农村义务教育的困惑与对策

1/15农村义务教育的困惑与对策义务教育是根据法律规定，适龄儿童、少年均须接受的国民教育，国家、社会、家庭必须予以保证。义务教育本身包含两个基本要素，其一是免费，其二为责任，免费是前提，责任是保障。但因国情制约，以往我国的义务教育不是完全意义上的免费教育。中央决定从2016年开始，在全国所有农村地区，实行完全免费义务教育，使我们广大农民及农村学生深受其益。但同时也意味着我镇教育的发展面临着多重的考验。如何有效化解实现真正意义上的义务教育的风险和矛盾，促进我镇义务教育快速、健康、高效发展，是当前教育领域的一项崭新的课题。一、基本情况与现实状况我镇现有各级各类义务教育阶段学校51所，在校生3903名，其中初中学校三所（一所为县办中学）在校生1267名；小学48所，在校生2636名，全镇共有教职工253人，其中初中77名人，小学教师176。义务教育的发展经过多年的不懈努力，于1997年实现了普及九年义务教育的目标，2000年与2016年相继通过了省政府“两基”工作的复查。与此同时，素质教育全面推进，课程改革顺利进行，校本教研及其它工作均取得了显著的成效。整体工作呈现出良性的发展的态势。但我们必须清醒地认识到，我镇的经济发展相对落后，教育基2/15础设施相对差，加之有关农村经济政策的调整与改革等多方面因素的制约，农村教育仍然是我镇的薄弱环节，其中义务教育的发展更是举步艰难。二、教育的困惑与原因1、公用经费无保障。公用经费入不敷出，运转难以为继。近几年来，我镇中、小学经费就难以保障，在2002年前我镇共征收农村教育费附加130余万元，加上每年的教育集资50余万元，教育的正常运转基本保证，通过发动社会捐助，争取项目补助，校舍建设、设备购置也将如期完善。税费体制的改革，取消了农村教育费附加，教育集资等项目，农村教育的经费来源由财政的转移支付资金和收取学生的学杂费两块组成（初中生均80元下拔，小学生均50元下拔，杂费的标准为初中生、小学生均50元，总共收入万元。相比较，经费少了120余万元，本来转移下拔资金和学杂费中只是用作正常的办公，但因再无其它经费进帐，可怜的一点钱就“全能化”了，成了教育救命氧气罐。教学设备的购置，寄宿校炊事员和缺编代教工资，取暖设施、教职工奖励，福利均在其中，致使公用经费年年亏空。专项资金来源不畅，负债不堪重负。基础教育在实行“以县为主”的管理体制以后，学校的改造，与维修成了老大难。乡镇、村筹措资金没有了3/15主动权，跑项目门道不多，靠拔款是一句空话，虽然农村有个“一事一议”的政策，但农民出钱的事就根本未能议成。各级办学单位与各级学校，面对危房和所规划筹建的教学用房与活动场所，望而生叹。在不得已的时候，只好靠村主干借债，以个人名义贷款来进行，到了年底，通过努力，虽能争取一点专项资金，但也是杯水车薪，这种举措到是为发展教育做了突出的贡献，但办学单位的主干却倒了霉，形成了债台高筑，这种现象越来越严重，负债金额越来越大，据调查显示，全镇修善负债金额达800余万元。其中村负债就达到了五百万之余。办学负债成了我镇教育发展过程中一个相当头痛的问题。经费缺口大，学校“返贫”现象严重。税费体制改革后，每年欠收的经费数额较大，这笔原由农民承担的教育经费无任何补充渠道。造成了政策性减收，虽然中央明确规定义务教育的经费是“以县为主”分级负责，但事实上却非如此。乡村级组织办学的积极性下降，许多乡镇领导和村民委员会普遍感到再没有责任了，总认为教育投入和管理都是县上的事，乡镇、村既无钱又无权，造成遇事推委的局面。从县上来讲，县域经济欠发达，是一个吃饭财政，很难在义务教育的投入足够的资金。这样，农村义务教育发展经费的缺口难以填补，造成了经费保障踢皮球，村推镇、镇推县，学校成了无娘孩，学校4/15该办的事办不成，只好将就度日。一些规模大的学校，原先安装的暖气只好停止了呼吸，取而代之的又恢复了70年代以前的铁炉火，或者是烧煤火。