农村市场监管中的盲区与误区

1/16农村市场监管中的盲区与误区农村市场监管中的盲区与误区2016年中央1号文件下发后,各行各业都加强了为“三农”服务工作,工商行政管理机关作为市场监管和行政执法的重要职能部门,也加强了对农村市场的监管与服务,特别是阜阳劣质奶粉事件发生后,各地工商机关进一步强化对农村市场的食品安全、农业生产资料和农村经济秩序的监管力度，对保障农业增产、促进农民增收和农村经济秩序健康发展做出了积极的贡献。但从近年农村市场现状看，还存在一些突出问题，有的已形成监管中的“盲区”和工作上的“误区”，需要我们认清形势认真梳理，解析这些“盲区”和“误区”，以利做好工作，促进农村市场化进程的健康发展。一、农村市场监管中的“盲区”（一）从经营场所上看监管盲区农村中各种类型集贸市场是农民参与市场交易的重要场所“逢集”时赶集仍是农民出售农副产品、购买农资商品、生活消费品和获取市场信息的重要途径。这类市场的最大特点是晨聚午散（露水集）、流动经营、集散人走，这类市场的规范程度低，既有方便农民参与交易的一面，又有易为售假欺诈者作弊的一面，亟需工商人员去现场实2/16行面对面的监管。但由于农村工商所人员少，难以全部到位监管，由此而形成监管盲区。如明光市涧溪工商所，只有执法人员6人，辖区6个乡镇中有大小十多个集镇，天天都有逢集，特别是一些地方自发形成的“骑路集”，有的在大宗农产品收获时形成“田头批发市场”，工商所人员难以及时赶到现场，有的甚至无法知道，因而也就难以实施有效的监管。（二）从流通渠道和经营方式上看监管盲区要农村市场交易活动中，除国有粮食收储企业和各类企业的“正规”的店铺经营方式外，还存在大量“非正规”经营形式，其流通渠道和经营方式往往也会成为监管盲区。突出的有1、“赶集”式流动经营。在农村集贸市场上不仅有农民赶集参与市场交易，还有一些小贩专门在各个集市上轮流“赶场”经营。农村中一些相邻的集镇，其逢集日期往往是错开的，这些流动小贩则农历一、四、七赶赵集，三、六、九赶李集，二、五、八赶张集，循环往复；2、走村串户式经营。一些小商贩走村串户，甚至到田头收购农副产品，或推销农业生产资料、生活用品，在定远县农村，有的粮贩子将车子开到田头，联合收割机收下的稻子（经过机内烘干）就直接装车外运至福建、广东等销区；3/163、人情推销式经营。农村中一些基层乡镇村干部和少数“七站八所”的人员利用自己的权力和影响力，搞人情式推销，农民碍于情面违心地接受。滁州市南谯区腰铺乡2016年春天发生的假棉种案就是村干部和一个“站”的负责人从外地购进假棉种硬性推销给农民，幸被及时发现制止，避免了一起可能发生的损农事件；4、以货易货式、赊销式经营。由于农民经济不富裕，农业生产季节缺少资金购买肥料、种苗、饲料等，一些人趁机搞以货易货式赊销。先将农资商品送到农户，约定午收、秋收用麦子、稻子、油菜籽还账。这种交易方式往往是农民两头吃亏，农资商品质次价高，归还农产品时折秤、压价；5、代储口粮式经营。农村中一些小型米厂、面粉厂、油厂由于流动资金不足，采取代替村邻、亲友储存口粮、吃油方式经营，农户将午收、秋收的麦子、稻子、油菜籽、花生等用于口粮、吃油部分全部存到这些厂里，需吃粮、油、用饲料时到厂里支取，剩余部分由厂里作生产周转原料。定远县张桥工商所辖区有两个小米厂被外地骗走价值120万元的大米无法追回，两厂长逃之夭夭。当地有二、三十户农民在厂里代储的口粮（每户存五千至一万斤稻子）也无法追回。还有一面粉厂由于经营不善，厂长逃跑，农户存的麦子也无法讨回。此外，还有代加工、代4/16保管、代购代销等一些“代”字头的经营方式。6、多渠道进货商品质量难以保证。假劣商品大多数走歪门邪道。农村中分散的千家万户，消费的商品千类万种，一些人搞假劣的手法千花万样，流进农村的路千渠万道。特别是各种小商品、农资商品的进货渠道混乱，有不少是通过城镇或城乡结合部的批发市场扩散到农村。阜阳劣质奶粉就是通过这种方式扩散到广大农村的。还有的搞仓储式配送，租用民房储货，用汽车流动送货到各乡村，同时，由于农民消费水平不高，价格便宜是消费的主要取向，极易被低价劣质商品损害。