试论我国城镇化进程中的农民利益问题

1/13试论我国城镇化进程中的农民利益问题近十年来，我国城镇化率年均高达1，城镇化水平达到，经济社会生活正在经历着最深刻的变革。在促进工业化的同时，城镇化在一定程度上呈现出高速度、低质量的发展态势，诸如农民失地失业，农民返贫、城乡差距进一步拉大、乡镇企业不景气和小城镇建设萧条等深层问题。一些地方在推进城镇化过程中，热衷于“大城市化”“大都市圈化”，所采取的拔苗助长的做法违背了农民意愿，损害了农民兄弟的直接利益，对农村社会稳定造成极大的负面影响，也使我国城镇化发展面临前所未有的挑战。为此，要全面理解城镇化基本内涵，冷静审视与解决城镇化过程中出现的萌芽性问题，采取综合措施加以治理，使我国农民在城镇化发展的同时，自身物质文化生活得到相应的改善。1对城镇化特点的认识城镇化是人类社会发展的客观现象，是不以人们的意志为转移的社会规律。这种全球性的地域经济社会现象，目前已被大家所广泛接受，但对它的认识却是一个不断深化的过程。一般来说，城镇化过程反映在社会结构和物质形态上，表现为大量农业人口向城市聚集，城市建设用地向外渗透，城市地域景观不断扩展，城镇活动日趋活跃，非农产业逐年增加，产业结构比重由一、二、三逐步2/13调整为三、二、一的过程；反映在意识形态上，表现为城市的意识形态、价值观念和生活方式向农村地域逐步扩散的过程。在这一发展过程中，城镇化是一把“双刃剑”，对人类社会的影响有利有弊。一方面，它是加快经济发展和社会进步，提高城乡居民生活水平的根本途径；另一方面，它又是迄今为止人类对生态环境造成负面影响最大的形式，是造成工农差别、城乡差别和地区差别的重要原因。所以，遵循客观规律，兴利除弊，趋利避害，积极、稳定、持续地推进城镇化进程，是全面建设小康社会的必要条件。纵观世界城市化发展轨迹，发现西方发达国家城市化的原始积累，主要是通过对外扩张和掠夺，对内实行高额农业补贴和推行农业机械化的方式进行的，尤其是战后实现资本高度垄断，工业大规模生产恢复，卖方市场向买方市场快速过渡的特殊条件下实现的。在这一历史过程中，西方资本主义不但没有灭亡，反而得到一定程度的发展，国家的综合经济实力不断得到增强，人民的生活水平也相应大幅度提高。以英、美为代表的城市化实践证明，尽管西方国家在城市化进程中也出现诸如环境、卫生、居住、交通和失业等一系列城市问题，但总体上讲是适合西方国家的国情的，对促进全球经济发展和社会进步起到了积极的作用。按照一般观点，城市化水平是反映生产力水平的3/13重要指标，体现了一个国家或地区的经济发展水平，这就是城市化的表征性能。但是，在一些发展中国家却存在与经济发展不同步的消极的城市化现象，城市化水平的提高并没有带来经济繁荣和社会进步，反而由于农村人口源源不断地涌入城市，使贫民窟、失业、犯罪、饥饿等城市病开始蔓延，严重影响了国家经济发展和社会稳定。我国城镇化建设起步晚，增长慢，波动大，空间发展不平衡，与经济增长速度极不相称。目前，我国城镇化发展呈现出以下特点一是自下而上的城镇化特点，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主要形式。二是在城镇建设的原动力不足的情况下，国家主要通过动用社会资源、政策资源、土地资源和行政资源的方式实现城镇扩张，城镇自身产业支撑不力，城镇化没有发展后劲。三是城镇化速度低于同期经济和工业发展水平，造成过低城镇化。四是在国家投资无力的情况下，当地乡镇的领导者为寻求小城镇建设资金，把眼光集中在经营土地上，因而浪费了大量宝贵的土地资源。2城镇化发展中农民问题的严重性目前，我国城镇化建设中在体制上、机制上和运行方式上存在诸多问题，这些问题如不及时采取措施加以解决，不仅影响城镇化的进展，而且直接影响广大农民的切身利益。4/13一是失地又失业。在目前城镇就业岗位不足、社会保障制度尚不完善的情况下，绝大多数农民一旦失去土地，则面临着既失地又失业的境地。例如，陕西省某市某镇因城镇建设出让土地以后，政府按国家政策给予经济补偿，家家户户有条件建成了小别墅，但由于这些农民失去生活来源，部分农民不得不以捡废品为生，出现了农民“住别墅，捡破烂”的现象。据农业部和国务院研究中心提供的资料，1987年至2001年，全国非农建设用地达3395万亩。其中，1997年至2002年共占用耕地1646万亩，占48以上。据规划预测，2000年至2030年的30年内，全国还将有5450万亩的耕地转化为非农产业用地，如果以征用每亩地个人失地计算，这意味着目前全国失地农民已达5000万人以上，而且还有逐年上升的趋势。二是城乡差距拉大。