村级财务管理的现状分析及对策

1/15村级财务管理的现状分析及对策村级财务管理的现状分析及对策内容提要农村集体资产和财务管理，历来是农村工作的焦点和热点。本文从资产管理、财务管理、监督机制等方面分析了农村集体资产和财务管理中存在的各种问题和矛盾，从思想根源、管理监督体制、队伍建设等方面对诱发问题的原因进行了全面剖析，并提出了相应的对策和建议。村级组织是一个较为特殊的组织，它不是一级政权组织，依照村民委员会组织法规定，它属于自治组织。但它既要自主履行村务管理职能，更重要的是又要协助政府从事许多行政管理工作。农村村级财务管理是巩固和发展村级集体经济的基础，历来是农村集体经济经营管理工作的重点和难点问题，因涉及农民群众的切身利益，所以也成了广大农民群众普遍关心的热点问题。村级财务管理工作的好坏，直接关系到农村集体经济的发展、农村社会的稳定和党群、干群之间的关系。近年来，我省各县对农村财务问题愈来愈重视，陆续出台了一系列有关加强农村财务管理方面的措施，全面实施村务公开、乡镇代理记帐和村会计电算化等，使村级财务管理工作逐步走上制度化、规范化的轨道。但在各县实际工作中，一些村在财务管理上仍然存在有法不依，有令不行，有章不循等现象，导致2/15违法违纪时有发生，村民来信来访不断，党群干群关系紧张，农村工作举步维艰，极大地牵制了党委、政府和领导的精力，影响了经济健康发展和农村社会稳定。对此，笔者结合工作实践，对当前村级财务管理中存在的问题进行了调查分析。一、农村村级财务管理中的现状近几年来，各地通过政策引导、资源开发、资产盘活、利益驱动等有力措施，加大了发展村级集体经济的工作力度，同时随着区域经济的发展和城乡一体化进程的加快，大量的土地被征用，使村级集体经济的总量、规模不断得到壮大。特别是乡村集体起步早，基础实的农村和二、三产业比较发达的地区，提早迈出了农村工业化的步伐。当前，大部分村经济合作社在财务管理中基本能做到勤俭节支，搞好基本的财务预决算，合理使用资金，较好地执行各项财务管理制度，做到“一支笔”审批，发挥了农村集体经济在农村经济和社会发展中的作用，但是在村级财务管理中由于种种原因，也存在着不少问题，尤其在行政村区域调整后，村级财务管理中的问题更加突出，主要表现在（一）、会计人员不能自主的发挥会计的职能作用。村会计负有对本村一切经济活动及所有财务收支进行真实、全面、系统、连续综合的核算职能，并对本村的一切经济3/15活动有监督权利，但实际上，会计的职能作用却在逐步减弱，通过平时了解和调查，村级的所有收支能否全部入账纳入核算，会计人员自己当不了家作不了主，而是村主要干部说了算，这种违反财务制度独断专行的做法，导致村级经济活动及其成果得不到真实、全面、系统的反映，造成财务管理上的漏洞。（二）发包、出租欠规范。随着农村经济的快速发展，村级农田水利、土地整理、交通道路等建设项目日益增多，而山林土地、果园渔塘、房屋设施等集体资产的发包出租也正成为集体经济主要收入的支撑点，但在此过程中暴露出的问题也不容忽视。1程序欠规范。个别村主要干部搞暗箱操作，不进行招、投标；有的不开“两委”会，少数人说了算，即使开了会，个别干部又擅自变更集体决定。2手续欠规范。主要表现在口说为凭，书面合同少；合同要素不全，条款不明，权利义务不平等或其他不符合法定要求等等。3付款收费欠规范。大部分工程项目的付款以领款凭证方式入帐，农村已成为工程承包商逃税的“黑洞”；有的以其他费用支出直接冲抵承包款和租金，收支均不入帐；有的收取后，私自保管挪用，长期不报帐；有的“寅吃卯粮”，由于集体收入少支出大，于是只好提前收缴承包款和租金，村集体资产被严重透支。（三）资产管理欠规范。1应收款增多导致资金4/15积淀，资产被个别村民无偿占用导致集体利益受损。一些村主要干部擅自出借或自借资金，大量借款无法回拢，群众骂声不断；有的村集体房屋、设施被个别村民无偿占用，村干部或袖手旁观或有心无力。2多头开户普遍存在，存款短缺屡有发生。