机制。一些单位采用计算机对统计数据进行以下审核字符型数据审核、数值型数据审核，主要审核调查数据的性质；层级表审核、汇总表审核，主要审核调查表属性；必要审核和确认审核，这是以审核调查表属性而划分的；表内审核、表间审核、表种审核，这是以审核涉及范围而划分的0。上述各种审核，都是统计信息失真的制衡机制。监督机制是在统计信息生产流程之外设计一些措施，对统计信息进行检查，例如，统计执法检查就是典型的监督机制。公开透明机制，是将统计信息公开，接受社会监督，这本质上也是属于监督机制，但是，这种监督机制是非专业性的，不同于其他的监督机制，这种监督主要通过声誉机制发挥作用。接下来的问题是，审计为什么会成为应对统计信息失真的机制审计的技术本质是围绕特定主题获取证据，与既定标准之间进行对照，判断特定主题对既定标准的遵6/20守情况，并形成意见。所以，审计可以成为应对统计信息失真的机制。主要的作用路径有两个一是作为监督机制的组成部分，在统计信息内部制衡的基础上，与其他监督机制协调，对统计信息进行鉴证，就是通过系统方法获取证据，判断统计信息生产与既定判断之间的相符程度，并形成意见，这属于信息审计；二是对统计信息生产的相关制度进行评价，找出相关制度的缺陷，为统计信息的真实性提供制度保障。当然，后者已经属于制度审计，本文主要从信息审计的角度探索统计信息审计。考虑到审计机制，统计信息失真的治理机制包括制衡机制、审计机制、其他监督机制、公开透明机制。上述四类机制都需要花费成本，同时，不同机制的治理效果也有区别，对于统计信息失真的治理，需要综合考虑治理成本和治理效果，在此基础上，对上述四类机制作出选择，形成治理机制的组合。一般来说，制衡机制是基础性的机制，其他机制都是选择性的，在一定的环境下，如果审计机制能以适当的成本发挥比其他机制更好的效果，则统计信息审计就成为有效需求。统计信息审计本质统计信息审计本质涉及两个问题，一是统计信息审计的概念，二是统计信息审计的功能。关于统计信息审计的概念，很显然，它离不开审计的一般概念，但是，在审7/20计一般概念的基础上，应该有自己特有的内涵。一般认为，审计是以系统方法从行为和信息两个角度独立鉴证经管责任中的代理问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排1。根据这个概念，笔者认为，统计信息审计可以定义如下统计信息审计是以系统方法独立鉴证经管责任相关的统计信息中的代理问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排。这个概念在审计一般概念的基础上，增强了以下统计信息审计特有的内涵第一，统计信息审计的审计对象是经管责任相关的统计信息，只有在经管责任相关的统计信息中，才存在利益冲突，统计信息的提供者才可能因为自利而操纵统计信息，否则，就不存在审计需求，那当然也就无统计信息审计了。第二，对经管责任中的统计信息，审计师主要关注其中的代理问题和次优问题，由于在许多情形下，代理问题和次优问题难以区分，所以，审计师通常将二者综合考虑关注统计信息错报，包括有意的操纵和无意的错误。第三，审计师要鉴证统计信息与既定标准之间的相符程度，这些标准也就是关于统计信息生产的相关规定。统计信息审计本质的另外一个方面是统计信息审计的功能。笔者认为，审计的鉴证、评价、监督在统计信息审计中都可以得到应用。就鉴证功能来说，审计师需要采8/20用一定的方法，判断统计信息是否按相关的统计信息生产规定来生产，对统计信息生产与这些规定之间的相符程度作出判断，发现偏离统计信息生产规定的统计信息，具体表现为统计信息错报、漏报。就评价功能来说，审计师可以将统计信息表征的绩效与一定的标杆进行比较，以判断这些绩效与标杆相比之后所处的水准，作为判断绩效水平的重要依据。就监督功能来说，如果获得授权，审计师可以对违规统计信息生产相关规定的被审计单位进行处理处罚，以发挥个别预防和一般预防的目的，抑制统计信息虚假的再度发生。当然，上述三种功能只是统计信息审计可能的功能，是否能成为现实的审计功能，还要与审计委托人的需求相一致，只有存在需求的功能，才能成为现实的功能。