【word优秀硕士论文】“查验后置”思想在空运通关流程中的应用

“查验后置”思想在空运通关流程中的应用目录一、概述255（一）研究背景255（二）研究目的255（三）技术路线256（四）文献综述257（五）研究成果260二、空运通关现状研究261（一）空运通关现状概况261（二）基于流程再造理论的空运通关流程分析263（三）基于风险管理理论的空运通关监管分析268（四）总结270三、空运通关模式国际比较研究270（一）美国空运通关模式分析270（二）荷兰空运通关模式分析273（三）新加坡空运通关模式分析274（四）日本空运通关模式分析276（五）总结278四、空运通关查验效率研究278（一）基于单因素方差分析的查验效率研究278（二）基于层次分析法的查验效率研究283（三）总结288五、空运通关模式改革研究288（一）查验后置288（二）企业分类管理289（三）无纸通关289（四）总结290结论290参考文献291“查验后置”思想在空运通关流程中的应用课题内容摘要国际航空货运在经济发展中的地位越来越重要。空运货物由于其对时间敏感性强，所以对通关速度要求较高。各国对其空运通关都采用简化手续、流程再造等方法来提高效率，而我国目前的通关体系已经对外贸、物流和航空货运的发展形成障碍。本课题依据流程再造理论和风险管理理论分析空运通关现状，对比美国、荷兰、日本、新加坡四国空运通关的特点，并着重对空运通关中的查验模式进行定量分析，从而提出查验后置、无纸通关、企业分类管理等相关建议。一、概述（一）研究背景空运是全球物流中的主要运输方式之一，我国的空运业务量随着近几年国际贸易的发展有很大的增幅。但中国的改革开放时间还不长，空运作为一种新兴的运输模式在通关管理上还存在很多的问题，海关、企业、银行在履行各自职责时还存在着一些流程和机制的制约。查验是海关对货物进行监管的主要工具之一。查验比例的设定一直以来是海关研究的重点。过高的查验比例将降低通关效率，而查验比例的下降将使监管力度下降。本课题根据空运通关流程的特殊性，对比国际通行作法，寻找空运查验环节中的关键因素，使海关在保持通关效率同时对货物进行有效监管。（二）研究目的本项目就是依据海关自身发展规划，运用风险管理的理论，通过定性和定量研究解决空运通关效率问题。具体来讲，主要有以下几个方面的目的和意义。第一，对空运通关的现状进行分析，全方位了解通关流程、监管模式，找出机场存在的物流运作问题和协同问题，分析其原因，找到降低空运通关效率的主要因素，提出有效的对策。第二，研究国外的空运通关模式，选取比较有代表性的美国、荷兰、新加坡、日本作为研究对象，深入分析四种模式，比较四种模式的优缺点，借鉴不同模式的发展经验，找到适合我国空运通关的模式。第三，从政策角度出发，通过定量分析工具对空运查验特点和效率进行分析，深入研究影响查验的关键因素，从而提出有针对性的政策建议。（三）技术路线研究目的与意义文献综述空运通关现状研究流程再造理论风险管理理论空运通关查验效率研究层次分析法单因素分析法空运通关模式国际比较研究新加坡日本荷兰美国空运通关模式改革研究（四）文献综述有关本课题相关的研究涉及如下几个领域1、有关流程再造的研究美国的哈默（HAMMER）最早倡导业务流程再造的管理学家。他于1990年在发表于哈佛商业评论上的“再造不是自动化，而是重新开始”（REENGINEERINGWORKDONTAUTOMATE,OBLITERATE）指出，若想要真正利用信息技术，就要重新设计作业流程，除去不必要的步骤。根据哈默（HAMMER）和钱皮（CHAMPY）的界定，业务流程是指“一组使用一项或多项投入来创造一项对客户有价值的产出的生产活动”1。一个典型的业务流程要横跨好几个职能分工，流程中的项目包括流程的投入、投入的供给人、流程的产出、流程的客户以及用流程客户的增值观来计量的成果。流程理论的关键内容就是以客户为中心。一个组织如果以为顾客创造价值为工作目标，就会把组织的工作中心从传统的自我转移到顾客上去，同时就能创造一个更开放、更具有适应性的管理环境。美国为代表的西方发达国家相继将业务流程再造理论引入到公共管理领域，推动了对政府流程再造的研究。美国维吉尼亚大学政府管理学院规划项目的指导者拉塞尔M林登（RUSSELLMLINDEN）博士所著的无缝隙政府公共部门再造指南一书系统地阐述了把业务流程再造原理应用到各级政府管理之中的思想观点，他将现代科学技术应用与政府行政改革有机结合，明确提出了政府组织将从传统的清晰定义边界的组织向无边界的组织以至于无缝隙的组织转变2。劳伦斯R琼斯（LAWRENCERJOHNES）和弗雷德汤普森（FREDTHOMPSON）在面向21世纪的公共管理体制改革中涉及了公共部门管理改革的五项战略重构、重建、重塑、重组、重思。他们认为重建是改变而非固定现有流程；以过程而非以职能为基础进行组织设计；以改善服务质量为焦点，并减少循环时间和成本；将计算机以及其他信息技术置于运作的核心。戴维奥斯本在摒弃官僚制政府再造的五项战略中指出流程再造强调改进工作流程，但它从一开始就对工作流程进行重新设计，以提高效率、效能和质量，通常这种重新设计会撤消或改变人们所从事的工作，并变革职能部门和职能单位的组织结构。我国关于政府流程再造的研究起步较晚，主要成果在于出版和发表了一定数量有关政府流程再造方面的著作和学术论文。