关于乡镇干部分流问题的调查报告

1/12关于乡镇干部分流问题的调查报告石泉县编办、人劳局调研组随着中央一号文件和党的十六届四中全会精神的贯彻落实及农村税费改革的不断深入，农业和农村工作形势已发生根本变化，要切实提高乡镇党委、政府的执政能力，着力构建“精简、效能、便民”的乡镇机构，必须进一步深化乡镇职能转变。年初，我县各乡镇从创新机制和改变工作方法入手进行有益和大胆的尝试，并取得显著成效。但要从根本上转变乡镇职能，促进农村发展和农民增收，关键在于积极稳妥地精简机构、分流超编乡镇干部，解决“人往哪里去”的问题。近一段时间，我们按照县委、县政府主要领导指示精神，围绕“乡镇干部分流的方法和措施”这一课题，深入乡镇进行了调查研究。一、乡镇的编制人员及干部基本情况（一）编制情况我县乡镇共有编制728个（其中行政编制347人，事业编制381人），现有在职人员831人（其中行政人员501人，事业单位330人），共超编103人（其中行政单位超编154人，事业单位缺编51人）。（二）干部学历、知识、年龄结构情况据调查统计，乡镇干部中现有学历大专以上的有228人，占，中专（技）的有402人，占，高中及以下的201人，占。干部状况呈现“四多四少”现象，即具有宏观管理专业的学2/12历人员多，具有适合乡镇工作实际的农、林、水、牧、营销专业的学历人员少（只占）行政人员多,事业单位人员少只占；懂行政、经济管理的多，懂农、牧、林、果专业技能的少（只占16）；中老年干部多，36岁以下的青年干部少（只占39）。（三）机构情况今年各乡镇均撤消了驻村工作组或驻村干部，重新设置工作机构，将法定机构作为档案机构，重新划分为行政综合与经济综合两大块，行政综合块设党政办、社会事务办，经济综合块则成立蚕桑、畜牧、农业发展等若干专业服务队。（四）干部分流情况2002年至今15个乡镇共分流148人。方式主要有提前退休、提前离岗、带薪创办领办企业、学习锻炼、外出打工、向经济实体过渡等。其中提前退休19人，提前离岗96人，带薪创办领办企业9人，外派学习锻炼8人，外出务工16人。1、提前退休和提前离岗。按照2002年县、乡机构改革关于男年满55周岁，女年满50周岁，工龄满20年以上或工龄满30年以上可以申请提前退休的文件规定，有19名干部办理了提前退休。按照男年满50周岁，女年满45周岁，且工龄满20年以上可以提前离岗的规定，有96名干部办理提前离岗手续（其中72人是部分乡镇结合自己情况放宽了标准，未经人劳局批准与当事人协议办理）。2、带薪领办、创办绿色企业和科技示范基地。全县共有9名干部带薪领办创办企业和科技示范基地，部分干部取得3/12了明显成效。如熨斗镇干部孟天毅承包熨斗茶厂，返租倒包农户土地，建起了千亩优质茶园示范基地，兴办了养殖厂，年纯收入超过30万元。城关镇干部胡少林自主创业，养鸡1000多只，引导农民发展畜牧主导产业。3、外派学习锻炼。乡镇成立产业服务队，经过优化组合和双向选择，对部分不太适应工作需要的干部采取待岗学习，保留人事关系、发放部分生活费。截止目前采取外派学习锻炼的分流办法共分流了8位干部。4、外出务工。机构改革时，各乡镇为分流人员，未经县人劳部门审批同意与部分人员签订停薪留职协议的干部因停薪留职期未满而继续在外打工，或期满回乡镇无岗可上，经过乡镇同意，继续在外打工的乡镇干部有16人。5、产业服务队向经济实体过渡。部分乡镇已开始了这种探索，如池河镇企业发展服务队已率先集资入股10万元，建起了以镇干部投资为主的股份合作制企业池河食用菌开发中心。