统计信息审计目标审计目标涉及层面一是终极目标，这是审计委托人和利益相关者的目标；二是直接目标，这是审计师在审计工作中的目标。就统计信息审计来说，审计委托人和利益相关者选择审计，是在综合考虑各种治理机制成本效果的基础上，将审计作为统计信息失真治理的机制之一，希望通过这些治理机制抑制统计信息失真，对审计的希望也是如此。所以，就终极审计目标来说，统计信息审计是抑制统计信息失真。要实现审计委托人和利益相关者的目标，9/20需通过审计师的产品来实现，所以，对于审计师来说，直接目标是生产让审计委托人和利益相关者满意的审计产品，就统计信息审计来说，审计师的审计产品包括鉴证产品、评价产品和监督产品。鉴证产品的主要内容是对统计信息是否真实的鉴证，这种产品通常以统计信息审计报告的形式出现；评价产品的主要内容是统计信息表征的绩效与标杆比照的结果，以评价报告的形式出现；监督产品的主要内容是对统计信息违反相关生产规定这类问题的揭示及相关的处理处罚决定，通常以审计决定的形式出现。当然，审计师的上述产品不一定都会出现，这通常由审计委托人和利益相关者的需求决定。统计信息审计客体统计信息审计客体是指对谁的统计信息进行审计。一般来说，凡是在经管责任中的代理人都要向委托人提供经管责任履行报告，其中就包括统计信息，所以，向委托人提供统计信息的经管责任承担者都有可能接受审计，都是统计信息审计客体。具体包括五种类型第一，各级政府。各级政府都处于经管责任之中，都需要向委托人提供经管责任履行报告，其中就包括统计信息。就中央政府来说，全国人民是其委托人，全国人大可以代表全国人民行使委托人的职能。中央政府一般会设置专职的统计机构，这个机构负责整个国家的综合统计工作，全国性的统计信息由其提供，通常以国家统计报表的10/20形式出现。所以，中央政府需要作为审计客体。在单一制国家，各级地方政府有两个委托人一是本级人民，通过本级立法机构来代表；二是上级政府。联邦制国家的地方政府，只有一个委托人，就是本级公民，通常由立法机构来代表。地方政府要编制地方统计报表，向两个委托人报告经管责任履行情况，所以，各级地方政府都需要作为审计客体。第二，各政府部门。各级政府都会设置一些政府部门，政府本身成为这些部门的委托人，这些部门是政府的代理人，承担经管责任。作为经管责任的承担者，需要向政府提供经管责任履行报告，通常以部门统计报表的形式出现，这其中就包括统计信息。这些部门都需要作为审计客体。第三，企事业单位。企事业单位都有股东或供资者，企事业单位与股东或供资者之间形成委托代理关系，前者是委托人，后者是代理人，企事业单位需要向委托人提供经管责任履行报告，这其中就包括统计信息，这些信息也就是经管责任履行的绩效信息。所以，从企事业单位与股东或供资者之间的委托代理关系来说，需要作为统计信息审计客体。另外，企事业单位作为社会经济活动主体，都是基层单位填报，都需要向政府部门提供基层单位统计报表，由于以这种形式提供的统计报表也可能与企事业单位11/20的利益相关，所以，也存在利益冲突的可能性，企事业单位可能提供失真的统计信息，所以，从这个意义来说，企事业单位也需要作为统计信息审计客体。第四，建设项目单位。对于一些规模较大的建设单位，要作为单独的管理单位甚至法人单位，所以，建设项目单位类似于企事业单位，也存在股东或供资者，也是经管责任的承担者，从这个意义上来说，也需要作为统计信息审计客体。这些信息也是基层单位填报，需要向政府部门提供基层单位统计报表，这些信息也与建设单位利益相关，也可能存在利益冲突，从而可能出现统计信息失真，从而需要作为统计信息审计客体。第五，分级管理的单位内部组织。具有一定规模的企事业单位、政府部门，一般都需要实行分级管理，从而会形成多层级的单位内部组织，这些内部组织与上级组织之间形成委托代理关系，内部组织是经管责任的承担者，需要向其上级组织提供经管责任履行报告，这其中就包括统计信息。所以，这些内部组织也可能成为统计信息审计客体。