其中具有代表性是教育部人文1迈克尔哈默，詹姆斯钱皮著改革总司，上海上海译文出版社1998年版，第11页。2叶勇著政府流程再造理论与实践的探索，吉林吉林大学2007年版。社会科学2005年度规划基金项目我国地方政府服务流程再造的理论与实践探索，由四川大学公共管理学院教授姜晓萍主持研究。该项目对政府流程再造所涉及的基础概念、基本原理、具体操作等内容进行了介绍，并且对我国地方政府服务流程再造建设及其应用的实践进行了较透彻的案例分析。另外，在电子政务与政府流程再造之间的研究成果比较丰富。比如覃正（2006）认为，“如何借助电子政务，找到政务流程变革的切入点，探索出政务流程变革的途径，以及实现政务流程变革的方法与实务，既是政府职能转变过程中的关键性问题，也是电子政务面临的难题1”。孟庆国（2006）等认为，“电子政务的发展，对政府管理模式的理念、政府治理的结构、政府的业务流程等各方面都产生巨大的冲击，通过组织功能集成和信息技术集成，极大地促进了政府管理的现代化、民主化、公开化和效率化2”。赵国俊（2004）认为，“从根本上说，电子政务是政府管理方式的革命，也是改变行政流程的一场革命3”。张锐昕（2004）也明确地提出，“传统的政府机构条块分割，政务流程复杂且分散，由于以前的技术不能实现整个业务条块的联网，整个业务数据流不得不按地理位置和人力分配被分割在多个部门，增加了交接环节和复杂程度。电子政务的发展将打破政府部门人为的职能分割，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台4”。2、有关风险管理的研究风险管理的思想是由法国管理学家亨瑞法约尔在一般管理与工业管理一书中正式引入企业管理领域。到上世纪50年代，美国莫布雷等人合著的保险学一书中详细地阐述了“风险管理”的基本概念。美国风险与保险管理协会制定的“101条风险管理原则”，已成为各国风险管理的一般准则。当代风险管理先驱、著名学者小阿瑟威廉姆斯和理查德威廉姆斯合著的风险管理与保险一书较系统地论述了风险管理与保险，其对风险管理的性质和影响、企业的风险管理均有较深入的研究，它侧重于风险管理在保险行业的应用。公共部门风险管理专家马丁冯和彼得杨撰写的公共部门风险管理一书针对当今公共部门所面临的诸多风险，提出了实施相应的风险管理方案所必须的基本手段和方法。该书强调了风险管理是涉及全组织以及组织中所有成员1覃正编著电子政务流程变革，北京科学出版社2006年版，第1页。2孟庆国、樊博编著电子政务理论与实践，北京清华大学出版社2006年版，第8页。3赵国俊编著电子政务教程，北京中国人民大学出版社2004年版，第6页。4张锐昕编著电子政府概论，北京中国人民大学出版社2004年版，第258页。的管理职能。作者用合同、责任、承诺与协议代表一种组织风险暴露方式，而且作为风险评估的基础和风险控制手段，从而将抽象的理论具体化。哈佛大学经济学院提出风险管理的9大要素；1986年，欧洲11个国家成立欧洲风险研究会，提出风险管理5个方面的内容，包括风险识别、衡量评价、技术选择、决策以及反馈等等。各个研究机构都从不同角度对风险管理构成做了定义，但从来也没有统一过。这说明，在这个问题上，不必强求统一，它取决于工作的性质、目的和实际效果。自上世纪90年代初期，美国、荷兰等发达国家海关率先在海关工作中引入风险管理。美国海关前任署长MICHAELHLANE在国际物流新概念一书中指出“风险管理的实质是在于对有把握控制其结果的区域最大化，同时使我们对其结果绝对无法控制以及看不出原因与结果之间隐藏着的关系的区域的最小化”。中国海关从1996年开始也启动了这一领域的研究并着手实践。目前风险管理方法和技术已基本渗透到海关各项业务工作中，并组织研究开发了在专门用于风险信息管理和数据分析的计算机系统“海关风险管理平台”。高融昆2001提出作业流程根据时间段和性质方法的不同分为三个部分从货物进出口申报开始到海关放行为止海关对货物实施的监管一个连续完整的过程，也就是通关管理过程；为确保通关过程顺利进行，做到既严格执法又方便进出，海关在通关前和通关后针对企业或其他进出境当事人进行的企业守法管理过程；以及对通关过程中存在违法犯罪活动进行立案调查，依法采取强制措施的强制执法管理过程。并提出了以建立新的审单作业系统、物流监控系统和职能管理系统为主要内容，实行通关作业改革，建立新的通关管理体系的构想1。孙毅彪（2007）提出风险式通关管理的概念，以风险识别、分析和评估为基础，通过统一的风险指标体系和风险评估标准，在通关审单、征税、验放等环节对不同风险等级的管理对象实施差别化管理，并在通关后有针对性的开展后续稽查，从而实现海关管理资源的优化配置，提高通关管理的整体效能，实现通关作业模式从传统的“橄榄型”模式向“哑铃型”模式转变，推行风险式通关审单管理2。1高融昆著中国海关管理一个管理学的个案分析，北京中国社会科学院研究生院，2001年版。2孙毅彪著海关风险管理理论与应用研究，上海复旦大学出版社2007年版，第130页。3、研究简评从流程再造角度来看，国外对政府流程再造的研究主要是在政府再造框架下的一个组成部分，对政府再造的理论和应用都有较丰富的研究成果，但对于在不同国家和文化制度背景下的政府再造和流程再造的研究仍明显不足，对于如何评价政府再造的效果的研究上还缺乏进展。