有些新建校，起步规格高，暖气设备已安装到位，但有马却配不起鞍。凤山小学现有学生600余名，教职工31名，新修校舍6000余平方米，是一所具有现代气息的高标准农村小学。据测算单取暖然料费一年高达15万元之余，而学校进帐收入只有5万多元，看着这经济数据的反差，学校领导望而生畏。学是一所寄宿制小学，共有学生228名，教职工12名，每年经费的进帐收入只有万元，而一年取暖的燃料支出就要占到总收入的80；一些小规模的学校日子更难过了，麻雀虽小，五脏俱全，该支出的非支不可，而经费来源少的可怜。小学是一所山区单人校，交通不便，距镇所在地18公里之余，在校学生11名，而一年的经费只有1210余元。这点可怜的经费难买到3吨碳，冬季只好烧起煤球火。有的山区小学冬季烧材取暖已是司空见惯。小会小学新修校舍后，村里欠了一屁股债，学生课桌凳，早些年前就已“残疾”，但现在无力更新，有的用砖块代替桌凳腿。县教育主管部门一再提倡兴办寄宿制小学，因我镇经济薄弱，无力筹建，只好依托一些千口人以上的大村办起了6所高段寄宿制小学。前几年靠服务辖区，按人口分摊经费，这几年却断了财源，只有人督促工作，经费却无5/15人问津，这些学校只好负债运行。校长、教师只好垫支公用经费。据统计，全镇校长、教师垫支公用经费达6万元之多。在飞速发展的社会主义国家，理应教育优先，但目前，农村小学却逐渐返了“贫”。2、师资队伍现状堪忧。就目前我镇教师队伍的现状来看，远不适应现代化教学的需求，在实施国家课程改革的今天就更显得苍白无力。一是教师队伍青黄不接。以全镇小学教师统计为例，50周岁以上的共计34名，占整个小学教师总数的20，45周岁以上的共计80名，占教师总数的，以上数据表明，我镇农村小学教师年龄严重偏高。二是教师素质参差不齐。我镇教师素质整体相对低，老教师力不从心，远不适应课程改革与课堂教学的改革，中年教师文化知识底子薄。小学教师大部分是后期民办教师“扫尾”转正者。还有一部分是文革时期，被推荐的中师毕业生和教师子第接班入编者。这两部分教师共有41名，在我镇教师中占有相当大的比例，占到中年教师的71；据调查，造成这种教师素质偏低原因主要还有在期1992年到2002的10年间，由于县教育主管部门在分配教师中的“中师生”不过西，“专科生”不入城的政策所致。初中教师也6/15大部分是拔高使用，其中一大部分教师都是民转公后面拔高的。三是教师结构及不合理。（一）专业化结构不合理。目前，我镇中小学音乐、体育、美术、信息技术等学科教师严重短缺，外语、物理、化学教师多是半路出家，这种局面造成了农村中小学音、体、美等课程难以正常开齐，虽有开设，也是形同虚设。其它任课教师专业化结构也严重失调，初中教师经过大专院校毕业的科班生占50，小学经过中师毕业的科班生只占35。（二）年龄结构不合理。我镇小学教师队伍从年龄结构来看是两级分化，一种是45岁以上老教师多，一种是23以下的新教师多，中间骨干力量空缺大，对培养青年教师造成了障碍，对校本教研的活动起到了障碍性作用。（三）教师属性的比例失调，大中专分配制度改革以来，正式入编，分配的教师受到了控制，教师缺额，就用廉价的代课教师来顶岗，从全县相比较，我镇所占比例最大，这些教师有能力肯吃苦，能干工作，但由于报筹少。前途渺茫，工作很不热心。四是师资队伍不稳定，不稳定的因素有以下几个方面（一）外调。以2016年为例，我镇就有7名小学骨干教师一次调入县城及其它乡镇，这次调动，一下子引起了我镇教育工作的“脑震荡”。（二）退休。2000年以来我镇有50余名教师相继退休，特别是2016年，退休教师有97/15名，死亡一名。（三）脱岗，由于教育行政部门对招聘的代教不能保障其生活待遇和如期选招公办教师，有的代教干脆脱岗，另谋职业，到目前为止，已有6名代教脱岗，无论是教师脱岗，还是退休教师，上级教育主管部门，都未能及时补充，造成了岗位缺额大。五是教师分布极不平衡。