乡村集体经济体制改革的思考

1/11乡村集体经济体制改革的思考按照市委、市政府的部署，我区进行了乡村集体经济体制改革工作。改革主要有三项内容一是以确权为中心的土地经营制度的完善；二是以产权为核心的社区股份合作制的改革；三是以监管为重点的集体资产运行机制的健全。回顾一年多的工作，改革取得了阶段性成果，也存在着一些不足之处。认真总结前段改革经验，找出差距与不足，将有利于理清思路，推动改革进一步深入。一、主要成果及做法（一）主要成果1、土地确权任务基本完成我区共有个乡镇、个村、万户农户，可确权土地面积万亩。其中，2016年3月底前有万亩土地已经确权；列为2016年确权任务的土地有万亩，涉及个乡镇、个村、万户、万人口。通过集中时间开展工作，到2016年12月底，基本完成了土地确权任务。土地确权任务完成后，全区有个村采取了全部土地确权确地的形式；个村采取了全部土地确权确利的形式；个村采取了部分确地、部分确利的形式；个村采取了确权确股的形式，分别占总村数的、和。在万亩土地中，万亩土地是确权确地形式；万亩土地是确权确利形式；2/11有万亩土地是确权确股形式，分别占可确权土地面积的、和。通过结论，基本完成土地确权，进一步稳定完善了农村土地的承包关系，使农民获得了长期而有保障的权益。采取确权确地方式的，农民直接获得了土地，可以增加经营收益；采取确权确利和确权确股形式的，农民得到了因享有土地承包权本应获得的分利或分红；即使在那些原来已经给了农民某些福利的村，也通过“暗补变明补”，将原来“随意性、恩惠式”的福利变成了规范性、制度化的权益。这一重要转变，不仅具有经济意义，而且具有政治意义。2、产权制度改革开始启动我们在总结良乡镇夏庄社区股份合作制改造经验的基础上，采取了先行试点、稳妥推进的办法，确定了某乡镇作为产权改革试点。经过区、乡、村三级共同努力，良乡镇两个村的试点接近完成；史家营乡金鸡台村试点，根据其集体资产数量较多、情况复杂的特点，区改革办公室组织各方面人员对该村的改革方案进行了多次研讨、论证，初步方案已经基本确定；城关镇迎风坡村试点正在调查摸底、制订方案当中。试点的启动，为以后进一步推进产权改革积累了经验。3、集体资产监管日趋规范改革过程中，我们同时抓了农村集体资产、财务的3/11监督管理。一是积极推进管理体制改革。在“村财统管”的基础上，大力推行“村账托管”，现已完成个村，占全区总村数的；二是加快农村信息化建设。已有个乡镇的会计服务中心使用北京农村管理信息系统（简称“村管系统”），个村的财务会计工作实现了电算化管理，占总村数的。完成了“北京农经数据处理系统”（简称“农数系统”）的试点，筹建了“房山数据处理分中心”并经过了市经管站的检查验收；三是强化审计监督职能。以“村账乡审”为重点的农村审计日益加强。2016年，对个村的财务收支进行了审计，发现了管理粗放等问题，提出了意见和建议，得到了区领导的重视，区委书记聂玉藻对此做了专门批示。四是规范合同管理。基本达到了文本统一、内容完备、程序合法的要求。2016年12月份开始，与区档案局联合对乡村两级合同档案管理情况进行了检查指导。（二）几点做法1、领导重视，方向把握正确。对于这次改革，区委区政府给予了高度重视，区委书记亲自担任了改革领导小组组长，先后召开了两次区委常委会、两次区长办公会和多次专门工作会议，下发了三个文件，指导和部署改革的具体工作。为提高基层干部对改革的认识，规范改革过程中的具体操作行为，通过专门培训、以会代训等形式，4/11对乡村干部进行了改革政策、知识培训。为进一步加大指导力度，采取了四大部门领导包乡镇的办法，并抽调各方面力量，组建了改革办公室和个工作队，深入乡镇进行指导、督促。区领导的重视，使我区乡村集体经济体制改革保持了正确的方向，有力推动了工作的开展。2、措施得力，基础工作扎实。一是调研深入，底数清楚。在改革过程中，区、乡、村做了大量调研工作，摸清了全区应确权土地面积、已经确权土地面积、未确权土地面积，土地经营方式以及涉及到的户数、人口数、合同签订等情况，为确权打下了基础。二是思路明确，指导具体。区里对土地确权的形式、范围、对象、标准、程序等提出了具体明确的指导意见。