定远县无为工商所抽检瓶装低档白酒，被抽检的15组有11组理化指标不合格，张桥工商所抽检的14组中有7组不合格，在农村市场上，几元钱一斤的劣质糖果、过期食品仍时能发现。（三）从农村市场参与经营者角度看监管盲区在农村市场经营活动的参与者中，大至有两种一是依法领取营业执照的各类企业和个体工商户；二是以农民为主体的未领取营业执照的市场经营活动参与者。按照中央文件精神和国家工商管理总局的规定，农民在市场上出售自产的农副产品时，无需办理营业执照，国务院颁发的无照经营查处取缔办法亦规定对这类情况不作为无照经营查处。但是农村市场经营活动参与者中仍有监管盲区，主要表现为以下两种情形5/161、原供销社、粮站在体制改革中分流下岗的人员，仍有很多人从事“老本行”经营。如滁州市国有粮食企业原来共有职工万多名,通过深化粮食流通企业改革,改制中身份置换,共有万多人被分流,他们中的大多数人仍从事自己熟悉的粮油、饲料购销活动，有的是被粮站反聘上岗，也有的自己干或成为外地粮商代理人，但只有少数人领取营业执照。同样，原供销社的职工也大多数是承包或租赁原企业门面从事个人经营，且不少人仍顶着集体企业的牌子，不愿办理与其实际状况相符的营业执照，甚至拒绝管理；2、农村中的原有各类事业单位，如农技站、农机站、兽医站、水利站、林业站、蚕茧站、文化站等，在市场经济大潮中也纷纷加入到经营活动中来，有的从事农副产品购销、有的卖农资、有的搞“技术服务卖商品”，这些经营活动往往也是监管盲区。（四）农村家庭小作坊的监管盲区农村中除一些略具规模的米厂、面粉厂、油厂领取营业执照外，还有很多家庭式的小作坊属监管盲区；大体有以下几种情形一是“前店后坊式”小作坊，“前店”在城镇市场上，有证照经营，而“后坊”大多数在城郊或农村住家内，在未纳入监管。全椒县在2016年末突击整治中查明全县共有“前店后坊式”豆腐坊107户（其中县城内6/1631户），有证照经营的仅37户，70户无证照，经过专项整治有67户达标，32户经过限期整改后达标，共99户（其中县城26户）符合规范，领取有关证照后合法经营，还有8户被取缔。二是一些农户从事季节性农产品加工经营，主要是端午、中秋、春节和当地一些重要庙会活动期间，生产一些糕点和当地传统特色风味的产品到市场上出售；三是从事旅游产品加工生产或代城镇大企业加工半成品玩具、工艺品，还有的为城市大型超市加工小包装副食品、净菜、水产品、果蔬产品等；四是一些制售假、劣、仿冒商品的黑作坊、窝点，如某县一个原规模很大的汽车拆旧市场被铲除后，仍有个别人高墙深院、恶狗看门，从事地下拆旧车、拼装汽车活动，虽几经打击，仍难根绝。二、农村市场监管工作的误区产生上述问题的原因主要有三一是农村正处于社会转型期。在我国由计划经济向市场经济转变的社会转轨期，农村市场也正经历一个“解体重构”的巨大转型期。计划经济时期我国农村实行的“统购包销”的流通体制已经解体，而适应农村市场化发展需求的、符合当地农业经济特点的、以农产品顺畅流通为主要特征的全新流通体系正在重构过程中。在此过程中，局部农村市场会出现不同程度的混乱，但必须引起高度重视；7/16二是农村自身特点所决定的。由于我国农业实行家庭联产承包制，仍属小农经济范畴，“两弱”是基本特征农业是弱质产业，农民是弱势群体。同时由于农村市场化进程滞后，市场要素发育不足，很多交易方式还受传统的观念影响，加之农民居住分散，交通、信息等均较现代城市落后，因而农民在市场交易过程中极易受损害；三是政府对农村的公共服务有待改进。提供“健康有序的市场经济秩序”这个公产品，是各级政府向农民提供公共服务的重要内容。现阶段对农村市场负有监管执法的职能部门有农业、工商、质监、卫生、食品、药品监督、文化、物价等多家，除工商机关在农村设有派出机构外，大多数机构仅设到县城，占人口大多数的广大农村地区很少有执法力量。因而农村第一线的市场监管执法力量薄弱，难以对农民提供直接而有效的公共服务。就工商机关而言，在农村市场化进程中，承担着市场主体准入、行为监管、打击假冒伪劣商品、维护农村经济秩序和农民合法权益的重要任务。多年来，各级工商机关发挥职能，大力开展“红盾打假护农”、“食品安全行动”、“培育农村经纪人”、促进“订单农业”、“品牌农业”等系列活动，有力地保障了农村经济健康发展，促进农民增加收入。