目前，我国政府流程再造的研究基本上是从建构政府流程再造理论体系这个角度开展研究的，如有关概念、原则、意义等，对于如何通过政府流程再造的应用与行政机关具体改革有机结合起来的可操作性研究则很少。对中国海关通关流程再造的专门研究目前还处于空白，过去的研究或者是理论研究为主，或者是以国外的情况为研究对象，或者偏重实证研究而理论与实际结合不足。如何借鉴国内外的研究成果，将国外的流程再造理论与我国海关通关作业流程再造的具体实践相结合进行研究，实现理论的本土化；如何提升海关通关作业改革研究的理论层次和水平，体现理论对实践的指导价值，这些都是今后的研究值得加以重视的方向。从风险管理角度来看，对海关风险、海关风险管理的基本概念界定模糊，主要是沿用一般的风险、风险管理概念，缺乏海关的行业特征。对海关风险的来源和表现形式认识还比较粗浅，还需要进一步细化研究。对中国海关风险管理的发展现状和存在的问题，还没有完全从体制、机制等深层次问题入手开展系统研究，研究的深度、广度尚需进一步拓展，以使海关风险管理改革的战略方向更加明晰。此外，对外国海关的风险管理实践研究比较滞后、零散，没有开展系统的研究和比较。2005年6月，中国海关已经正式签约加入WCO标准框架。由于对外国海关风险管理的实践研究还不充分，制约了中国海关与外国海关在风险管理方面合作交流的进一步深入。（五）研究成果通过空运通关现状分析，以及国际比较，在运用了相关分析工具和大量理论的基础上，本课题提出了影响空运查验效率的三个关键因素。成果形式公开发表论文两篇，两万字总结报告一份空运进口通关效率研究中国市场2009第1期空运通关模式国际比较研究物流科技2009第6期二、空运通关现状研究（一）空运通关现状概况国际航空货运在经济发展中的地位越来越重要。在全球交易中，对时间敏感的货物、高价值和高技术货物的进出口增长迅猛，大大推动了航空货运的发展。波音公司中国市场预测2004一2023报告指出，中国航空运输市场以每年76的速度增长，成为仅次于美国的世界第二大民用航空市场。在中国国际航空运输市场中，中国东北亚地区的年运输增长率将为71，成为中国国际航空运输市场中增长最快的地区。中国北美地区的年运输增长率将为61，中国欧洲的年运输增长率将为54。表120052008民航国际货邮吞吐量统计单位小时2005200620072008国际航线和港澳航线完成的货邮吞吐量2469万吨2956万吨3583万吨3633万吨数据来源中国民用航空局网站按货邮吞吐量计，2008年我国内地排名前10的机场依次是上海浦东机场、北京首都机场、广州白云机场、深圳宝安机场、上海虹桥机场、成都双流机场、昆明巫家坝机场、杭州萧山机场、厦门高崎机场、南京禄口机场。以上10个机场2006年的货邮吞吐量总和占全年全国总量的比例几乎为80。空运货物由于其货物对时间敏感性强，所以对通关速度要求较高。出口货物由于征税种类少，流程简单，因此耗时较少。对航空物流效率产生影响的主要是进口通关过程，各国对其空运通关都采用简化手续、流程再造等方法来提高效率。而我国由于长期形成的重过程、轻管理的思路，还没有形成高效的空运货物通关体系，对我国外贸、物流和航空货运的发展形成障碍。1、通关模式现行空运通关模式呈现出“橄榄型”特征，海关管理要求集中在有限的口岸通关时空内实现，仅在审单环节，海关就需审核18种书面单证，验核30余种监管证件，加盖6种印章，造成了明显的通关瓶颈。2、通关时间海关总署国际司曾按照世界海关组织的标准方法设立放行时间研究课题,进行空运进口通关时间的研究,通过对中国主要城市机场的空运时间研究,发现空运进口通关平均时间较长,飞机到港至货物出库的整个进口通关过程平均用时10498小时,而从申报到放行的平均用时为2041小时。表2各段时效分布情况一览表单位小时时间段首都机场白云机场萧山机场加权平均抵港到卸货时间1125134020001196卸货到申报时间4843741069105324申报到放行时间2014199027202041放行到出库时间197520508301937货物放行时间9957127901246010498数据来源中国海关国际问题研究中心中国口岸货物放行时间研究（TRS）报告3、风险管理风险管理的思想已经被引入空运通关作业中，但应用程度还不够，现有作业模式采用人工逐票纸面审核的方法，对绝大部分监管对象平均使用监管力量，企业守法便利原则未能有效贯彻，风险管理与海关业务环节的融合还有待加强，资源利用效率和管理效率都有待提高。而在空运进出口货邮量大幅度增长的同时，海关关员受编制数量的限制，增长幅度有限，这就更需要海关加强风险管理方法的应用，提高工作效率。表3近5年上海海关监管货物总值与人员总数20042005200620072008进出口货物总值（美元）2826亿35068亿4288亿52091亿79499亿人员总数（人）26702815298431233402数据来源上海海关网站4、信息系统中国海关的通关业务系统开发始于1988年3月开发的H883系统，目前已经升级为H2000系统，该系统包括审单、征税、放行、查验等各项业务模块，整合了海关内部的各类职能。但与此同时，海关信息系统与检验检疫、机场等相关单位的系统没有很好的整合，给企业带来大量的重复作业，海关借助社会资源实现职能还存在一定的制度障碍。5、查验查验主要是指海关为认定货物性质、原产国别、状况、数量和价格是否与货物报关单填报的详细内容相一致而对货物实体进行的检查。