关于村民自治的调查与思考

1/10关于村民自治的调查与思考实行村民自治，是宪法规定的一项重要制度，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举。全国人大1998年制定颁布了中华人民共和国村民委员会组织法，从法律上保证了村民自治的实施。党的十六大报告指出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”，这充分证明党中央高度重视村民自治工作。近几年来，全国各地对实行村民自治工作进行了积极试点,县也对此进行了有益偿识，积累了一定经验，取得了一定成效。为全面推进村民自治，努力探索创新实施村民自治的新方法、新途经，今年，县委组织部组织人员就村民自治有关问题进行了专题调研，针对当前村民自治存在的主要问题作了粗浅的探讨。一、村民自治存在的主要问题从调研的情况来看，该县各级党委、政府在贯彻执行村民委员会组织法、全面推进村民自治和基层民主政治建设方面做了大量工作，取得了新的进展，村民自治的积极效应正在逐步显现，但仍还存在一些问题需要逐步加以解决。（一）经济文化比较落后，对实行村民自治的重要性认识不足。一是受自然条件的限制，人们的思想观念转变没有跟上，对村民自治的认识程度还不够强。特别是农2/10村家庭联产承包责任制以后，多数农民群众忙于家庭经济建设，淡化了民主政治建设，有事不关已，高高挂起的思想意识，民主决策、民主管理、民主监督、民主选举的意识不浓；二是素质提高没跟上，对“双直选”的认识也没有完全到位。如果不采取一定的“限制和保证措施”，担心村民素质不高，选出来的村干部不能成为群众致富奔小康的领头人或者是担心弄不好会添乱子。部分乡镇也害怕直选出来的村干部不听话，难领导，关系不好协调，工作难以开展。这些顾虑，在一定程度上影响了村民委员会换届选举工作的顺利实施。（二）民主选举不够规范，违法、违规现象一定程度上存在。总体而言，依法选举的程度一届比一届好，违法现象一届比一届少。但由于思想重视程度和组织领导力度的差异，导致换届选举工作执法水平不够平衡。有的乡镇、村仍有不尊重群众意愿的现象，划圈子，定调子，确定候选人；有的乡镇领导以行政命令、长官意志指派候选人，或以组织名义对候选人进行考察内定；有的召开选举大会组织不够严密，程序不规范，少数选民拿不到选票或背下私弄作弊，一人代替多人投票等问题，违背选民意愿。如牛头店镇先锋村在选村民代表中就存在这种现象。这些现象都是对依法民主选举带来了一定的负面影响，从一定意义上说影响了村民自治的进程。3/10（三）村组工作中的突出矛盾和问题比较多，制约着村民自治制度的落实。民主选举只是“四个民主”中的一项内容，民主决策、民主管理、民主监督不仅与民主选举是一个统一的整体，更是一项经常性的工作，而在农村，大量的村民自治工作与村委会组织法的立法宗旨和规定的要求还有不少的差距。原因是农村工作难度大，税费改革给村委会村民自治工作带来的新情况新问题较多。一是村级债务日益加剧。据乡镇村干部反映，税费改革前村级基础设施建设和公益事业建设所形成的资金缺口大，一时难以弥补。税费改革以后原来的老欠帐收缴困难，新政策规定之外的村里不敢多收，也不敢收，该抓的项目和公益负担又必不可少，导致了村级财务老债未除，新债又添，财政压力日益加重。据调查，全县78个行政村，有将近一半的村都不同程度的负债；二是基础设施建设举步维艰。村级的水利、电力、道路、通讯是村民生产生活的必须设施，也是发展经济的基础条件。近三年来，全县对所有的村都派驻了包村工作人员，在县委、政府的高度重视和包扶部门的大力支持下，使这些村的基础设施得到了极大的改善。而这些设施的建设经费大都来自包扶部门，村级很少有自身资金进行建设。如果包扶部门一走，停止了“输血”，村民组织不起来，所需经费又不能摊派，“一事一议”筹资无法到位，村级公益事业将会停止不前，势必影响两委会在4/10村民中的威信；三是村班子建设后继乏人。调查中发现，多数村都没有集体经济，是名符其实的“空壳”村。税费改革后，村级财务乡镇管理，村干部工资纳入年度考核，不但待遇低而且不能按时到位。特别是一些后进村，有点能耐的人都纷纷外出，出现能当的不愿当，班子建设后继乏人的现象，严重影响农村基层政权建设。二、产生的原因（一）客观发展与主观现状的不适应，使部分村党支部的领导核心地位难形成，村党组织的领导核心作用受到不同程度的削弱，出现了部分村委会强党支部弱的现象。具体表现在一是村党支部领导班子自身缺乏凝聚力。有的村支书观念陈旧，缺乏带领群众发展经济的本领；有的作风不实，为政不廉，有的习惯于拉帮结派，排除异已，在村民和党员心目中形象不佳，削弱了党支部在农村的群众基础。二是党员作用发挥不明显。少数农村党员形象较差，有的甚至不如普通群众。三是农村党员队伍年龄老化，素质偏低，村级班子战斗力不强。由于村干部身处基层，任务繁重，工作千头万绪，加之乡村集体经济基础薄弱，待遇低，有的甚至无法保障，导致村干部当的好的不愿当，想当的又当不好的局面。特别是有些后进村难以选出合适的人担任村委会主任，即使选了，只是勉强凑合，带不动“一班人”，不能真正发挥战斗力，更谈不上创造性地开展5/10工作，有的放矢教育引导群众。（二）部分农民素质不高。在社会主义市场经济条件下，广大农民的权利意识、竞争意识、效益意识明显增强，但他们的法制观念、义务意识、集体意识相对淡薄。一些农民认为“村民自治就是放任自流”，“土地分到户，不要党支部”，“村村讲民主，不要乡政府”；部分农民只知道向上伸手要，不承担合理负担、不履行公民义务，对村民自治漠不关心。（三）经济基础薄弱。