如何加强村“两委班子”规范化管理工作的几点分析及思考

1/9如何加强村“两委班子”规范化管理工作的几点分析及思考如何加强村“两委班子”的规范化管理，归根结底就是如何搞好乡村关系及村民自治问题，在“乡政村治”体制下，乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的“乡政”权力运行是国家权力与社区权力互为渗透，互为影响的连接点。1998年中华人民共和国村民委员会组织法以下简称村民委员会组织法的颁布向人们明确宣告了中国在农村地区推行村民自治的决心。那么村民委员会做为村民自治的组织载体，就必然成为我们研究农村政治不可缺少的重要政治结构。村民自治制度的实行，不仅对农民的政治生活、村委会的决策过程以及治理结构产生了深刻的影响，而且有效地改善了乡镇政府决策和政府行为，甚至开始触动乡镇政府体制一方面，乡镇政府的财源取自农民缴纳的“乡统筹”和各种税金，“四民主一公开”在村级社区的推行，必然影响辐射到乡镇政权；另一方面，“乡政村制”格局的形成，必然使乡镇政府的决策过程和政府行为作出相应变革。因此，对村级“两委班子”的规范化管理，正是这些体制变革的最终目的，也是对村民组织法有效实施的具体延伸。基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力载体一是代表国家自上而下行使行政管2/9理权的乡镇政府；一是代表村民行使基层自治权的村民委员会，宪法和村民委员会组织法在内的一系列成文法律都已确认了村委会的自治性，并规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障，但现实中乡镇政权与村民自治，特别是村委会的关系又存在着不规范、不协调甚至相冲突的一面，就村委会而言，表现在以下两方面一是过度自治化。一些村委会作为村民选举的代表，在感受到村长对乡镇不满的同时，村委会往往单纯从本村利益出发，不愿接受乡镇政府指导，甚至力求摆脱乡政管理，抵制乡镇政府的过分干预，应该说，村委会这种行为在一定范围内是合理的，也是合法的，因为村民委员会组织法已赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织，但任何合理行为超过一定限度也可能变为不合理。例如某报登载，某村委会为自己特定的利益，有意识的利用乡村关系的紧张，借村民的不满抵制乡镇，借乡镇的强力压制村民，强化乡镇政府与村民之间的矛盾，而村干部则在其矛盾空隙进行投机，损公肥私。他们本身成为一个既得利益集团，当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不得力时，他们又3/9把全部责任推向村民，自己总是扮演“老好人”、“中间人”的无罪角色，有的甚至认为村委会作为村民的合法代言人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督，在他们眼里只认一个“理”，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，这样就使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。二是缺乏自治化或分散自治化。一些村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、引产”而至村民的意见和利益而不顾，只是上传下达式的循环模式，从而呈现“附属行政化”倾向，村“两委”并没有起到真正的作用，同时村党支部书记和村委会主任不团结，分工不明，无法发挥班子的整体合力，也是导致乡村关系紧张的一个原因，因为村两委若达不成“统一战线”，就无法对上级的意见达成一致，更无法谈及村经济发展建设。诚然，在以上强调提出村“两委班子”的存在的问题的同时，也不能否认乡镇政府自身存在的原因，如仍然习惯于传统的命令指导式的管理方式，对村委会从生产到日常工作进行行政干预，过份强调实行乡镇对村的行政审批，什么都要管；忽视民主建设，担心选举中，自己看中的人不能当选，从而导致权利流失；还有一些乡镇干部中存在着综合素质低、工作能力差、工作制度低下、行为4/9无规范等问题，这些问题都与农民民主意识增强产生矛盾，导致乡村对抗的加剧。造成乡村关系出现上述冲突的原因是非常复杂的，但通过总结分析有以下几方面原因一是规范化的制度短缺。作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府，并无行政隶属关系或领导与被领导的关系。二者只是有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，但这种“指导”和“协助”并没有明确规定具体的方法和范围，着就为乡镇政府与村委会见任见智，各取所需提供了过大的制度空间，由此而衍生出种种冲突现象。二是乡镇政权的特殊功能。众所周知，乡镇政府在国家政权体系中属于基础的地位，这决定了国家和农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻落实，即人们通常所说的“上面千条线，下面一根针”，层层下达，直至落实，其完成情况则是衡量乡镇领导“工作实绩”决定其升降去留的一项重要指标。有些乡镇领导干部有自己的苦衷，他们都声称不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治从长远来看的重大意义，但上面交付的“双文明”目标难完成，因此不得不干预村委会的工作，完全依靠村民委员会组织法，无法完成计划的人力、物5/9力、和财力，说这种看法在目前的乡镇干部中相当普遍。