从总体上看，我国海关的查验工作一直停留在凭感觉、凭经验和手工操作的层面上，科技含量不高。从理论上讲查验率查验报关单数量与报关单总数的比值仅仅体现海关监管的严密程度，而查获率查验结果显示有问题的报关单数量和查验报关单数量的比值才是真正体现海关查验工作的有效性和准确性。从实际来看，各地海关查获率普遍偏低。表42007年某月各机场查验情况统计单位浦东国际机场北京首都机场广州白运机场杭州萧山机场查验率401592634549查获率643321156203数据来源各机场货代企业调研（二）基于流程再造理论的空运通关流程分析1、流程再造理论流程再造理论起源于西方的企业管理，美国麻省理工学院教授迈克哈默（MICHAELHAMMER）博士在1990年发表于哈佛商业评论的“再造不是自动化，而是重新开始”一文中提出了业务流程再造（BUSINESSPROCESSREENGINEERING,BPR）一词。政府流程再造GPR，GOVERNMENTPROCESSREENGINEERING，也可称为政府业务流程再造或政府再造REINVENTION，是指运用现代管理学思想、经济学的市场机制原理和现代化的信息技术，把政府部门的业务流程进行根本性的、彻底的重新思考与重新设计，以使政府的行为成本、公共物品与支出、服务质量、效能与效率具有可量化的苛刻标准，最终达到政府行为与业务流程的戏剧性改变。从目标看，政府流程再造作为企业流程再造在政府管理中的延伸，实质上是将一种新的管理理念应用到政府管理中，其特征是着眼点于政府流程，把政府流程作为基本单位，以剖析政府组织的整体运作过程和管理模式，通过对于管理流程的优化和重新设计，实现对政府运作模式的全面转变和绩效的提高。其根本目标与企业流程再造一样在于通过变革组织经营流程，使各个流程的价值增加最大化，内容最小化、从而获得绩效跃进提高。该方法既适用于单独的流程，也适用于整个组织。根据西方国家政府再造计划实施的经验，政府流程再造要遵循的原则主要有（1）删减法规，简化程序。打破原先繁琐复杂的规章制度与作业程序，通过关键点分析和价值分析，强化核心流程，删除和简化次要的和不增值的流程。（2）顾客至上，民众优先。改变官僚体制下循规蹈矩、相互推诿扯皮的作风，切实将服务顾客的理念引入政府部门，更好的体现民众的公共利益。（3）扩大授权，追求成果。通过扩大授权，提高一线操作人员的创造性和积极性，以实际工作效果而不是工作任务作为考核工作表现的标准。（4）节约成本，提高效能。引入企业化的管理理念，注重提高政府的工作效率，降低行政成本，改变政府效率低下和滥用公共资源的传统弊病。海关通关作业流程再造作为流程再造理论应用的一种延伸，与企业流程再造和其他政府流程再造相通的特征。（1）以提高效率为目标。企业流程再造的根本目的是提高企业的获取利润的效率。海关通关作业流程再造，虽然实施主体不同，必须体现其公共性和追求公共利益的最大化，但提高行政效率依然是进行流程再造重要的基本目标。（2）以流程为中心。流程再造理论认为流程的时代已经到来，将流程视为企业改革最重要的因素。海关通关作业流程再造同样以业务流程为核心，通过对流程的分析诊断、再设计和持续管理实现创新。（3）以顾客为导向。流程再造始终强调以满足顾客的需要为出发点，反对以任务为导向。这也是海关通关作业流程再造的原则和基本方向。（4）自上而下的改革。流程再造是一种从领导层发起的改革，并通过宣传动员命令等手段将改革推向组织的每个层面。（5）以新技术为手段。新技术的飞速发展是推动企业流程再造原因之一也是其不可或缺的重要手段。海关通关作业流程再造离不开信息技术和网络技术的应用。2、空运通关流程分析广义的空运通关作业流程可以分为前期管理、通关作业和后期管理三个阶段。前期管理阶段前期管理是通关作业的预备和前提条件，主要是各业务职能部门在航空器及其所载货物实际进境前，办理各类审批、注册、备案业务，维护各类通关管理参数，设定监控条件，开展通关风险分析，提出通关风险布控1。通关作业阶段狭义的空运通关作业阶段指从航空器申报实际进出境并将舱单电子数据传输到海关计算机系统起，至海关实际放行通关货物为止。这也是海关作业中真正影响企业货物流转速度的过程，主要包括电子数据申报、集中审单（电子审单、专业审单）、现场接单（初审、复审）、征收税费、查验、放行几部分内容。各部分作业的相互关系如图1所示1黄熠编著海关通关管理，北京中国海关出版社2004年版，第90128页。退改单通过有问题电子数据申报电子审单专业审单单证审核打印纸质报关单现场接单放行审核现场查验查验受理查验记录下达布控指令缴纳税费打印税费单据提货海关处理无问题图1空运通关作业流程（1）电子数据申报。电子数据申报是指报关单位在电子计算机终端或微机上录入进口报关单，并通过电子传输其报关单数据进入海关的报关自动化系统，向海关申报。（2）集中审单。集中审单包括电子审单与专业化审单两项内容。电子审单指运用海关业务管理信息化系统对所有进出口报关单电子数据进行审核处理，确定是否接受申报，是否需要退回或修改，是否进行风险布控，并根据审核结果自动确定报关单电子数据的流向，对报关单电子数据进行相应处理。电子数据经过系统分析，判别为审单中心专业化审核的，计算机系统按商品分类分派至审单中心各专业化审单岗位，实施人工专业化审单1。