浅析城市化过程中“村改居”

1/13浅析城市化过程中“村改居”“村改居”是在我国现行城乡两元体制下，加快城市化过程中，加速近郊农村向城市融合的重要手段。由于涉及到城乡体制转换、集体资产改制等重要问题，它是一项复杂的系统工程，特别在当前缺乏成熟经验、没有成套法规依据的情况下，“村改居”工作的推进难度较大。从理论上说，“村改居”应该是农村政治经济文化发展到一定的程度，从经济结构、村民就业方式和文化生活需求等发展到城镇水平或者接近城镇水平的条件下，自身产生了从政治体制到经济体制都渴望变革过渡到城镇社区的需求，政府因而取消原来已不适应需要的行政村建制，设立社区。但在目前城市化的推进和“村改居”的深入过程中出现了不少问题，我们以期通过简要的描述、反思、探讨解决目前存在的几方面问题。1当前“村改居”过程中面临的主要问题“村改居”并不是换一个牌子，把农民的身份改变这么一件简单的工作，而是涉及到对原属农民集体所有的资产处置，社区公益事业建设投资主体、农民转为居民后能否与原城市居民一视同仁、提高收入、安居乐业以及农民转为居民后该适用哪部法律对其进行管理等一系列政策方面的问题。农村集体资产处置问题2/13“村改居”就是将身兼村民自治组织与集体经济组织管理者双重身份的村委会改制成为单纯为居民自治组织的居委会，这就必须将原有的集体资产，如土地、资金、村属企业等等，从原管理者手中剥离出来，由于涉及到原村民的实际利益和今后的收益分配及发展等重大问题，如何处理这一部分集体资产，也是成为“村改居”中的热点、难点问题。“村改居”后的居民的生产生活保障问题“村改居”能否取得实质性的成功，关键是解决好由农民“变”为居民的这个群体的生产生活保障问题。改居前，农民有一块土地，自己种或租于他人种植有收入，集体又有分红，基本的生产生活保障不成问题，改居后，土地没有了，出去就业，又处于相对的弱势，基本生产生活没有稳定的保障。“村改居”后的社区该适用哪部法律进行管理的问题“村改居”后的社区居民，是按照居民委员会组织法规定的居民自治规则管理，还是按照村民委员会组织法规定的村民自治规则管理，目前法律还没有专门的规定。按说，其身份改为居民后，自然应按居民委员会组织法进行管理。但由于与之相配套的管理体制、管理方式没有及时出台，目前绝大多数“村改居”后的居民，仍然按照村3/13委会的管理模式进行管理，使得“村改居”后原村民与新居民之间在管理上明显不同。这一问题，是我国城市边缘地带“村改居”后的社区治理普遍面临的问题，有的已经成为影响社会稳定的重要因素。2解决“村改居”过程中面临问题的意见与建议如上所述的一些问题，目前已经成为“村改居”过程中面临的急待解决的主要问题，如果解决不好，不但会影响“村改居”工作的顺利开展下去，城市化进程的推进，更甚于会给社会的稳定带来消极影响，为此，我们在推进“村改居”工作中，应本着积极探索、统筹兼顾、稳步推进的原则，认真处理好国家利益与集体利益、集体利益与村民利益、眼前利益与长期利益的关系，充分考虑农民生存发展的长远利益，特别是要围绕集体资产的改制处置等热点、难点问题，注重各阶层的利益和谐，为推进城市化营造安定的社会环境。改革集体资产管理体制集体资产管理体制改革是“村改居”的关键，为此，我们要从以下几方面入手解决该问题一是抓紧做好清产核资工作。清产核资应以每个集体经济组织为单位，以帐面价值为基础，以产权归属为主要内容。必须按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。另外，为了更好地做好清产核资工作，还4/13应注意以下几点（一）为了公平公正准确地得到净资产的结果，最好聘请有资产评估资格和审计资格的社会中介机构进行清产核资，并在农村会计站或农村经济主管部门的协调下，村监事会（或村民代表）监督下进行，清产核资报告经会计站确认后公布。这样，既能保证清产核资结果的准确性，确保集体资产不会低估，又可以保证村民的利益。（二）农村“村改居”清产核资工作有别于一般的企业公司，它关系到农民的切身利益，稍有不慎极易引起不良的后果，因此清产核资的每一个环节，每一个步骤都必须让农民代表参加，公开接受监督，增加审计评估的透明度，从而取得农民的理解和认可。二是针对集体资产的不同类型实行分别对待的原则做好集体资产管理体制的改革工作，一经营性资产。对数量较大、资产质量较好的经营性资产，要严格按照公司法的有关规定进行股份制改造，建立较规范的股份公司。股份制公司要完善法人治理结构，原村党支部、村委会成员符合条件的，依法进入公司的董事会、监事会和经理层；对于数量较少，资产质量较差或资不抵债的经营性资产，采取成立专门的集体资产管理委员会进行管理的办法，委员会成员一般由原村干部组成，具体负责原村集体资产的管理经营，并承担相应的债权债务。待条件成熟后，可通过重组、拍卖、破产等形式进行改制。二公益性资5/13产。