我镇教师队伍的分布存在四大怀圈现象，即镇上堡垒圈，中心校挤压圈，多人校富余圈，边远山区奇缺圈。六是教师健康令人担忧。我镇有相当一部分教师身体处于不健康状态，以2016年为例，我镇就有9名中小学教师患了重病，此2016年翻了一番，教师职业病发病率差上升趋势，“有病拖医”的现象大量存在。3、质量的提高遭遇壁垒。通过调查我镇教育质量正面临着严重的考验，一是德育工作相对滞后，学生道德水准下降。在应试教育惯性心理的影响下，我镇农村中、小学都未按要求开展德育教育，把德育贯穿于整个教育教学的全过程更是微乎其微，再加上我镇家庭教育，社会公德教育水平不高，致使部分学生的道德品质下降，在社会不良风气的影响下，误入岐途者有之，小学受办学条件的制约德育活动开展率更低。二是教育教学质量相对有欠，目前我镇的教育渐成畸形；初中教育完全以应付中考为最终目的；小学教育完全混战8/15于全县小考，抽考大比拼之中，把培养学生的素质流于形式，这样一来就形成了中小学学生个性得不到良好发展的局面。4、中小学生流失，有所抬头。我镇普及九年义务教育虽然达到了规定的目标，但由于各种原因，现在在校的中小学生辍学现象有所抬头，初中生辍学现象较为严重，在校生巩固率仅保持在95至96之间，辍学率已超出了国家所控制的指标。更有甚之，小学生也出现了中途辍学现象，所不能容忍的是有些小学生未接受完义务教育就流浪街头。这种现象任其下去，将严重制约着我镇九年义务教育进程。综合以上所存在的问题，我认为，这恰是我镇普及九年义务教育进程中的困惑所在。哪么造成这些困惑的主要原因是什么呢通过调查访问，有以下几年方面的原因。（1）与义务教育投入体制相配套的法律法规跚跚来迟，保障机制尚未健全，保障责任未见落实，义务教育谁来买单，责任不明，职责不清。（2）国家对教育发展方向进行了调整，教育投入和资源分配不断向高等教育倾斜，而地方经济失去了自身的供给能力，形成了农村义务教育投入增长难以满足其身发展的需要。9/15（3）上下各级政府，责任保障机制缺位，群众认识失误，助学积极性减弱，使农村义务教育失去了有力的经济支柱。（4）用人体制改革之后，地方各级政府，没有真正把教育放在优先发展的战略地位去考虑，对义务教育阶段，保障教师的供给机制没有建立，随意性极强，缺乏长效性的机制。（5）教育行政主管部门缺乏有效的管理。用人机制不活，教师资源的配置缺少科学性，教师供给缺少时效性，教师调配缺少稳定性。（6）教师自身进取性不强，缺少提高学习的积极性，缺少提高义务教育质量的勇气与决心。（7）教育行政部门对义务教育阶段教学质量定位不正，指挥偏向。衡量质量一杆尺，初中以中考“成绩”定论，小学以会考成绩作标志，忽视了基础教育的全面发展。（8）家庭经济条件的制约，传统的读书思想，应试教育的桎梏，社会上不正之风的侵蚀，监护人法律意识淡薄，学校布局调整的失控，是造成中小学生流失的根本原因。三、思路与对策针对我镇义务教育工作所存在的问题及以后工作中10/15可能出现的新情况、新问题，我们须未雨绸缪，通盘考虑，并在经费保障，教师队伍建设，教育管理机制，教学质量提高，“控流堵辍”等方面采取积极有效的应对措施，以确保我镇农村中小学平稳过渡到真正意义上的免费义务教育阶段，并促进全镇教育全面、协调可持续发展。1、落实农村义务教育的政府责任制。各级政府要在各个区域内营造“义务教育政府办”的舆论环境，政府要层层落实责任，切实担负起发展农村义务教育的责任，各级政府主要领导要带头学习，深刻领会，广泛宣传新的义务教育法，充分认识办好农村义务教育的重要作用，明确优先发展农村义务教育，是各级政府的一项重要职责；各级政府的主要领导要强化发展农村义务教育的责任意识，要向抓经济工作一样建立任期义务教育发展目标责任制；人大，要建立义务教育的监督机制，要将一个地方教育发展水平与社会、政治、经济的发展水平结合起来作为考核一届政府和班子政绩，奖惩和任免干部的重要依据。对那些任期义务教育发展目标未完成或完成不好的行政领导要实现责任追究和行政问责。