专业化审单的主要作业内容是通过对报关单电子数据进行审核，确定电子申报数据的逻辑性、合法性和税费计算的准确性；对舱单、加工贸易手册、减免税证明、许可证备案数据进行核注；完成部分现场作业指令的发布，如下达查验指令等工作。（3）现场接单审核/征收税费。现场接单审核/征收税费作业的基本职责是确保报关单电子数据与书面报关单以及相关随附单证一致，并准确计征税费，现场接单审核包括初审和复审两部分内容。主要工作包括（1）负责接收书面报关单及随附单证，并进行单单相符审核、单机核对。（2）负责根据电子审单或专业化审单处理结果信息，完成电子审单和专业化审单环节交办的重点审核事项。（3）负责打印各类税费缴款书或收款书并负责税费核注。（4）进行接单风险分析，确定疑点，采用风险布控方式下达查验指令。（4）查验。查验是指海关依法为确定进出口货物的性质、原产地、货物状况、数量、价格等是否与货物申报单上已经填报的内容相符，对货物进行实际检查的行政执法行为。其主要职责是检查进出口货物有无伪报、瞒报和申报不实等走私、违规事项，确保收发货人申报的报关单证及电子数据与实际进出口货物相一致。1（5）放行。放行是指海关接受进口货物申报后，经过审核报关单证、查验货物、依法征收税费或提供担保后，允许收货人将进出口货物提取离开海关监管现场的工作程序。其主要职责是对进出口货物的各项申报数据、批准文件、查验记录和缴纳凭证进行复核，准予收货人到监管仓库提取进口货物。后期管理阶段后期管理是指海关在实际通关发生后对通关作业的监督、评估，核销相关单证，对进口企业进行稽查和监督，并据此设置或调整通关参数。管理的方式主要是对通关数据进行专项统计、分类、复核、综合分析，包括开展风险分析和执法评估，纠正通关作业错误或偏差，查找走私、偷逃税等违法线索，从而进一步加强对通关作业的职能管理。3、空运通关流程存在的问题根据流程再造理论，空运通关流程存在的问题有（1）效率与增值方面。第一、单证审核存在重复审核的流程，每一票报关单都要经过二到三到审核程序，审核的内容完全相同，这样的流程效率低、增值少，而且造成重复劳动浪费了宝贵的人力资源，无形中加重了管理资源不足的矛盾。第二、退单流程既浪费海关资源，也对企业造成不小的负担。目前的1海关总署国际合作司关于简化和协调海关制度的国际公约（京都公约）总附约和专项附约指南，北京中国海关出版社，2003年，第3537页。流程中一份报关单可能出现反复退单，不仅不能增值，加重了海关与企业双方的负担，而且严重影响通关效率，也不符合“一次告知、二次受理”的原则。第三、报关单需要同时经过纸面手工盖章与电脑系统过机的两次业务操作，其中纸面手工盖章由于操作费时费力、查询统计困难和难以监督控制，抵消了电脑系统操作带来的效率提高，使流程的增值降低。（2）顾客与服务方面。第一、进出口企业作为海关的外部顾客，对海关有不断提高通关效率和服务水平的要求。目前的海关通关作业流程首先保证了海关监管的需要，流程设计本身就是以监管为出发点而不是以服务为出发点。第二、整个通关作业流程操作专业、流程复杂，这本身就制约了海关通关效率的提高。同时给企业带来操作和理解上的不便，影响政策的公开性和透明度，对不熟悉海关流程的企业形成技术障碍。第三、部门与职能分割严重，海关通关各个作业流程操作人员只重视自身的需求，忽视内部顾客即前后各流程操作人员的需求，各部门之间容易出现只对自己的工作负责、相互推诿扯皮推卸责任的现象。（3）成本与效益方面。第一、忽视海关通关作业中行政成本与效益之间的关系，对投入资源较多而产生效益较少的通关作业流程关注不多，形成不惜成本的行政文化，客观上造成了海关通关作业流程中的资源浪费。第二、不考虑海关通关作业的外部成本，对货物查验环节的企业成本过高的问题缺乏关注，对海关通关速度与企业及社会成本之间的关系缺少理性量化的研究，造成海关通关作业流程的外部成本难以衡量。第三、通关作业流程缺少效率导向。单证在部门之间交接流转的时间过长，往往形成公文履行，查验货物的通关作业时间较长成为流程中的瓶颈。出现特殊复杂情况时，通关作业流程时间可能十分漫长。（三）基于风险管理理论的空运通关监管分析1、风险管理理论风险产生于不确定性。风险的概念包括两个要素事件发生的可能性以及可能产生的后果。风险管理则是系统应用管理策略、制度和程序进行确定风险、分析风险、评估风险、处理风险、以及控制风险等一系列活动。风险管理是一个主动的、注重实效的思维过程，它意味着成本和效益两项要素的最终平衡，即通过分析事件发生的可能性及可能产生后果，确定可接受的风险水平，并最终决定是否采取避开风险、降低风险水平、转移风险、接受风险等种种措施。风险分析的目标在于降低风险，提高效益，创造机会。风险管理作为一种先进的管理思想和方法，广泛应用于银行、保险、证券和企业交易之中。作为一种优化资源配置、提高效率和效益的方法，在政府管理中也得到了广泛应用。海关风险是指海关在对进出境货物、物品、运输工具和人员进行监管时，由于海关管理资源地限制、管理时刻的局限、监管权力的约束、执法地域的广阔性及海关管理存在的问题等各种不确定因素，往往给一些不法分子从事违法违规活动以可乘之机，给国家利益或海关管理造成损害的潜在威胁1。通关风险管理是海关各相关部门、各作业环节在通关管理和通关作业中收集风险信息、确定风险要素、分析评估风险、处置风险的全过程。其目的在于有效预测、捕捉高风险目标，确定管理和监管重点，优化资源配置，提高海关监管的能力和效率，有效防范和化解管理风险。