在确权形式上，提出了确权确地、确权确利、确权入股三种形式。由各乡、村根据实际情况和群众意愿进行选择，并可以创造新的形式；确权范围上，提出要将经营性土地列入确权范围；在确权对象上，提出了“合理合法、不重不漏、多数认可”的原则；在确利标准上，提出了以略高于农户自己经营土地的平均收益为确利标准，并考虑村与村之间、户与户之间平衡。三是措施有力，方法得当。领导小组、办公室通过定期召开会议，通报情况、研讨问题，通过房山农讯等形式，随时将各种情况向区领导、有关部门和乡镇通报；改革办公室建立了小时值班制度，随时解答基层干部群众提出5/11的问题，尤其是对农民群众集中反映的热点问题，采用信访摘报形式，及时向有关领导及信访部门进行了通报。区派工作队成员做到了尽职尽责，深入乡镇进行指导督促。绝大多数乡镇、村也对改革给予了高度重视，准确把握村情、民情、地情，认真细致地制订方案，科学严谨地开展工作，使确权工作得以顺利推进。如良乡、长沟等地区小城镇建设征占地情况较多，阎村、石楼等乡镇土地经营方式复杂，但都较顺利地完成了任务。3、宣传广泛，群众积极性高。改革中，充分体现了发扬民主、尊重群众意愿的原则，思想政治工作深入。为了调动群众参与改革的热情，采取了区领导电视讲话、答记者问等形式进行了宣传；区领导及改革办公室成员也利用各种机会，深入乡村为群众讲解；各乡镇、村普遍采取广播、发放宣传材料等办法，向群众宣传改革政策。由于宣传深入，提高了群众的认识，沟通了与群众的感情，得到了群众的理解，群众能够积极主动地参与改革。同时，也使群众参政议政的意识和政策法制观念得到了进一步增强，促进了基层民主建设。二、暴露的问题及原因分析任何改革都不可能一帆风顺。区委、区政府和区改革领导小组及办公室对这次改革给予了高度重视，做了大量的工作，提出的意见符合国家的政策、法规，符合市委、6/11市政府要求，符合我区的实际情况，符合绝大多数群众意愿，但某些地区在具体实施中仍出现了一定的问题，直接表现就是出现了一些农民上访，其中，既有个别访，也有集体访，甚至出现了多起群体越级访。信访集中反映了三个方面问题一是认为确权方案本身有问题。应该实行确权确地的没有确地，有些应该列入确权范围的土地没有列入，实行确权确利的确利标准低，不如自己要地合适；二是反映确权方案的通过、实施有问题。方案通过前未广泛征求村民意见，通过后也没有按要求及时公示，甚至村民代表的产生不合规，还有的反映村里在与农户签订合同过程中采取以领钱换签字等不当做法；三是反映村里决策不民主、管理不规范、财务不公开以及村干部作风不深入、不廉洁等问题。以上现象和问题的出现，既有客观原因，也有主观因素。分析起来，有以下几个方面一是新旧体制的冲突。改革就是打破旧体制建立新体制，是权力的再分配和利益的再调整，必然会触动到各方面利益，产生各种矛盾。特别是当前我们正处在一个体制转型期，经济快速发展，利益主体多元，城乡分割明显，分配差距拉大，也正是矛盾的高发期。过去，农村土地由集体集中统一经营的现象在我区较为普遍，土地收入成为村级组织收入的主要来源，村干部对这些收入的支配也比7/11较“方便”。改革要实现“还权于民、还利于民”，村集体以前的既得收益随之减少，会束缚某些村干部的“手脚”。于是，一些干部就出现了“怕丢权、怕没钱、怕惹乱”的思想，想方设法维持现状，推动改革劲头不足，甚至成为改革阻力；一部分群众也存在着片面的认识，认为“确权就是简单地分田”，不考虑本村的历史和现实，不考虑集体的和长远的利益，硬性地要求全部分地，一味地要求提高分利标准。二是综合矛盾的反映。群众上访反映的问题中，有相当一部分并不单纯是或者根本不是土地确权本身的问题。农村是一个复杂的社会群体，各种矛盾错综交织，如家族矛盾、干部之间的矛盾，以及因农村干部工作不民主、工作方法不得当等造成的干群矛盾。这次改革，正好成了这些矛盾集中爆发的“导火索”，有人想借土地确权之机，达到解决其他问题的目的，甚至出现了“不为要地，而为斗气”的现象；还有个别人，打着维权的“旗号”，采取违法的手段，鼓动群众“要钱、要地、要换人（调班子、撤干部）”。三是操作方法的失误。