统计信息审计内容统计信息是非财务信息，所以，统计信息审计的审计主题是非财务信息，然而，非财务信息的范围很广，就统计信息审计来说，按填报单位不同分为基层统计报表、12/20综合统计报表和内部统计报表。基层统计报表是由基层企事业单位和建设项目单位填报的报表，综合统计报表是由政府或政府部门根据基层报表逐级汇总填报的报表，内部统计报表是由分级管理的单位内部组织向上级组织报送的统计报表。上述各类统计报表所提供的信息，都是统计信息，都属于非财务信息主题，都可能成为统计信息审计内容。当然，各类统计报表所提供的统计信息是否最终能成为统计信息审计内容，还依赖于另外两个因素，一是委托人的审计需求，只有委托人认为这种统计信息需要审计时，才能成为审计内容；二是审计技术，即使委托人有审计需求，如果审计技术还无法实现，这种统计信息也不可能成为审计内容，只有审计技术能实现的统计信息，才可能成为审计内容。当然，统计信息审计技术是不断进步的，所以，能纳入统计信息审计内容的统计信息会越来越广泛。统计信息审计主体统计信息审计主体是指由谁来审计统计信息，包括审计机构和审计人员。无论是审计机构还是审计人员，都要具有独立性，主要是指统计信息审计机构和审计人员不受统计信息审计客体的制约，否则，审计机构和审计人员难以做到客观公正。13/20根据这一原则，政府审计机关、民间审计组织、内部审计机构都可能成为统计信息审计机构，具体分析如下第一，政府审计机关。各级政府、各政府部门、国有企事业单位、国有建设项目单位，这些单位承担的都是公共经管责任，其统计报表的内容中都包括公共经管责任履行情况，都应该由政府审计机关来审计。为了保证审计的独立性，各政府部门、国有企事业单位、国有建设项目单位可以由本级政府审计机关审计，但是，当政府审计机关为审计客体时，通常要由上级政府的审计机关来审计，中央政府本身的统计报表通常应该由立法机构领导的审计机构来审计。第二，民间审计组织。由于民间审计组织是接受委托之后才能对审计客体进行审计，所以，从理论上来说，各级统计信息审计客体都可能接受民间审计机构的审计。但是，从权威性来说，民间审计通常审计私营机构，私营企事业单位、私营建设项目单位都由民间审计机构来审计。竞争性的国有企事业单位也可以视同私营企事业单位，由民间审计机关审计。当然，并不排除民间审计组织接受委托，对上述范围之外的审计客体进行审计。第三，内部审计机构。分级管理的单位内部组织是内部审计机构的审计范围，在内部审计业务外包的情形下，14/20民间审计也可以作为这些内部组织的审计机构。此外，需要讨论的一个问题是，各级政府统计机关能否作为统计信息审计主体据报道，希腊政府在提供给欧盟统计局的统计数据上做手脚，以掩盖其财政状况严重程度。知情人士透露，如果希腊统计局2016年的数据真的存在漏洞，从这个角度来看对于希腊政府的整个财政援助计划都是不合理的。正是虚假的数据导致了错误的决策基于这个教训，欧盟于2016年7月26日通过新法规，赋予欧盟统计局审计成员国统计数据的权力，以避免希腊数据造假事件再次发生。在此之前，欧盟统计局只是负责整理成员国上报的统计数据，并将这些数据提交给欧盟委员会等以供决策之用。从欧盟的这个立法来看，欧盟统计局已经成为统计信息审计主体。然而，政府统计机关是否真的能成为统计信息审计主体呢笔者认为，从专业胜任能力来说，政府统计机关当然可以审计统计信息。但是，只有能独立于被审计事项的，才能成为统计信息审计机构，否则，就不能作为审计主体。就欧盟统计局来说，其独立于各成员国，对各国的统计信息具有独立性，所以，可以成为统计信息审计主体。但是，对于我国的政府统计机关来说，本级政府的许多统计指标是根据下级政府的统计指标汇总出来的，这个统计指标，很大程度上是本级政府的绩效指标，而本级政府是领导本级统计机关的，所以，我15/20国的政府统计机关不宜作为统计信息审计主体。关于统计信息审计主体的另外一个问题是专业胜任能力。很显然，政府审计机关、民间审计组织、内部审计机构，现行的专业胜任能力都不足以胜任统计信息审计，但是，专业胜任是可以建立的，假以时日，如果统计信息审计成为有效审计需求，则各类审计机构完全有可能建立统计信息审计的专业胜任能力。