以上海浦东机场、广州白云机场口岸通关为例，在每天进出的成千上万批货物中，只能抽检其中的23。过去曾运用计算机随机抽查、带班人员指定抽查等方式。这些抽验方式都带有一定的盲目性，无法把监管重点放在高风险的货物上。如果采用科学的风险管理办法，就可通过计算机排定出高风险值的23的货物，进行重点查验，再加之以一些高科技设备的应用，则对空运进境货物监管的有效程度会大大提高。2、空运通关监管现行模式特点现行空运海关通关监管模式的基本特点一是以货物为单元，即海关对进出境的监管以企业向海关申报的一票票货物为对象，审核或检查该票货物是否合法，凭以作出征、免、扣、放、退等决定，而很少考虑进出境货物的当事人经营状况和守法状况；二是口岸设防式，即海关监管的力量集中在口岸狭小的空间和短暂的时间，当事人申报、海关审单、征税、查验、放行的整个海关执法过程都必须在货物进入空港到货主提取货物这段时间里进行，海关监管作业也基本在货物堆场进行，如果海关不能在这一特定的时间和地点发现并抓住走1孙毅彪著海关风险管理理论与应用研究，上海复旦大学出版社2007年版，第24页。私违法者，走私货物便变非法为“合法”，在国内市场自由流动，畅行无阻；三是海关监管手段基本上是传统的手工和单证作业，加上体力检查；四是海关各作业部门之间、进口地海关与指运地海关不能形成封闭的信息回路，缺乏有机的联系和配合。这种传统的监管模式，使海关穷于应付，疲于奔命，海关监管的效能低下，实际效果很差。这种模式既影响贸易效率，又不能有效打击走私违法，无法适应区域经济一体化和经济全球化的需要。3、空运通关监管主要问题（1）机场通关能力低下。按照传统的海关通关模式，进出境运输工具及其所载货物通关被集中在口岸现场狭小的空间和进出境短暂的时间里进行。进出口业务量的迅猛增长远远超出了通关场地原有的设计能力，使一些口岸的通关现场难以应付，造成通关环境变坏，通关能力低下，管理难度加大，制约贸易效率提高。这种现象在我国的大型机场表现尤为突出。如上海浦东国际机场，由于受空间场地的限制，大量的进出口货物根本无法在海关设定的管理区域内堆放，被迫在周边几十公里的范围内另设堆场，不但货物来回运输不便，使贸易成本上升，也使海关难以管理，管理风险上升。（2）查获率低。查验是海关将实物流与信息流进行对接和核对的桥梁，是有机统一实物流与信息流的基本手段。查验率与查获率水平、查验的实际绩效是衡量各国海关通关监管综合管理水平高低的重要尺度。发达国家的查获率一般在20左右，我国空运查获率与之相比还有很大差距，见表4。（3）资源紧张。由于改革开放以来，我国对外贸易平均每年以16以上的速率增长，贸易方式日益多样，全方位、多层次、宽领域的开放格局的形成，使海关业务量飞速增长，而海关行使职能和管理所需的机构、人员、设备、经费、信息等管理资源则不可能实现同步增长。以上海海关为例，2001年至2006年，上海海关统计空运报关单量平均每年增长239，而相关关员数量年均增幅仅为46。目前，海关部分机场关员人均日审单量超过800份，极端高峰时曾出现个人日审单量超过1200份。关员长期超负荷工作，生理压力与心理压力不断加大。（4）监管重点不突出。通关监管部门仍然习惯于正面作战、全线防守的传统作业模式，货物到达门口时才做出反应，提前进行风险分析，提前判断、分析和介入的预警管理模式尚未正式启动；风险分析能力和分析手段有限，布控查验主要是以经验型手工操作为主，基本采用人工逐票审核的方法，审单决策的科学性、针对性和有效性不强；风险分析方法属于初级发展阶段，理论研究的多，实际的手段和措施相对匾乏，还不善于以风险管理为基础对企业实行分类管理、分类指导，无法真正实现依据企业和货物的风险高低实行分类差别化管理。（5）风险管理平台与通关作业平台分离。作为通关作业改革，技术支持是必不可少的，风险管理是海关实现“通得快、管得好”的重要保证。但在实践中发现风险管理存在着时效性的问题，目前的风险管理平台与通关作业流程是两个系统，因此实时监控能力不强。在工作中海关关员更愿意在事后做分析评估使用。（四）总结从上面对我国空运通关现状的分析，我们定性的分析了包括查验在内的空运通关作业中存在的问题，那么这些问题中是最为重要的，是制约空运发展的“瓶颈”，我们将在下面的国际比较和查验效率分析中运用相关定量工具找到这些因素。三、空运通关模式国际比较研究（一）美国空运通关模式分析美国通关制度的主要特点是充分发挥信息系统和海关担保制度的作用，实现提货和纳税的分离，从而最大限度地缩短货物处于海关监管状态的时间。通关手续的流程如下不通过通过无问题有问题是否航空器到达提货申报放行纳税申报关税清算复议申请及起诉海关担保银行转帐提货海关处理查验自动商务管理系统ACE（重点审核选择系统、货物选择系统等）是否查验稽查审计图2美国空运通关作业流程1、两次申报体制美国空运通关采用两次报关制度（提货申报和纳税申报），提货申报可以在货物到达空港前进行，纳税申报在提货后10个工作日内向海关申报，并在银行预付相当于税款（海关估算）和手续费的保证金。这种做法一方面将归类审核、估价等作业放置在货物实际放行之后，既保障了充分的审核，又能缩短大部分货物的实际通关时间；另一方面，将结关管理后置，使放行后货物结关的时间延长到三个月或者一年内，给企业有法律上的“第二次机会”，即在此时间里企业可以主动向海关申报并纠正其其因疏忽所致的报关差错。