但抱怨的同时，有些乡镇领导缺乏调查研究，靠“拍脑瓜”的办法解决，群众观念淡薄，群众呼之为“住在城里，吃在乡里，坐在车里，就是不到老百姓家里”。势必给决策者带来一定影响。三是村委会双重角色的失衡。村委会的双重角色，即一方面代表村民，由村民民主选举产生的，因此村委会的决定代表着村民的意愿；另一方面，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中贯彻实施，因此村委会实际又承担着某些行政职能，导致村干部夹在上级政府与村民之间，既是政府的“代理人”，又是自治组织的“当家人”，总想两头不得罪，而结果往往是两边都吃力不讨好。当然这种失衡关系与村委会承担着的政务和村务的交叉混杂有密切的关系。政务和村务性质不同，具体要求也不一样，但政务和村务的具体执行并没有也难以截然分开，而以村党支部书记和村委会主任为核心的村领导班子也兼有执行政务与村务的双重职能。在实践中普遍存在的是重政务轻村务。四是乡政村治拥有的资源不对称。尽管村民委员会组织法明确提出了村民的权利及村委会作为村民自治组织的行为要求，但从政治上讲，乡镇行政拥有丰富的政治资源，而农业生产的特点决定了村民们很难形成有组6/9织的力量，他们是村民天然的政策解释者，包括村民委员会组织法，也往往通过乡镇行政来组织实施。从经济上讲，乡镇拥有丰富的经济资源，他们可以决定是否给村干部以经济上的额外补助，可以统筹村干部退休金额等等。以上乡村关系，村民自治中存在的问题及原因可以说各有其合理的依据，各有其偏激之处。下面就从缓解矛盾着手，就进一步加强村“两委班子”的规范化管理工作浅谈几点对策一是加强民主政治建设，按照规范程序民主公开选举。建立健全村民会议或村民代表大会制度，定期开展村民议事活动，建立完善村规民约和其他各项必要的规章制度，实行“两公开，一监督”，完善群众的参政机制。以党政领导干部选拔任用工作条例及村民委员会组织法为依据实行村民自治，民主公开选举。尤其是村党支部书记的选举。因为党支部实际上控制了部分的村级治权，根据权责一致的原则，建立村党支部向村级社区负责的机制，具体做法可以是多样化，比如“两票制”，在选任村党支部书记时，先由有选举权的村民投信任票，推荐村党支部书记、委员的候选人，待候选人确定后，由有选举权的党员投票，选举书记、委员，如果信任票支持率不到50，就不得进入党支部，这样就把党内考察与党外群众的监督结合了起来，有利于确立党支部为社区村民负责的机制，7/9将最具有潜力、威信、群众信任度高的人选进村“两委”。二是将村委会与乡镇人大衔接起来。乡镇人民代表大会是乡镇一级权力机关，是本乡镇人民群众主要是农民行使当家做主民主权利的主要形式。它在性质上虽不同于作为村民自治组织的村委会，但在功能上二者又有相通之处一方面，作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关表达和体现村民的愿望和要求，使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿，同时还能部分减少了乡镇人大每三年一届的代表直选工作；另一方面，乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织上的约束力，使之更主动、自觉、积极地协助乡镇人大的执行机关乡镇政府开展工作，由此实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系。三是明确村委会与村党支部各自的职责权限。1、鉴于党支部和村委会在组成人员上高度重合，甚至合署办公的现实，应加强村民会议特别是村民代表会议的建设，真正发挥村民代表在村民自治中的最高权威地位。建立党支部、村委会、村民会议三者间的合作机制，比如可以考虑村中的重大事务由党支部和村委会分别讨论，以提案的形式提交村民代表会议，由村民代表会议做出最后决定。2、用法律制度来规范村党支部和村委会之间的关系。要依据现有宪法、法律、法规和章程、条例，制定有关实8/9施细则，对党支部和村委会的职权范围作进一步明确、具体的规定，使之具有可操作性。村党支部和村委会的一切活动都要纳入法制的轨道，如村党支部书记同时任村委会主任或副主任都必须按照法定程序通过民主选举产生；村党支部在讨论本村经济建设和社会发展中的重要问题时，应事先广泛征求村民和村委会的意见，以获得他们的认同和支持；村党支部作出的有关本村事务的决定，还需经村委会，必要时经村民代表会议或村民大会依照民主决策的程序予以通过。在村务工作中，村支部书记同样也应该依法接受村委会的管理。村党支部对村委会要做到领导不包办，支持不干预，监督不越位。四是健全村民自治制度体系，实现乡政与村治的法治化。乡政村治特别是村民自治的法律制度体系的制定和执行离不开村民的积极参与。为充分体现民意，应把依法推进乡政村治作为人大的一项主要工作来抓，通过人大的具体工作，使乡村基层干部和村民真正理解乡政村治特别是村民自治法律制度的原则精神，引导村民上合国家法律制度和地方性法规，下合社情民意、简单明了、具体实用、便于操作的本村自治章程和制度，如农村财务管理、集体财产管理、农民负担管理等制度，使乡村治理逐步纳入法制化轨道。五是加强村“两委班子”培训教育工作，进一步9/9提高村干部和农民的素质。村委会与乡镇政府之间的不协调，同村领导班子的受教育程度及村干部和农民群众素质较低存在着某种内在的联系。表现在村干部中主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私等，表现在村民群众中，则是文化水平低，缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。要改变这一状况，一个行之有效