统计信息审计方法统计信息审计方法是指怎么审计，这个问题涉及的内容很多，从基本理论的视角出发，这里仅讨论统计信息审计取证模式。非财务信息审计取证有多种，对于统计信息来说，可能的审计取证模式有三种第一，命题论证模式。这种取证模式的基本思路是将统计信息真实性分解为一些更加具体的审计命题，围绕这些命题设计审计方案，获取审计证据，通过对具体命题的论证获得对总命题统计信息真实性的证明。例如，李大金认为，统计信息真实性可以分解为以下具体审计目标。总体合理性审计师在对统计报表列示的各项指标进行审查以前，应收集与各指标相关的信息，对各指标列示数据进行总体评估确定总体合理性；存在或发生对于存量，审计师应对其在统计报表日是否存在进行认定，对于流量，审计师应对其在统计期内是否发生进行认定；完整16/20性即在统计报表日各统计指标所应包含的存量或流量是否都包含在统计数据内。命题论证模式适用于统计信息存在完整的信息链这种情形，可以从上一层级的统计信息追索到下一层级的统计信息，例如，从综合统计报表跟踪到基层统计报表，从基层统计报表跟踪到相应的统计台账，从统计台账再跟踪到业务数据原始记录，一些业务数据原始记录还可以跟踪到实物或人员，通过这个完整的信息链，验证具体审计命题，通过具体审计命题的验证，使总命题得到证明。当然，如果统计信息不具备这样完整的信息链，则不能采用这种取证模式。第二，数据流程模式。这种取证模式的基本思路是，过程是结果的保证，如果统计信息生产过程值得依赖，则这个过程产生的统计信息也值得依赖。为了保证统计信息质量，不少组织建立了统计质量评估制度，例如，国际货币基金组织建立了由综合框架和专项框架组成的数据质量评估框架，通过这个框架对统计数据质量进行定性评估；欧盟建立了三个层级的统计数据质量评估框架。该框架结构的第一层级分为三个大的类别，机构环境、统计程序和统计产出；第二层级为第一层级三个类别中各应遵循的原则，共15项；第三层级为各种质量保证的做法。数据流程模式主要适用于不存在完整的统计信息链而流程又有可能17/20值得依赖的情形。第三，数据分析模式。数据分析模式的基本思路是通过数据之间的关系来判断统计信息是否存在失真。本文文献综述中提到的指标分析评估方法、基于指标相关性的评估方法、基于统计分布的异常值检验、基于探索性数据分析的异常值检验都属于数据分析模式。一般来说，当不存在完整的统计信息链，并且统计信息生产流程本身无法保证信息的真实性时，数据分析模式就比较合适。当然，这种取证模式只能判断统计信息是否存在疑点，本身并不能证明统计信息失真，所以，只能发表有限保证审计意见。另外，即使存在完整的统计信息链或者是数据流程可能值得依赖，如果审计委托人只是关注统计信息是否存在疑点，也可以不采用命题论证模式和数据流程模式，而直接采用数据分析模式。特别是在大数据环境下，如果审计人不需要精确的结论，只关注数据关系，则数据分析模式可能成为统计信息的主流取证模式。统计信息审计环境统计信息审计环境理论包括两个问题，一是审计环境如何影响统计信息审计，二是统计信息审计如何影响审计环境。关于前者，审计环境通常有两个路径影响统计信息审计，一是影响人们对统计信息审计的认识，二是影响统计信息审计实务。从对统计信息审计的认识来说，不同18/20的政治经济环境可能影响统计信息的重要性，例如，在我国，统计信息是各级领导的重要绩效指标，领导会很关心这些指标，所以，人们可能会很容易认同对这些指标进行审计的必要性。从审计环境对统计信息审计实务的影响来说，许多环境因素会影响统计信息审计实务如何开展，例如，在大数据时代，数据分析模式可能成为统计信息取证的主流模式，若没有大数据，则这种模式的应用范围就会窄小；又如，若统计数据的生产流程不规范，则数据流程模式也就无法采用。统计信息审计对审计环境也有重要影响，这种影响主要有两种路径，一是揭示路径，二是威胁路径。揭示路径是通过统计信息审计揭示出统计信息失真，在此基础上，相关的责任人和责任单位受到处理处罚，通过这种处理处罚发挥个别预防和一