鼓励和提倡的其他的分流方式如带薪到村或社区任职、辞去公职等方式基本没有。二、乡镇干部队伍及现行分流政策分析各乡镇在人员分流的途径上进行了大胆探索，取得了一定成效，在一定程度上精简了人员，干部队伍工作作风明显转变，密切了党群、干群关系，突显了乡镇干部在农村经济发展领域的带动示范作用。但总的来说，我县乡镇干部的分流力度不强，行政人员超编严重，富余人员明显，受种种因素制约，真正4/12意义上的有效分流还没有实质进展。形成分流困难的主要原因有（一）干部结构不符合乡镇工作实际。目前乡镇干部年龄、学历专业、技能结构极不符合农村实际工作，主要表现为“四多四少”。即综合管理学历多，切合农业工作实际专业学历少；行政、经济管理的人员多，懂农、牧、林、果专业技能的少，15个乡镇有农、林、水、牧、营销适用知识学历总共只有168人，仅占，如熨斗镇农业产业服务队12人，只有1人有专业学历；行政人员多，专业技术人员少；年青干部少，中老年干部多。这种干部结构，是乡镇产生富余人员的主要原因。（二）机构重叠，人员混岗，不利于管理和干部发展。1、机构重叠，职能交叉。各乡镇法定的内设机构是经市委、市政府批准设立的机构，但在转变乡镇职能过程中根据工作需要重新内设“新的工作机构”，将法定机构的职能转移到“新的机构”，使法定机构和新机构并存，“两套工作机构一套人马”，法定机构不能撤，新机构在运转，造成机构重叠。产业服务队既履行站、办、所的服务职能，又有一定的行政职能，既是执法的主体又是服务的载体，不符合法治政府的要求，会出现不“越位”便“缺位”的现象，还不便于机构编制部门管理。2、人员混岗，政、事不分。通过双向选择和竞争上岗确定工作人员对改变作风，提高工作效率起了到积极作用，但公务员、干部、工人和事业单位专业技术人员相互5/12混岗，专业技术人员在公务员、行政干部岗位，其身份又不能转为公务员；公务员在事业岗位工作，拿的是行政工资，这样便造成同工不同酬，同岗不同薪，长期下去，人员性质、编制性质不清，不利于提高干部工作积极性，给干部年度考核和人事管理带来极大不便。实践证明，人员混岗、政事不分只是权宜之计，长此以往，后患无穷。（三）干部思想不解放。1、乡镇领导有顾虑。一是领导出于保工资保运转的考虑，怕分流一个干部出去，县财政便减去一个人的财政预算和人头经费，乡镇财政压力并不能减小，工作压力却加大了。二是乡镇领导担心分流了骨干，不适应乡镇工作需要的反而分流不了。在调查中部分乡镇反映带薪创办、领办企业需要有胆识有能力会经营善管理的干部，到发达地区闯市场、找信息、引资金需要年轻、文化素质高的干部，到村上或社区任职需要有经验、有群众基础、有威信的干部，而这些干部正是乡镇工作的主力军。他们担心“精简分流是为了剔除多余的脂肪，可往往会抽去筋骨”。2、政策缺乏吸引力，干部思想难解放。干部分流关系到干部的切身利益，有的干部对新形势下乡镇工作的机遇和挑战认识不清，本位主义严重，跳不出“吃财政饭”，拿“固定工资”的束缚；有的乡镇干部放不下架子，转变不了观念；有的害怕带薪创办企业有风险，宁可在一棵树上吊死，也不愿放手一搏。已分流的人员担心政策一6/12变，切断了后路，到时很难再回乡镇上岗。更重要的是与邻县和其他县比，我县过去制定的分流政策不优惠。如镇坪、白河、岚皋等县鼓励干部外出务工，在规定年限内发100工资，一切待遇不变；旬阳县鼓励干部自谋职业，发给70的基本工资。相比之下，我县已分流干部觉得吃亏，有分流意向的也打消了念头。