但年春发生的阜阳劣质奶粉事件和一些地方发生的劣质农资坑农事件促使我们进行深刻的反思，在8/16分析上述“盲区”的同时，再深入剖析我们思想认识和工作机制上存在的一些“误区”。（一）“城市思维”的误区。由于城市经济总量大，也很繁荣，工商机关对城市经济的管理投入较大，也很熟悉，形成了一套行之有效的监管模式和运行机制，如果将这种监管理念和运行模式直接延伸到农村，就不完全适用。如有的地方开展市场动态巡查，在城市起到很好的效果，在农村就难以套用，由于农村企业分散，经济总量小，加之农村工商所人员少，执法人员大多实行分片负责包干，市场动态监管往往是“出门一把抓，回来再分家”；又如，城区对个体工商户收费实行微机开票、上门缴费制在农村也不适合；再如，在城区商场、超市实行“索票索证”制，对维护食品安全很有效，在农村对农资经营单位实行这种办法也有一定的效果，但对农村集贸市场上出售的农副产品和一些食品是农民自产的或出自小作坊自己加工的，则无证票可索。此外，还有办事大厅式服务、市场专项整治等监管方式，有的在农村也很难实行。（二）“办管脱钩”的误区工商机关与所办市场脱钩后，从复杂的市场服务性事务中解脱出来，集中人力、精力监管社会主义大市场，有利于实现监管职能到位。“办管脱钩”主要是指县城及县9/16城以上的城区的有形、有设施的市场，一般规模较大。但对县城以下的数量众多的农村集贸市场，由于设施简陋（甚至无设施），则大多数没有纳入“脱钩”，事实上也无多少资产可移交。这些大小农村集贸市场现阶段仍是工商机关监管农村市场的重要阵地。“办管脱钩”后，由于对农村集贸市场如何管产生了一些认识和工作上的误区，突出的有三点一是对农村市场的培育、规划、布局、建设等，工商机关能否置身事外凤阳县刘府镇是一个镇区人口万人左右的小集镇，原有一个“骑街市场”设施虽简陋但也经营多年，已形成一批依托市场为生的既得利益者，镇政府招商引资，在镇区又新建一个上规模的新市场，工商机关未参与规划、建设，建好后镇政府要求要工商机关支持，关闭老市场，搬迁至新市场，结果引发上百人群体到县政府上访闹事，有的指责工商机关不依法办事、执法不公，后经县政府协调老市场不迁，事态才暂时平息。南谯区大柳镇的新老市场矛盾闹了一两年，工商机关一方面承受政府要求支持的压力，一方面要面对经营户的不理介和指责。实践证明，对农村市场的培育、规划、布局、建设，工商机关难以置身事外，前期不参与布局、规划，后期造成既成事实，难题还是留给工商机关，“苦果”要花很长时间才能慢慢“消化”。与其如此，工商机关还不如前期就积极介10/16入，至少应参与规划、布局，防止重复建设，造成恶性竞争。工商机关虽不再颁发市场建设许可证，但依市场规律，提出行政指导意见其作用还是非常重要的，特别是在农村市场化进程加快的新形势下，工商机关发挥职能，培育好农村市场，就是题中应有之义，责不容辞。二是农村集贸市场的管理与维护怎么搞事实上农村中大多数集贸市场是在农民自发聚集交易的基础上，由当地乡镇政府划地为市，交给工商机关管理的。农村工商所对这些市场的管理，不仅是监管执法，而且还仍承担着管摊位、卫生、秩序、收费等事务性工作，过去行之有效的聘用协管员管理的做法已被停止，这样管理力量就十分薄弱。此外这些市场设施简陋，过去工商机关每年都要拿一定的资金来搞一些维修、维护、翻新建设，现在还搞不搞如不搞，当地政府和老百姓就会说工商机关在市场上收了费连一点维修都不搞，不应该；如搞，与“办管脱钩”精神合不合三是这些市场的权属归谁由于历史和现实的原因，农村中大多数集贸市场的权属既明又不明，明的是各级政府和广大农民都公认市场就是要交给工商机关管，事实上也仍由农村工商所在管理，其归属是明确的；不明的是这市场大多数是有市、有场、无地（无土地所有权）、无设施（或很少），这类市场的物权大多数是虚置的，充其量是一11/16个交易机会的聚合场所。由于上述原因，农村集贸市场有很多长期处于“悬置”的不确定状态，这显然对培育农村市场、促进经济发展不利，也不利于工商机关做好市场监管工作（包括培植好费源）。