由于金融部门吸储不正当竞争以及少数村干部和财务人员的私心作崇，集体存款多头开户，甚至以个人名义存公款，该问题在土地被征用的村表现较突出。由于出纳素质良莠不齐，以及村主要干部直接自收自支等原因，致使帐款不符，存款短缺。3开支大手大脚，招待借公济私。一部分村在资金安排上没有量力而行，有的盲目上项目，造成严重亏损；有的开支无度，挥霍浪费，借机中饱私囊。（三）报销审批欠规范。按照村合作经济组织财务管理制度规定，开支由村经济合作社社长“一支笔”审批，社长直接经手支出的票据须指定一名村主要领导审批，凡属支出的凭证，必须写明用途并由经手人签名，证明人作证，审批人审批，做到三项手续齐全。该制度又对开支额度的审批权限均有明文规定。但实际中，仍然存在不少问题。1审批不够规范。个别村开支不经集体研究；大额支出不讨论；有的干部自用自批，自收自支，架空出纳，财监小组形同虚设。2帐款结报不及时。部分村财会人员长期外出脱岗，无法正常结报；有的由于村主要干部5/15违规干预财务，造成无法正常结帐。3报销凭证不够规范。有的村收款开具非统一收款收据，开支白条入帐仍无法杜绝；支出凭证三项手续欠缺。（五）会计帐务处理欠规范。主要表现在1会计帐簿、科目设置不规范。如财产物资等有帐无物，有物无帐，有总帐没有明细帐；对同一经济业务前后年度会计帐目处理不一致；总帐、明细帐不一致；现金与存款不分。2一些工程、项目开支另行建帐，甚至不记帐，未能纳入总帐之中。3会计、出纳自行记帐，对帐不及时，凭证传递方法不规范，出了问题互相推诿。4会计档案管理不善。一些村办公条件差，实行村帐代理制前的会计凭证自行保管，因保管不善难免遗失；有的财务人员调整以后，移交档案不全，甚至拒不移交帐册凭证，村干部也束手无策。（六）村级集体资产管理漏洞多，集体资产流失严重。随着各类服务实体的出现和产业领域的拓展，使村级集体资产的承包合同关系日趋复杂多样，而由于承包、发包主体不够明确，合同内容和方式不够规范，致使合同难以履行，村级集体资产管理在形式上有所规范，但实际操作中依然漏洞较多。同时，集体资产流失严重。包括三种类型（1）管理流失。由于集体财产管理混乱，一些地方的基层干部出现多吃多占、违纪支取、超支拖欠等现象造成集体财产流失。（2）体制转换流失。大的流失有两次6/15一次是在1981年前后包产到户的过程中，不少地方平分集体财产。据估算，当时全国下放到户的集体财产约贬值40，并且有相当部分折价款和欠款没有收回。一次是1992年以来实行的产权制度改革，集体资产通过低价投股、经营者配股、职工量化占股和低价拍卖等方式，造成资产流失。（3）平调流失。有的将集体的土地无偿地划作开发区或工业小区。有的把以集体投资、投工兴办的共有基础设施划为国有财产。还有克扣、挪用国家或部门的农业投资，把兴办农村有关事业的费用转嫁给乡村集体负担。（七）财务公开欠规范。有关部门对深化农村财务公开工作不可谓不重视，花费了大量的人力、财力，出台了不少行之有效的制度，在公开的内容、时间、程序、形式和监督等多方面作了严格规范，应该说卓有成效。但是在个别地方由于思想认识不到位，仍然暴露出不少问题。1乡镇代理记帐的审核问题。乡镇农经站是最后也是最有效的一道审核关口，但由于农经人员不熟悉村务、业务素质较弱、原则性和责任性不强等原因，存在着重记帐轻监管，只审凭证，不审开支合理与否等现象，使违反财务制度的票据凭证得以入帐。2实行会计电算化以后，对电脑打印帐目校核不细，产生失误，引起群众误解。3在公开的内容方面存在着欠细欠具体的问题，对于基本建设等重大支出项目没有专项公布；无关紧要的公开，实质性内容7/15公开不细，如干部误工往往同村民误工捏在一起公布。二、村级财务管理混乱的原因分析村级财务与农民的权益息息相关，农民在出钱、出力、出物的同时，理所当然要关心村里的钱是否用得合理，有没有给群众办实事，而上述农村财务管理中出现的问题，不但会使大量村级集体资金、资产的流失，引发群众对干部的抵触情绪，甚至直接导致党群、干群关系的恶化，引发群众越级上访事件的增多。