据有关资料，1997年至2001年，我国城乡居民收入差距由1增至1，估计2016年达到31，城乡差距指标已经到了国际警戒线的极限。三是乡镇财力不足。由于农村税费改革和乡镇企业普遍不景气，目前我国整个西部地区和80的中部地区的县乡财政基本上都是“吃饭财政”，不少地方长期拖欠干部和教师工资，如果不靠国家中央财政转移支付政策，恐怕有相当数量的县乡政府难以正常运转，更不用说投资建设小城镇了。5/13四是社会矛盾加剧。由于农民收入减少，负担加重，导致农村社会矛盾加剧，使干群关系、党群关系日趋紧张，农民上访量剧增，甚至集体上访闹事，一些地方已出现要求成立保护农民自己利益的农民协会的呼声。有的地方带有黑社会性质的车匪路霸猖獗，有的地方强买强卖、独霸一方，有的盗窃案件频繁，还有的地方甚至出现抗税等恶性事件，各类刑事案件也在一些地方有所增加，严重影响了社会稳定。而在大城市的城中村或城乡结合部，人口结构复杂，既有农民，也有居民，还有流动人口，人口整体素质不高。村民主要依靠出租房屋过着富裕生活，破坏了公平、公正的社会环境，加剧了社会不公，有的村民养成游手好闲的生活习惯，流氓、打架、斗殴时有发生，黄赌毒问题严重，严重污染了社会风气。3在我国城镇化进程中解决农民问题的主要对策党的十六大提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”这是新时期调整农业产业结构，繁荣农村经济，使九亿农民实现小康生活的必由之路。面对城镇化进程中出现的问题，重要的不是怨天忧人或坐岸观火，而是要从发展的观点出发，从转变观念、发展模式和体制改革等方面，采取强有力的措施。立足基本国情，深刻认识农民问题在城镇化建设6/13中的重要性。我国是一个农业大国，农民占全国人口的65左右，解决中国一切问题的关键是农民问题。我国新民主主义革命、社会主义建设和改革开放的实践证明，现代化建设的根本问题是农民问题，推进城镇化进程也要抓住农民这一根本问题。首先，农民是推进我国城镇化建设的主力军，积极发展小城镇，使农民“离土不离乡”，是中国特色城镇化的主要形式。其次，农村为城镇化建设提供了大量的发展空间和经济腹地，为城镇建设提供必要的发展用地。第三，农村养育了城镇，农业为城市经济提供原材料和工业品市场，农民为城里人提供粮食和各类食品，农村又是消化城市排泄物的唯一场所。中国现代化建设的根本问题是农民问题，没有农业现代化就没全国的现代化，这是我国新民主主义革命和社会主义建设的实践证明，特别是改革开放的实践所证明了的一条客观真理。在我国的城镇化进程中，如果没有农民的广泛参与和全面富裕，没有农业结构的调整优化，没有农村的繁荣进步，我国的城镇化就会陷入虚假化的泥潭。所以，要从落实十六大精神，实践“三个代表”重要思想，繁荣农村经济的高度，充分认识保护农民利益的重要性，始终坚持广大农民的愿望，减轻农民负担，增加农民收入，使城镇化发展与“三农”问题有机结合起来，取得双嬴效7/13果。坚定不移地实施积极的城镇化战略，走一条有利于中国农民建设小康社会的城镇化道路。城镇化建设是强国富民，全面建设小康社会的必由之路，但是中国城镇化不能走发达国家的老路,而要走一条具有中国特色的并且有利于农民脱贫致富奔小康的城镇化道路。首先，要从基本国情出发，从各地经济社会发展水平出发，走一条大、中、小城市和小城镇共同发展的城镇化道路，其中大城市、特大城市以内涵提升为主，中小城市和小城镇以数量扩张来聚集生产力要素，内涵提升不完全排斥数量扩张，数量扩张又以内涵提升为基础。其次，突出小城镇的战略地位，消除不利于小城镇发展的体制性障碍，使各类生产力要素向小城镇集中，引导农村剩余劳动力向镇区转移，乡镇企业向工业园区转移，分散耕地向农业大户和公司转移，为小城镇全面振兴奠定必要的基础条件。再次，我国城镇化的基本目的是繁荣农村经济，增加农民纯收入，增加城镇就业岗位，吸纳农村剩余劳动力，保持农村社会稳定，建立实现全国现代化的社会基础。第四，充分考虑我国巨大的人口压力、各地自然环境和经济发展差异，防止没有质量的高速度，走一条城镇化与工业化、现代化协调发展的新路子。深化城镇化体制改革，完善配套政策措施，真正8/13实现农民到市民的根本性转变。一是全面落实国家征地补偿政策，确保农民失地不失利。要严格按照法定程序征用农村集体土地，并按照法定标准给予农民合理补偿和妥善安置，严禁拖欠、截留和挪用征地补偿费用，确保有关补偿资金用于安置农民。要制定合理的征地补偿标准，建立地价听证制度，及时落实安置政策措施。对于拖欠、截留和挪用征地补偿费情况进行全面清理，凡是拖欠、截留和挪用征地补偿费的，必须限期纠正，凡是拖欠或少付的征地补偿费，必须限期补偿到位，确保农民利益。