是个山区贫困县，近些年来虽然农业产业结构调整取得了新进展，农业增了产，也增了收，但全县78个行政村有村集体收入的不到20，多数村没有集体收入，干部说话没人听，集体事业无人问，导致村干部无威性，村民无信心，甚至产生逆反心理。三、采取的措施村民自治是一个渐进的历史发展进程，必须作长期不懈的努力。要全面贯彻村民委员会组织法，深入推进村民自治，必须采取以下措施（一）加大宣传教育力度，增加广大干部群众的民主法制观念。由于历史、传统的原因以及受社会经济发展水平的局限，总的来说，农村基层干部和群众的民主意识和法制观念还比较淡薄。因此，抓好村委会组织法的宣传学习显得尤为迫切、尤为重要。当务之急是要在农村干群6/10中进行广泛深入的民主法制教育，使广大农民逐步学会按照法律规定行使民主权利，学会运用法律武器来保护自己的合法权益不受侵犯。各级干部特别是乡（镇）村两级干部，要重视学习、全面理解、认真贯彻村委会组织法，切实解决好影响实行村民自治的思想认识问题，提高加强基层民主政治建设的自觉性。（二）要理顺关系，充分发挥党组织的领导核心作用。要澄清各种错误认识，必须明确村党支部和村委会的工作是一个有机的整体，村党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心，实行村民自治是党赋予农村基层党组织的一项重要职责，只有在党组织的领导、组织和监督下，村民自治才能顺利开展。实行村民自治和民主管理绝不能以削弱党支部对农村工作的领导为代价，强调村党支部的核心领导并不意味着将村民自治流于形式。实行村民自治，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性，促进农村两个文明建设确保农村长治久安的一项根本性举措。因此，党的基层组织必须加强对这项工作的领导，并努力使党的领导贯穿于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的全过程。（三）搞好村务公开，给群众一个明白。搞好村务公开是维护社会稳定的一项重要举措，也是基层民主政治7/10建设的一项重要内容。要按照“三个代表”重要思想和十六大精神的要求，把村务公开列入重要议事日程。特别是村级政务、事务、财务要及时公开，并接受群众监督。与此同时，村级财务要继续实行会计委派制，加强财务管理，实行村干部任期经济责任审计制度，真正给群众一个明白，还干部一个清白。（四）加强执法检查、监督工作，确保村委会组织法的全面贯彻实施。村委会组织法第28条规定“地方各级人民代表大会和县级以上地方人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民行使自治权利”。这在人大立法中是唯一的。它既规定了地方各级人大的法律监督职能，又明确了地方各级人大在实施这部法律中的任务和责任。地方各级人大及其常委会要把实施村委会组织法作为一项重要的政治任务来抓，加大执法监督检查力度，主动做好职责范围内的各项工作。行政、司法机关要依照村委会组织法和有关法律的规定，积极支持和推进村民自治和基层民主政治建设，对各种违法行为要及时严肃查处，真正做到有法可依法，有法必依，执法必严，违法必究。民政部门应充分发挥职能作用，对村民的来信、来访，要配合其他有关部门，认真调查，及时妥善处理。（五）要研究解决村民自治实施过程中出现的新情况和新问题。例如，对一次性直接投票选举的问题。法律8/10对这种选举方式未作规定，但这种选举方式符合直接选举的原则，也受到群众的拥护。可以在村级组织建设基础和干群关系较好、规模适中的村进行实践，并研究其在法律规范中的可行性。又如，村财乡管问题。这是近年来普遍推行的村级财务管理模式，对防止村干部的腐败行为起到了一定的积极作用。但也有不少地方反映这种做法侵害了村委会的财务管理权，模糊了农村村级财产产权主体。建议对此加强研究，寻找出既能规范村级财产使用，又能体现村民自治对管理和监督村级财务的权力的有效方式。还有村党支部书记和村委会主任“一肩挑”的问题，部分村已开始试行，能否有效推进基层民主政治建设还有待进一步研究。（六）加强制度建设，扩大基层民主。要进一步加强村民自治的制度化建设。完善农村基层民主即实行村民自治是保证农村基层群众直接行使民主权力的一项重要制度。村民自治的制度化建设仍是要围绕四个民主进行，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”为目标，实行真正的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”是村民自治的实质性内容，也是农村基层民主的本质特征。要不断完善村级民主决策机制，尤其是村民大会、村民代表会议、村务公开等制度的建设，紧密结合村委会的选举，规范村民代表的选举，理清村民代表会议与村民会议及村9/10委会的关系，把村民代表会议与村委会同村民会议有机地结合起来，形成村民会议或村民代表会议民主决策，村委会管理村务，村民积极参与的农村治理新格局。（七）抓住重点，全面推进，进一步提高村民自治的整体水平。一方面，要抓紧做好换届选举工作。换届后对村委会成员的调整一定要依法进行，有关部门应加强督查，防止任何组织和个人指定、委派或者撤换村委会成员。同时要加强对新一届村委会干部的业务培训，努力提高他们的整体素质。另一方面，要从制度上合理划分党支部和村委会的职权范围。村党支部和村委会是领导和被领导的关系，要依据宪法，党章和组织法有关规定，结合农村工作实际，制定完善村组织工作的制度规范，明确村党支部领导村民自治组织，指导、支持它们的工作，村民自治组织接受党支部的领导，依法开展村民自治活动，以此来规范和理顺两委会的关系。同时，还要协调好乡镇政