在2000年至2002年我省某县纪委立案查处的村级基层干部违纪案件中，村干部因财务违纪而被处理所占当年度前述立案数的比例分别为15、161、217。同期，县检察院受理的农村案件举报数也呈类似现象，分别占当年度辖内案件受理数的336、391、47。农民目睹身边的贪污、挪用、侵占、受贿现象，导致党群、干群矛盾激化，直接影响了党和政府在群众中的形象。近三年来，因财务问题引发的集体上访数分别占农村集体上访数的419、444、333。导致村级经济发展缓慢。管理不善导致集体资产流失，违法犯罪导致集体经济被侵蚀，严重影响了农村经济建设，挫伤了群众对经济建设的热情和对党与政府的感情，增大了发展农村经济的人为阻力。究其原因主要有以下几点一是重视不够。有的地方没有把农村集体经济的发8/15展列入重要议事日程，而有的村干部对村级财务管理重视不够。一方面对村级财务预决算制度的重要性认识不足，认为行政村一级没有必要搞预决算，只要自己不贪污，再加上财务已公开，只要钱用在集体事业上，怎么用都没关系；另一方面村级财务预决算执行严肃性不够，虽有预决算，但流于形式，执行时头痛医头、脚痛医脚，往往偏离原预决算轨道。有的村干部往往为追求政绩，村与村之间开展公益事业设施攀比，不顾财力盲目“办好事，办实事”，造成债台高筑，影响日常工作。二是“轻管理”的倾向比较普遍。他们关注的工作重点是农业的增产、农民的增收、农村的基本建设，而对如何增加集体经济收入，壮大集体经济实力缺少好的思路，对村级集体资产管理缺乏有效的办法，村级财务管理工作被忽视，指导和监督管理工作排不上队，摆不到位，尤其是行政村区域调整后，没有及时理顺原来的债权债务关系，导致村级财务混乱。等到问题积累成堆了，快要爆发了，才敢动真格搞财务清理，而每次的清理整顿工作又把注意力集中放在查处村干部的违法经济问题上，而忽视了从会计基础工作和制度建设上去根除这种现象的发生，没有建立起一套规范完整的财务管理制度和正常运转的监督机制。财务管理走入了“乱了清，清了又乱”的怪圈。三是法制、政策宣传不到位，村干部法制观念不强。9/15多年来，我们一直在农村搞普法教育，也取得了一定成效。但是，在有些情况下，还没有脱离图形式、一阵风、不注重实际效果的教育方式，要真正使农村干部群众“知法、懂法、守法”还需要做长期、扎实的工作。由于部分村干部不懂得法律、法规以及有关政策、制度，或者即使懂一些，也是一知半解，自认为只要自己不贪不占，财务管理问题无关紧要，有的以“老大”自居，撇开制度，撇开监督，我行我素，变村民自治为村干部自治，有的甚至为自己想方设法捞点“实惠”，明知故犯，故意搞乱财务，便于浑水摸鱼。四是会计基础工作薄弱。村级财务管理主要通过设置财务帐簿、使用会计凭证、办理会计业务和保存会计档案等会计工作来实现的，具有较强的专业性和连续性。要求会计工作人员保持相对稳定，并具备一定的任职资格。会计基础工作，既是会计工作的基本环节，又是财务管理的基本手段，是防止财务混乱的重要保障。如果会计帐目不规范，凭证混乱，审批不严，记帐方法简单，结帐不及时等，就会给借机伪造、变造凭证，甚至篡改帐目，贪污挪用开启了方便之门。如果财务人员更换频繁，业务生疏，就难以胜任会计工作，加之不及时办理会计交接手续，天长日久便形成“包包帐”“断头帐”，导致对群众反映的一些问题也无法查证核实。10/15五是财务公开不到位，管理不民主，监督乏力。尽管管理集体财务是管理人员的崇高职责，但管好集体财务，仅仅靠财务人员是不够的，因为管理人员也有自身的利益，所以当他们的自身利益与集体利益不完全一致或产生矛盾时，就有可能凭借管理来满足自身利益而背离集体利益，致使集体资产流失。为了防止集体受损，必须对管理者进行监督，但在许多地方，村级财务管理没有透明度，民主理财小组监督乏力，并且承担指导和监督村级财务管理主管部门，常常因经费紧缺或包村蹲点，搞中心工作而不能开展正常的财务审计，使一些任意挥霍集体资金的行为得不到及时查处，在一定程度上挫伤了群众监督的积极性，导致村级财务管理乱上加乱。