二是建立完善社会保障制度，农民变居民。国家应尽快建立失地农民的社会保障体系，使这些农民享受市民待遇。首先，建立最低生活保障制度。对于失地又失业后，达到最低生活保障线以下的农民，全部纳入社会最低生活救助范畴，做到贫有所扶，困有所济。其次，建立医疗保险制度。对已安排就业人员，由其所在单位办理职工医疗保险，对失地又失业人员，由原村委会为其办理社会医疗保险，所需保险金由土地出让费和受益人共同承担，使农民的一般普通疾病都有所医治。再次，建立农村社会医疗救助制度，对农村五保户、贫困户家庭成员和政府规定的其他符合条件的农村贫困农民，对农村发生烈性传染病患者，由国家医疗专项资金负担。第四，建立养老保险9/13制度。对于农转居人员，全部纳入养老保险范围，养老保险金缴纳采取“三个一点”的方式解决，即由征地出让金支一点，财政补一点，农民出一点的方式筹集，使达到法定年龄的退休人员都能实现老有所养。近年来，成都市为统筹城乡经济社会发展，积极探索建立农村社会保障体系，努力使大量失地农民参加社保、医保，真正实现由农民到市民的转化，取得较好的效果。第五，完善农村住宅拆迁安置制度。今后，对于纳入城镇规划区内农民住房安置，采取“政策补偿，政府引导，集中布点，分期安置”的政策，按拆迁面积及建筑质量制定拆迁补偿标准，实行一次性货币化补偿，政府通过制定优惠政策和规划调控，统筹布置居民新村，免收各项政策性规费，允许农民以建安造价购置成本房，并且人均购房面积应高出市区平均水平一定比例，所多出面积可用于长期出租，以解决农民生活来源问题。第六，建立社会福利分配机制，保证失地农民其及子女在入托、入学、参军、招工及城市公共产品使用等方面，全面享受城镇市民待遇。三是出让改出租，农民当股东。目前，我国城镇的发展用地均采用出让土地使用权的形式，由政府一次性支付征地款，使大宗的土地从农民那里永久性分离出去，虽然农民一时得到一定的经济补偿，却使农民在失地的同时，也加入了城乡失业大军的行列，因而造成严重隐患。10/13要打破这一僵局，必须改革目前的城镇建设用地制度，在土地使用权不变基础上，将建设用地一次性转让改为长期出租土地的形式，农民以土地入股，由农民变为股东，参与企业分红。同时，制定征地带劳政策，由征地单位按所征地多少，安排具有文化知识的青年农民就业，参与生产经营，分担企业风险，共享经营成果。这样，既减轻了企业因一次性支付土地出让金的资金压力，而且农民可以长期分红，解除了农民的后顾之忧。最近，陕西省渭南市一家企业因扩大生产规模，征用了800亩建设用地，协议农民以土地入股长期分红，企业每年向农民支付1200元/亩，而且亩地安排一个劳动力就业，企业高兴，农民也很喜欢，取得了双赢效果。四是土地流转，企业落户，农民进厂。为了优化配置土地资源，维护农民的合法权益，增加农民收入，促进小城镇建设，目前国家已开始农村集体所有制建设用地流转制度改革试点工作，探索农民参与城镇化过程中的土地收益分配的新路子，建立起有利于农民集体建设用地使用权流转的运行机制和管理模式。根据国家土地局有关要求，要在符合土地利用总体规划、城镇建设规划和土地利用年度计划的基础上，对于农民的集体所有制土地，经法定程序批准，可以依法转让、租赁、抵押或作价入股等多种形式流转，这样不仅能保证农民的合法收益，为小城镇11/13建设筹措资金，而且为企业落户创造了条件。农民土地流转分为首次流转和再次流转，其首次流转收益和增值收益在土地所有者和当地人民政府之间分配，其中政府收益部分主要用于小城镇基础设施建设；流转用途主要用于发展产业，特别是劳动密集型工业企业，也可以用于商业、旅游、娱乐及科教文卫建设，还可以作为居住用地流转，但不得用于房地产开发项目；流转方式可以分为转让、租赁、抵押或作价入股等，转让合同要把为失地农民创造就业机会为条件之一，农民除获得土地转让收益或股权收益外，还可进企业打工得到一份工资收入。四川省在农民集体土地流转制度改革试点中，成功地为失地农民进厂务工创造了条件，使农民人均月工资达到800元以上，使世世代代以务农为生的农民变成了工人，取得良好的社会效益。五是优化结构，扩大就业，使农民人人有所为。党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，农村富裕劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。目前，由于农村经济结构性矛盾，导致全国出现大量剩余劳动力，加之城镇下岗职工人数庞大，城镇就业形势十分严峻。要解决这一矛盾的