（三）对法规、政策理介的误区年中央号文件规定，农民出售自产的农副产品，无需办理营业执照。国家工商总局为促进农民增收，据此精神作出对农村流动商贩不登记、不收费的规定。国务院无照经营查处取缔办法中也明确规定农民在出售自产农副产品时不作无照经营查处。对这些规定，基层工商机关无疑必须坚决贯彻执行。但在实际工作中，部分同志的理介产生了片面性，突出的有三点一是误认为农民从事经营活动一概不要办照了。实际上，无论是谁（包括农民）从事粮食收购运销，都必须按粮食流通管理条例的规定，先取得经营资格，再领取营业执照，方可经营；从事棉花收购、农资商品经营等，不仅要办照，还要具备一定的经营资质（格）；二是误认为对农村市场主体不需再培育引导了。现阶段农村市场主体缺位，农民还没有真正成长为合格的市场主体。我们工商机关对农民中那些具备一定规模的种植业、养殖业专业户，对农民进城镇务工经商，还是要积极12/16培育、引导，支持并指导他们在条件具备时及时申领营业执照，兴办个体工商户、个人独资企业、合伙企业、有限责任公司等各种形式的市场主体，这也是我们工商机关做好农村市场管理的重要基础性工作。三是误认为不办照、不收费就是放手不管了。为促进农民增收，对农村流动商贩不登记、不收费，但对他们参与市场交易经营活动还必须加以行政指导、规范好市场秩序，对少数违法违规行为还是要依法查处。总之，对农民不办照不等于不要做好市场管理，面对农村市场主体复杂的状况，不能放任不管，不能无所作为，更不能消极畏难，而是要积极主动面对，一方面满腔热忱地为农民提供优质服务，一方面要严格依法规范秩序，促进农村经济健康有序地发展。（四）管理、服务与收费的误区工商机关在农村市场化进程中的监管与帮扶全是无偿服务，如农资打假护农，对农民消费维权，支持农民发展“订单农业”“品牌农业”，培育经纪人等。由于历史的、现实的原因，农村工商所还承担着一定的收费工作，同时由于体制上的原因，一些地方“收费养人”的压力还较大，特别是一些地处偏远经济不发达、费源少的农村所，经费十分困难。由此，一部分同志对在农村市场监管工作中，如何处理好收费与服务的关系上存在一定的误区，突出的13/16表现是“重收费、轻管理”，“重罚款、轻服务”。上述这种状况虽不是全部农村工商机关的处境，但在纯农区情况较为突出，在全国大部分农村免除农业税、农林特产税（除烟草），全面实行税费改革，减轻农民负担，税收机关提高对农村个体户税收起征点的新形势下，工商机关已经成为为数不多的在农村市场上继续收费的部门之一，极易成为社会关注的热点。三、加强农村市场监管的对策与思考（一）要提高认识，树立科学发展观。发挥职能作用，促进城乡协调发展，是工商机关服务“三农”、构建农村和谐社会的基本出发点，具体要落实在积极培育发展农村的各类市场，维护经济秩序,促进经济发展上来要树立执法为民的理念,真心诚意地做好维护农民合法权益的工作总之,工商机关在农村市场监管工作中要从三个实际出发，既1、从社会转型期农村市场暴露出问题的实际出发，2、从农村市场自身特点出发，3、从农民在市场中的实际状况出发，有针对性地做好工作，达到“五个有利于”1、有利于推进农村市场化进程、形成良好的市场交易机制；2、有利于帮助农民走进市场、培育其成为合格的市场主体；3、有利于发挥市场引导作用，促进农村产业结构调整，发展农业产业化；4、有利于农村小城镇建设，促进城镇化进程；5、有利于农民增加收入。同时14/16还要加强信用建设，形成诚实守信、合法经营的良好而健康的市场经济秩序。（二）要加强能力建设，强化服务“三农”前沿阵地。目前农村工商所有三个不适应1、人力不足，有的农村工商所只有3人，而管辖的却是个乡镇，显然人力不足，要尽量充实一线力量；、软硬件不适应，农村工商所大都办公条件简陋，经费不足；、人员素质不适应，有的人员思想认识不适应，存在着消极被动思想和不安心农村工作的问题，有的业务素质较低，不熟悉农村市场的监管，工作的方式方法也较落后。要认真解决三个不适应，从人力、机制上保证执法重心下移，从提高人员素质上来落实监管关口前移，全面提高农村工商所服务“三农”的综合能力。（三）要加强调研，因地制宜，建立适应农村市场实际