2、海关担保在美国的空运通关模式中，美国海关为确保进口人确实履行应当承担的义务，向其提出担保要求。进口人一般通过保险公司，主要是损害保险公司进行担保。美国担保制度担保的是遵守法律的行为。它可以分为单项担保和总担保。单项担保（SINGLEENTRYBOND）由进口报关人在提货申报时或纳税申报时向海关关长提出。必须写明货物的价值和详细情况，并且担保金额必须包括足额税款。总担保（CONTINUOUSBOND）事前由所在地海关关长提出，一年内在全美所有进口港有效。担保一旦被接受，就会给出担保号，进口人或作为代理人的报关行应填写担保号进行报关。担保金额应当以过去一年内进口人所支付的关税、其他各税及手续费为基准，海关关长在考虑过去一年内守法的情况后确定能够接受的金额。对每月有固定进口数的进口人，担保额一般为上年度各项支付总额的101。3、科学的风险管理体系美国海关在风险处置手段的应用上不仅限于通关现场，而是将其延续到通关后续管理，通过各种处置工具的选择以减少通关风险压力。第一，企业为获得通关便利，需由经海关认可的保险公司具保，将风险部分转移，减少国家税收损失或海关管理损失。第二，充分发挥后续管理（包括稽查、企业守法评估等）的作用，使原来孤立地对具体货物的监管转向重点对企业经营过程的监管，不仅使管理更加完善，而且大大减轻了通关过程中的压力，在加速货物验放和降低贸易成本方面起到积极作用。如通过贸易守法风险分类将企业分成3类，根据类别不同确定查验率的高低低风险企业其守法率达到设定的标准（如95），具备良好的内部控制机制。这类企业在达到贸易守法目标中具有最低风险，适用最低的查验率。中风险企业其守法率达到设定的标准（如95），但内部控制机制存在疑问。这类企业在达到贸易守法目标中具有中等程度风险，适用平均查验率。高风险企业其守法率未达到设定的标准（如95），内部控制机制存在疑问，未能通过守法评估。这类企业在达到贸易守法目标中具有最大风险，适用高查验率2。4、强大的信息化管理系统首先，美国海关通过计算机对布控参数的匹配基本做到了自动选择查验和重点审核。他们通过应用自动商务管理系统（ACE），使货物通关管理过程自动化。“自动舱单系统”（AMS）使有关舱单电子信息在航空器到达前就传输到海关，并与ACE系统有机连接，使海关在货物到港前就能确定哪些货物需要查验，哪些货物可以径放。1孙慧中外口岸通关模式的比较研究，载商业研究2006年第17期，第187页。2王婧、甘蜜国际物流中货物通关效率影响因素分析，载中国市场2008年，第5051页。其次，美国海关建立了强大的信息支持系统。美国海关的“自动商务管理系统”拥有目前世界上第三大数据库。在此基础上，内部网络开发了“口岸海关自动布控系统”、“趋势分析与选择程序”、“企业活动分析工具”、“宏观分析目标选择系统”等风险分析与布控工具程序，并在各通关现场得到全面应用。这些信息化工具的开发应用，为风险管理实施创造了条件和提供了手段。（二）荷兰空运通关模式分析荷兰空运通关模式的主要特点就是注重企业管理和信息管理。其通关流程如图所示无问题有问题是否是否查验货物放行缴纳税款后续稽查通关管理系统SAGITTA、电子数据处理系统EDP进口申报航空器到达提货查验海关处理1、高效的信息组织和风险管理系统荷兰海关的有效管理和便利措施是建立在强有力的高科技手段基础上，其技术保障系统主要由通关管理系统SAGITTA和电子数据处理系统EDP所组成，它不仅提供了相关企业的信息流，而且能够提供详尽的风险预警提示，其科学性、有效性和先进性值得研究和借鉴。从他们仅占5的重点查验率中查获率达25以上的情况，足以显示荷兰海关在实际监管业务中应用风险分析的作用和图3荷兰空运进口通关流程效果1。2、信息化的后续稽查管理在稽查方面，由于荷兰海关建立了良好的信息获取、加工处理渠道和全国海关网络化系统，其占有的信息量大、范围广、资料全，使各级人员查询信息十分快捷方便。如可以通过其国内企业查询系统（CHAMBEROFCOMMERCE）很快查到荷兰企业及其法人过去的历史状况、纳税守法和进出境、交通等关联记录，对海关业务人员了解陌生企业的真伪、基本概况和对企业风险程度的判别起到了一定的帮助。3、风险分析前置荷兰海关为了能使进出境飞机尽早装卸，加速空运货物周转，及时识别进出口货物风险程度并选择查验重点，将过去飞机抵达后开展风险分析改为飞机抵港前进行风险分析，要求飞机抵港数小时前由空运代理公司向海关申报舱单。使海关在飞机抵达前有充足的时间审核、分析舱单，包括航班出发地、中转地及最终目的的、进出口收发货人、所载货物货物内容等具体情况，通过本地SAGITTA系统进行风险布控，提出货物查验建议，指导业务现场重点监控和查验工作，因而实现了对大部分船或飞机抵达后，将需查验货物卸在指定地点，大大方便和缩短了大多数企业通关时间。4、加强海关国际合作荷兰海关认为，一国的出口必定是另一国的进口，两个国家的海关需要办理进口和出口监管手续，这是重复劳动。只要两国海关之间相互信任，进出口的手续只要在一国海关办理即可。现在，荷兰海关已经和美国海关签订了双边合作监管协议美国海关在荷兰派驻了5名工作人员负责监控荷兰出口美国的货物，在荷兰对出口美国的货物进行监管放行，到达美国后，美国海关给以最大的通关便利，基本上不再办理有关进口手续。