分流政策不优惠，干部思想不解放，心态定位不准确，不积极参与，人员分流就难以推进。（四）分流政策不明确，有后遗症隐患。现行分流政策打破了干部的行政和事业界限，带薪谋职、领办创办企业、下村和社区任职等方式到底能干多少年；创办经济实体，什么时候与财政脱钩；外派学习锻炼按工龄、年龄等条件到底可以发多高标准、多长时间的生活费等具体政策不明确，乡镇干部有些无可适从，分流政策成为“剃头担子一头热”。同时，干部分流政出多门，标准不统一，政策失去了统一性和严肃性。干部分流是个大课题、大工程，涉及方方面面，仅靠组织、人劳、编制部门组织实施显得“心有余而力不足”。例如因乡镇财政紧张，部分乡镇自订政策，不经人劳部门批准就与干部签订提前离岗、停薪留职等协议，协议期满给继任领导和组织上的处理留下了后遗症。（五）干部进出、交流渠道不畅。按现行人事政策乡镇干部入口只有一条招考招录，很难补充新鲜血液，出口靠自然减员到龄退休、辞职、辞退和解聘，真正7/12有效分流的出口太小，难以“消肿”。要有效地进行分流，只有使干部流动起来。可我县乡镇一般干部除了提拔使用和招考，很难挪动，在一个地方一干就是十几年甚至一辈子。如熨斗镇在职干部46人，在该镇连续工作10年以上的就有36人，达80以上，另有2名干部从参加工作到退休都一直在熨斗。干部跨乡镇调动法定权在县政府，干部跨乡镇交流很难，致使干部思想封闭、僵化、保守，得过且过，上进心不强，缺乏危机感和紧迫感，无法激发其工作积极性和活力。（六）社会保障体系还不健全。干部分流的最终目的是干部与财政脱钩。要实现干部分流“软着陆”，必须结牢社会保障这张“安全网”。启动事业单位养老保险，是事业单位改革深入推进的前提条件，要将事业单位推向市场前沿，必须有养老保险这道“桥”和“梯”。事业单位改革和干部分流相辅相承，如果被分流干部的生、老、病、残等没有社会保障，干部就难以解放思想，难以接受和参与有效的分流。三、对策和建议为鼓励和推进干部分流，针对存在的问题，根据调查分析和我县的实际，特提出如下对策和建议。（一）尽快出台规范的乡镇干部分流政策，让分流干部吃下“定心丸”。为保持政策的规范性、严肃性和连续性，建议县委、县政府在原分流办法措施的基础上研究制订新的切合我县干部实际的分流政策和措施，使干部心无疑虑，心底踏实，主动参与分流，乡镇干部分流工8/12作才会有实质性进展。建议明确下列分流政策。1、鼓励提前退休。凡距法定退休年龄五年以内的都可提前退休，继续沿用县委办、政府办关于批转县委组织部、县人劳局石泉县县乡机构改革领导班子调整配备、人员定岗和分流工作实施办法的通知石办发（2002）62号文件规定的提前退休优惠政策。2、鼓励提前离岗。凡男年满55周岁、女年满50周岁，或工作年限满30年的人员，可办理提前离岗手续，每月计发基本工资90的生活费；凡男年满50周岁，女年满45周岁，或工作年限满20年的人员可办理提前离岗手续，每月计发基本工资75的生活费，其他标准不变。提前离岗后鼓励他们到村或社区任职，取得在村和社区工作的相应报酬，到退休年龄时办理退休手续。3、鼓励乡镇干部参加脱产学习和技能培训。允许年龄在45周岁以下，学历在中专以下（含中专）的干部，报考各类院校，参加国家规定学历学制的脱产学习或专业技术培训。按学制确定分流年限，学习培训期间发基本工资，学习、培训成绩合格，年度考核均按称职合格处理。