三、加强村级财务管理的对策和建议建立健全村级财务管理制度和保障正常运转的监督机制，使财会工作规范有序，逐步走上科学化、规范化、制度化的轨道。当前的重点是要规范“一套制度”、夯实“一个基础”、强化“两项监督”、落实“一个公开”。一是规范一套制度，即村级财务管理制度。建立健全一整套村级财务管理的制度，是当前加强村级财务管理的当务之急。通过制度来规范村级财务管理中的违法违纪行为，提高村级财务管理在实现“双增”和保障农民群众权益中的作用，当前重点要规范村级年度财务预决算制度、11/15村级会计代理制度、村干部工资报酬管理制度、村级非生产性开支管理制度、村级建设项目招投标制度、现金管理制度等等，使财务人员有章可循，实现村级财务管理的制度化、规范化。同时乡镇政府要加强对财务制度执行情况的检查监督，要定期不定期地组织开展财务大检查，防微杜渐，把问题消灭在萌芽状态。二是夯实“一个基础”，即会计基础工作。要按照国家财会制度的统一要求，设置“四帐二簿一柜”，即总分类帐、明细分类帐、现金日记帐、存款日记帐、用工登记簿和救济物登记簿、会计档案柜。按规定的格式、内容、填制方法、审核程序及核算方法使用会计凭证进行会计核算，按期把帐簿、凭证、报表等会计资料整理造册、登记、归档、妥善保管。同时实行“三个统一”，落实“四项制度”，即统一帐簿、统一凭证、统一科目和民主理财制度、资金审批制度、现金管理制度和档案管理制度。从根本上杜绝徇私舞弊行为的发生，铲除滋生“流水帐”、“包包帐”的土壤。在此基础上，要切实加强村级财会队伍建设，在保持队伍相对稳定的前提下，加强业务培训，提高工作水平和业务素质。三是强化“两项监督”，即群众监督和业务监督。强化群众监督，不仅仅是向群众公开财务，而是要花大力气抓好民主理财制度的落实，把集体财务活动置于群众的12/15监督之下。一是选举成员要民主。民主理财小组成员，要由群众推选，由为人正直、办事公道、关心集体事业、文化基础较好而又敢于说真话的人担任，并要由村民代表会议或村民大会选举通过，报镇农经站备案。二是理财活动要民主。民主理财小组除参加村集体财务收支预算会议外，一般每季度或半年召开一次民主理财会，对村内所有收支凭证进行集体审核，张榜公布，接受群众评议，对发现的问题和群众提出的疑问，进行专项核查处理。强化业务监督，就是要加强业务主管部门对村级财务管理的指导和监督。一是要合理分工，突出重点。市级主管部门工作的重点应放在重点村和重点问题的审计监督和业务培训上；乡镇工作的重点应放在财务检查和财务管理各项规章制度的落实上，并把规范帐簿、凭据和会计档案作为财务检查和审计的一项内容。上下结合，共抓齐管，以促进村级财务管理规范化建设。二是要加强队伍建设。市农经部门要配备一定数量的专职或兼职审计人员进行资格培训，参加资格统考。经考核合格颁发的审计证，作为任职资格证明，凭证上岗，以保障审计人员政策水平和业务素质的提高，确保审计工作的顺利有效开展。虽然农村集体资产管理条例授权农经管理部门负责农村集体经济审计工作，但在审计职权、审计程序、法律责任等方面尚缺乏具体明确的界定，使得农村审计工作无法规范运作，13/15许多地方仍沿用过去清理财务的方式开展审计监督，对侵害集体资产的行为难以进行必要的处罚，影响和制约了审计监督职能的发挥。四是落实“一个公开”，即财务公开。财务公开是民主理财的重要手段，是新形势下加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法行使民主权利，推进村民自治的一项具体措施。其实质是让群众参与财务管理，强化村集体经济组织自身管理能力。从当前的实际情况看，推行财务公开，关键要抓好以下几个环节第一，清理是基础。如果村级财务混乱不清，是难以向群众公开的。因而在公开前，要结合农村基层组织建设和村务公开工作，集中人力，全面、彻底地清理整顿村级财务，对查证落实的问题，要及时做出处理，组织好回收欠款和兑现退赔工作。特