土地确权本身就是一个政策性强、涉及面广的重要工作，再加上我区地大人多、地形地况复杂、经营方式多样，理应高度重视，摸清底数，定好方案，规范操作。但在实际工作中仍有个别乡村干部不8/11注意学习政策和调查研究，底数不清、思路不明，存在着“三多三少”的现象，即体现干部意志多，考虑农民意愿少；重视集体利益多，考虑农户个体要求少；关心长远发展多，考虑农民近期生存少。执行政策变形走样、操作不规范。具体表现是，有的制订方案时没有广泛征求群众意见，只停留在干部或少数人的层面上；有的少算面积，没有把有些收益高的经营性土地列入确权范围；有的确利标准偏低，甚至还要扣除一些不应扣除的费用；有的工作方法简单，引发了一些矛盾，又忽视宣传教育，不与群众沟通对话，致使矛盾激化；有的出现问题后，不从自身找原因，而是怨天尤人、上推下卸，说是“政策惹的祸，确权点的火，个别人捣的乱”；有的不把利益算清、道理讲明，采取一步到位的办法，而是像做买卖那样与群众讨价还价，采取“挤牙膏”的办法，反而助长了一部分人上访的劲头，成为重访、缠访、群体访、越级访的原因之一。这些现象的存在，在某些地方出现了比较混乱的局面，造成了不良的影响，增加了工作的难度。有人借用打“麻将”的语言做了一个形象的比喻，“以前是推倒就和，这次诈和被抓着了，还得包庄”。区有关业务指导部门在土地确权过程中也存在一定的不足，主要是对有些问题发现不及时，态度不坚决，处理不果断。如在土地确权方案的审核上，发现个别乡镇形9/11式选择单一、分利标准过低等情况，没有坚决地予以纠正，导致有些地区确权工作出现被动。三、下步设想及建议推进农村集体经济体制改革，是市委、市政府的明确要求，也是我区现实需要。只有实行改革，才能理顺农村生产关系，促进农村经济发展、农民致富增收和农村社会稳定。因此，还需要进一步统一思想，坚定信心，把改革不断推向深入。（一）巩固完善确权成果。一是加快个别村的土地确权扫尾工作。对于土地确权方案尚未彻底实施的村，需要进一步加大工作力度，力争年底前完成；二是已经完成确权任务的村，要密切注视动态，做好有关工作，防止出现反复；三是尚未完成合同签订和证书发放的村，要加快进度，与农户签订合同并将证书发放到农户手中；四是确保权益兑现。按约定的时间和数额及时足额地将权益费兑现给农户，个别有特殊情况和困难的，乡镇应给予必要的支持和帮助。（二）积极引导土地承包权流转。规模生产可以获得更多的经济效益，农村“三化”需要土地相对集中，一些地区具备了土地流转的条件，一些农民也有土地流转的意愿，因此，还需要因势利导，积极稳妥地推进土地流转。在坚持“一个基础、两个前提”（即以家庭承包经营为基础，10/11坚持土地的经营权、收益权归农民所有为前提，坚持农村劳动力充分就业为前提）的基础上，以优化配置土地资源为目标，以取得经济效益为根本，按照依法、自愿、有偿的原则，选择适合的方式引导和推动土地经营权流转，在确保所有权、稳定承包权的基础上，搞活土地使用权。（三）认真解决突出矛盾和问题。一是认真研究解决村级正常运转问题。农村免征农业税及附加后，村集体除保留的“一事一议”外，不再向农民收取任何费用，村集体收入相应减少；土地确权后，村集体还要给农民确地、确利，集体支出大量增加。全区村级减收增支总额约多万元，尽管财政已拿出一部分资金进行转移支付补贴，但仍有一部分村级组织不能正常运转，需要认真对待并加以解决。二是解决好群众反映强烈的问题。针对改革中暴露出的问题，要进一步加强基层组织建设和农村经营管理工作，通过建章建制、专案调查等手段，回答和解决群众反映强烈的重点问题，保持农村的稳定。（四）稳妥推进产权制度改革。根据市有关精神，全市还要继续推进以产权为核心，社区股份合作制为主要形式的集体经济体制改革。在我区个别地区确实存在借改革的名义，采取分光吃净的办法乱分集体资产的倾向，势必影响长远发展、集体利益和社会稳定，需要防止和纠正。用规范的程序、科学的方法来进行改革，恰恰是从根本上11/11明晰产权、合理分配，防止“乱分”行为的一种主要手段。按照市委市政府的要求并结合实际，我区的产权制度改革，应遵循掌控条件、试点先行、规范操作、稳妥推进的原则。试点不宜过多，重点选择那些集体资产较多、货币性资金量大集中、城乡结合部撤制转居村作为