学习结束后有编制空缺时竞争上岗，没有编制空缺时由组织安排到其他单位工作，不服从安排的可以通过社会招考、应聘到事企业单位工作，享受分流到事企业单位人员的有关政策；自谋职业的，人事关系由县人才交流中心进行代理。4、制定较优惠的政策，鼓励乡镇干部辞去公职。鼓励创办、领9/12办企业、外出务工、脱产学习培训等人员在有了固定收入后，按国家公务员辞职暂行规定或陕西省全民事业单位专业技术人员和管理人员辞职实施办法和石办发（2002）62号文件规定发给一次性辞职费，并加发6个月的基本工资，同时由县人才交流中心进行人事代理或人事档案托管。5、鼓励外出务工。允许年龄在45岁以下的干部外出务工，经本人申请、乡镇同意，按干部管理权限审批，到省内外发达地区自谋职业，闯市场、找信息、引资金、学技术、换脑子。外出务工人员第一年发100的基本工资，以后每年递减20，至第五年停薪后的一年内要求回原单位上班的可按脱产学习和技术培训期满有关政策规定办理，否则单位可按辞退、辞职有关政策规定办理。6、允许实行停薪留职。不受年龄和工龄限制，经本人书面申请、乡镇同意，按干部管理权限批准，可办理停薪留职手续。停薪留职期间连续计算工龄，按下岗职工基本生活费标准计发生活补助费。停薪留职期间如本人从事相对固定职业且有稳定经济收入的，取消生活补助费。停薪留职期满如有编制空缺，允许回乡镇竞争上岗，如无编制空缺，可续签停薪留职手续，也可办理辞去公职手续。7、鼓励创办经济实体。鼓励乡镇创办产业经济协会和经纪、中介公司，使专业化产业服务队逐步过渡为经济实体，达到分流干部的目的。分流到协会（公司）的干部第一年计发100基本10/12工资，以后逐年递减10，直至70。被分流干部按规定参加和接续社会保险。8、到村或社区任职。鼓励有能力的党员干部回原藉担任村支部书记或到社区担任正职。发基本工资，与在职人员同等参加有关社会保险，到退休年龄办理退休手续。9、在劳务输出集中的城市或地区设立劳务办事处。乡镇可根据劳务输出产业发展的需要，在劳务人员比较集中的城市设立劳务输出办事处，自行解决启动经费，提供劳务信息，为本县民工提供职业介绍，维权法律援助。分流在办事处的乡镇干部开始三年发100基本工资和年终一次性奖励，中介服务费不向单位上缴。三年后，脱离财政供养，按规定参加有关社会保险。各种分流人员（除提前退休和辞去公职）在分流期间无违法违纪行为的，年度考核均按称职（合格）处理，调资照常进行，工龄连续计算，并按规定参加和接续社会保险关系，脱离财政供养后，原工龄视同缴费年限，同时由县人才交流中心进行人事代理或人事档案托管。（二）不断完善社会保障体系，从根本上解除干部的后顾之忧。明确各种分流方法措施的社会保险关系、缴费、接续等内容，妥善处理事业单位养老等社会保险与企业社会保险的关系，使转入企业工作的干部的社会保险关系正常接续。乡镇干部今年全部纳入了基本医疗保险，全面启动了事业单位失业保险，建议尽快启动事业单位养老保险，不断健全社会保障体系，为干部分流这11/12列“火车”铺平“双轨”，为乡镇干部分流提供有效的社会保障措施，解除其后顾之忧，使干部大胆参与分流。（三）完善现行财政体制，充分调动乡镇分流干部的积极性。建议按现有在职人员足额财政预算为基数，进行财政大包干，工作和责任大包干，人员按县上政策分流，节省的财政支出归乡镇使用，充分调动乡镇的积极性，使乡镇有力量大力发展城乡公益事业，提高为城乡经济发展的服务质量，强化执政能力，巩固基层政权。（四）加大一般干部交流力度，畅通进出渠道，调动和保护干部工作积极性。建议制定出台乡镇干部交流的具体办