只有这样，才能建立比较完备的农村义务教育发展责任体系。才能真正落实“分级办学、分级管理、分级负责”的农村义务教育办学体制。除此之外，还要对广大教育工作者进更新理念的教育，形成正确的导向，督促他们将教育发展重心向11/15义务教育发展阶段倾斜，各教育单位要通过完善制度，加强管理，立足以人为本，以学生为本，以家长为本，切实办好人民满意的义务教育。2、建立农村义务教育经费保障机制。要实行完全意义上的义务教育，关键还是在于建立合理的完善的义务教育经费投入保障体系。只有这样，才能切实解决义务教育长期投入不足的问题。要建立这种保障体系必须建立与现行财税体制相适应的各级政府分级合理负担的农村义务教育投入新机制。一是要争取上级转移支付资金向农村义务教育倾斜，争取的专项资金将用于本镇学校危房改造及其它重大项目建设支持。在此基础上建立规范的发展农村义务教育专项转移支付制度，以确保金额用于农村义务教育。二是要建立各级政府在发展农村义务教育中的投入分担机制。主要明确各级政府在农村义务教育中投入比例和标准。三是要积极发动社会力量捐资助学，吸纳民间资本来兴建学校，改造危房。四是要加大投入保运转。要在确保农村义务教育投入逐年提高的基础上，把推行农村免费义务教育所形成的公用经费缺口及未按规定拔付的生均公用经费纳入财政预算。五是要建立义务教育经费预算机制，上年度末，各级各类学校要将下年所需经费公开，所需经费造出预算，经各级教育主管部门审核，逐级上报县财政核准、敲定，纳入预算，然后逐月拔付到12/15县级教育主管部门财务帐户，再由教育局按各学校年初预算额直接拔付各学校。六是要加强义务教育经费的审计工作，通过审计加强对学校经费的监管，发现挪用，滥用义务教育经费，要追究有关责任人的法律责任。七是要澄清学校债务底子，千方百计为各级各类学校消赤减债，要建立化解农村义务教育债务的有效机制，克服阵痛，清理债务，不留后患。3、优化农村义务教育的发展环境。如何为农村义务教育保驾护航，明确责任是前提，加大投入是关键。优化环境是保障。农村义务教育发展相对较差，首先是地方政府重视不够，义务教育发展氛围受到影响，导致部门支教、群众兴教、助教热情受影响；其次是教育部门受到制约因素多，在义务教育本身难以为继的情况下，向教育部门摊派、罚款伸手要“钱”，使义务教育长期处于弱势地位，再之是正常的教育教学秩序受到周边环境干扰因素多，诸如在校园周边违规开设网吧、电子游戏等。各级政府必须采取有效措施，优化义务教育发展环境。一是加大教育执法力度，营造发展农村义务教育的舆论氛围，形成发展农村义务教育的正确导向，二是规范职能部门的执法行为。任何部门和单位都要把义务教育作为己任，到教育部门进行各种执法和检查要以规范管理行为为目的，决不能以罚款为目的。建议县政府要把这一原13/15则列入发展义务教育的有关法规。三是要制定农村义务教育学校建设，危房改造等用地基建项目审批等有关优惠政策。四是要重拳整治农村义务教育阶段学校周边环境。建议县公安、文化、监察、环保等部门要积极采取联合行动，定期不定期地对农村义务教育学校周边的各种娱乐场所及污染源进行清理整治。严格禁止各企业招收童工，乡镇派出所要对冲击学校正常教育秩序的人员，进行严厉打击，维护学校稳定。4、建立教师保障机制，深化教育人事管理制度改革。义务教育阶段的师资队伍的数量及其素质是提高农村义务教育水平的决定性因素。因此，建立义务教育阶段教师供给保障机制，深化农村教育人事制度改革和义务教育师资队伍建设是顺利推进农村义务教育的重要举措。为此，一是建议县委、县政府要从发展农村义务教育大局出发，确保教师足额供给，二是要做到逐步取消代课教师顶偏的现象，适当招收大中专院校的毕业生，补充教师的编制内的自然减员，三是考虑增设教师岗位的机动编制，以应对教师生病、分娩休假等岗位的缺额。四是要坚决禁止教师外借于非教育单位工作，五是要对教育行政部门历年聘任的顶岗代课教师提高待遇，制定相