（三）新加坡空运通关模式分析新加坡空运通关模式的主要特点就是单一窗口和简化的海关管理体制。其通关流程如图所示1海关总署督察特派员办公室荷兰海关内部控制与内部审计经验及借鉴，载中国审计2004年第2期，第63页。无问题有问题是否是否查验缴纳税款卡口核放TRADENET贸易网（单一窗口平台）航空器到达仓库提货查验海关处理货物预放行出监管区后续稽查进口申报1、简单化的海关管理制新加坡海关管理制度相当简化，一是限定进口货物存放场所，便于海关监管。所有空运货物必须在个自由贸易区卸货和储存，在区内储存期间暂免关税和货物服务税。海关对区内货物实行最小限度的监管。二是简化海关税收制度。需要征收关税只有类商品烟草制品、酒、石油产品和汽车。此外，所有进口货物（包括国内生产的货物）都要征收5的货物服务税（简称GST，相当于我国的增值税）三是简化进出口货物归类。自1994年以来，新加坡采用了简化贸易分类法，用2600项品目来代替过去使用的5700项品目。这一措施既方便了进出口商，又便于海关监管。2、单一窗口新加坡建立的“贸易网”是以一个公开的平台为基础的单一窗口，贸易商可以通过一个TRADENET向不同监管机构一次性申报，上述机构通过该平台将处理结果以电子方式传输给贸易商，目前该系统信息传递采用的是联合国贸易便利和电子商务中心制定的数据模式（UN/EDIFACT），它能够整合海关报关和其他图4新加坡空运进口通关流程政府机构的许可认证信息，提供一站式的服务；比如，通过一次录入贸易货物的相关信息能够进行多次报关。并且，通过一次信息录入，能够使得物流相关利益者如代理人、运输者、购买方和金融服务商等即时获得货物相关信息。通过“单一窗口”管理机制，新加坡所有企业应交纳的税费均由计算机系统从其银行帐户中自动扣除。新加坡政府在建立和使用“单一窗口”方面有着成熟的经验和做法，目前该国正积极推动与其相邻各国建立跨境的“单一窗口”，并与马来西亚建立了“单一窗口”跨境试点，与印度尼西亚的试点项目也在磋商之中。3、货物预放行制度在新加坡海关的管理中，航空器到达前可以进行预放行，但同时海关继续保持对货物查验的权力，查验环节放在货物最后出海关监管区时进行，这样一方面可以加强对货物的监管，加强对货物从放行到出库环节的风险管理，另一方面也可以集中海关的人力物力，在监管区卡口安装各类高科技设备，配备专业人员，从而较好地完成查验作业。（四）日本空运通关模式分析日本的空运通关模式的特色是强大的信息处理系统和高效的风险管理体系，整个流程如图所示无问题有问题否是是否查验货物放行缴纳税款后续稽查判别通道系统NACCS海关情报数据库系统进口申报航空器到达放行提货查验海关处理单证审核周期纳税图5日本空运通关流程1、电子政务与电子商务的有效结合电子政务与电子商务合二为一。NACCS中心的有关业务既包括海关通关手续等电子政务的部分，又包括通关过程中货物物流信息管理等电子商务的部分。包括货物进出口报关、审查、装卸、保税运输、缴纳关税以及海关进出许可通知等所有通关手续都可通过NACCS进行处理，现在日本所有进出口货物中，已有约95的航空货物通过该系统通关。为方便进出口商使用该系统，NACCS同时整合了部分货物进出口物流信息管理业务，如货物的装卸、存放、通关进程等实时情况的信息监控、复式联运货物管理、运费管理等都可以通过该系统实现。NACCS系统与厚生劳动省的进口食品监视支援系统FAINS、农林水产省的进口植物检查手续电算处理系统PQNETWORK和动物检疫检查手续电算处理系统ANIPAS以及经济产业省的贸易管理公开网络系统JETRAS对接。这种电子政务与电子商务合二为一的方式，具有以下优点（1）大大提高了通关效率，缩短实际通关时间；2加强了信息服务，使用者可以实时掌握货物信息；3通过通关手续等政务电子化推动电子商务的发展。2、科学的风险管理制度根据科学的通关风险分析，日本海关利用其通关判别系统对不同企业和货物进行分类，采取相应的通关政策，一方面提高了查验的效率，日本空运查获率高达30左右，另一方面也降低了整体查验比例，为低风险货物的通关提供便利。3、申报和税费支付分离日本海关在进口通关过程中对一些守法企业并不征收税费，而是在通关作业结束以后一段时间内，按一定周期在指定的银行进行税费转帐。这种流程大大简化了通关手续，缩短了通关时间，同时，日本海关也不断完善其企业分类制度，改进对企业的衡量标准，确保企业在守法的前提下享受便利。4、查验信息工具在装备方面，日本海关在一些业务量较大的查验点安装了X射线检查仪，对集装箱货物进行查验。在主要出入境口岸安装了视频监视器、配备高速巡逻艇。大型集装箱检查仪也即将在部分地区海关装备。另外，关员在监控和查验工作中还配备了夜视仪、光纤镜、金属探测器、毒品反应液等简易工具。日本海关税关局及分局海关与地方海关现场查验人员可以随时保持图象联系现场人员通过数码相机照相后，将图象通过无线传输输入手提电脑，再通过无线传输传给税关司及分局海关监督调查员手提电脑，由后者输入地方海关桌面电脑系统，通过这种途径，监督调查员可以及时查看现场涉嫌侵权货物并进行判断，作出相应决定，采取下一步行动。（五）总结根据上述四国空运通关流程的分析，我们可以发现它们具有这样一些共同特点，可以为我国空运通关改革所借鉴。1、单一窗口信息平台的应用拥有高效的信息处理系统，进口人可以通过这些系统办理申报手续，这些系统有两个特点一是一次申报，即贸易经营企业只需一次性