公益性资产主要包括村的办公楼、学校、敬老院、幼儿园、卫生室等，要进行登记造册，明确产权,由社区居委会管理使用,不量化到人。三资源性资产。主要是原村的集体土地，要依法收归国有，在未被国家征用时，经土地主管部门检查审核后，由原村集体资产股份制公司或集体资产管理委员会管理使用，但不得非法转让和交易，不能无序开发，更不能乱搭乱建。国家征用土地时，其征用补偿资金作为集体资产股份制公司或资产管理委员会的收入，按有关规定补偿给原村民。另外在集体资产处置中还要坚持以下原则一要坚持“因地制宜”的原则。要从各村居实际情况出发，不搞“一刀切”。在股权设置和量化时，对资产公益股、居民个人股的设置比例、享受人员范围界定等都要根据各村实际情况确定。股份制公司和管理委员会在管理和运营上要与社区居委会分开，实现自主经营、自负盈亏。二是坚持民主公开的原则。集体资产处置是一个敏感的问题，这个问题处理得好坏与否，对于下步工作能否顺利开展具有很重要的影响。因此，要充分发扬民主，增加工作中的透明度，广泛征求党员、群众的意见，改革方案必须交全体村民大会表决通过。三是坚持积极稳妥的原则。稳定压倒一切，集体资产处置是群众最关心的热点问题，具体实施中会遇到许多新情况、新问题，参与改革的各级政府部门要加强调查研究，本着对人民、对社会、对6/13国家高度负责的态度，精心组织，认真操作，确保改革工作顺利平稳的完成。全面保障农民生产生活，真正让农民成为城市化受益者“村改居”能否取得实质性的成功，关键是解决好由农民“变”为居民的这个群体的生产生活保障问题。公正公平地对待农民，使得他们在“村改居”过程中普遍受益，这应成为一种指导思想，以此来设计土地补偿、拆迁安置、集中居住、就业培训、社会保障、生活服务等方面的一系列具体制度。当前应着重从以下几方面入手改革现行的土地补偿方式，建立完全的补偿制度现在对于失地农民的补偿不仅标准过低，而且补偿标准的依据不合理，完全与土地财产权相脱节，因此为了保障农民在“村改居”后在土地补征用时所应享有的合法权益，需要对现行法律规定的以占用耕地的农业产值为标准计算补偿的方式进行改革，主要思路是按市场交易规则进行土地交易，土地交易过程中必须体现土地财产权权益，土地交易价格必须反映土地的供求关系和土地资源的稀缺程度。即使国家由于公益事业需要征用土地时，也应该适当参考土地市场供求所决定的价格进行，只有这样，农民才能在土地被征用时获得相对长期稳定的收入来源。应当允许农民凭借其所拥有的土地财产权，以土地入股、7/13土地租赁等形式获得长期收益，以解决农民在失去土地后的生计问题。政府应为“村改居”后的居民提供完善的社会保障和就业服务，让其真正享受到市民待遇。在农民真正获得土地交易的主体地位并相应获得较高的土地交易收益后，政府可以不必包揽过多的社会保障，但这并不意味着政府可以不为失地农民提供社会保障，特别是对于因国家公益事业建设需要而失去土地的农民，政府必须为他们提供相应的社会保障，主要有进一步建立和完善“村改居”基本养老保险制度（类似于宁波的失地农民基本养老保险）。在条件成熟的情况下逐步向城镇居民的基本养老保险过渡；建立统一的“村改居”医疗保险制度。目前各地方在采用的农村合作医疗保险体制（及农村大病医疗保险制度）取得了一定的成效，但“村改居”后原来的行政村已无法按这一模式进行，“村委会”过渡到“居委会”后需要与之相适应的模式。当然政府也不能包办一切，“村改居”后的居民还需要通过自主择业和自主创业来增加收入，在这方面，政府所要做的是（一）相关职能部门应积极做好就业宣传教育工作，转变居民就业观念。让他们认识到从“村民”转变为“居民”后，思想不能再停留在原来的农村意识中，应积极主动地参与到城市就业的竞争行列，努力提高自身素8/13质，掌握一定的专业技术知识，为生存和就业打好基础。（二）鼓励和支持“村改居”所在办事处和居委会通过招商引资，积极兴办工业及三产项目，发展多元经济，引导居民创业。特别是被征地的居民，手里有了一定的资金，需要的是如何进行投资的专题讲座和相关信息，办事处和居委会可根据居民的需要组织一些相应的知识讲座和信息交流活动，建立一个适应居民投资创业的平台。（三）完善劳动就业服务管理体系和培训体系。“村改居”社区应及时建立劳动服务站，建立劳动力就业信息库；职能部门对“村改居”居民开展免费的劳动技术再培训，通过培训，他们掌握了在城市谋生的一技之长，实现自我独立，就会不再需要政府救济。（四）政府出台相应政策，鼓励安排“村改居”居民就业。卫生保洁、门卫等公益性事业岗位优先考虑“村改居”居民；在招工中一些简单的岗位，如保洁、门卫等，对“村改居”居民的条件要求应适当放宽；等等。总之，让农民变成居民后也能像原来一样顺利就业。“村改居”后的社区居民管理适用法律的建议“村改居”后的城市社区实行村民自治的合理性现在随着城市化的推进，处于城市边缘的农村村民委员会被成建制地转为居民委员会，尽管这些社区已经具备了城市社区的外壳，社区内已经没有或基本没有农业用9/13地，居民也基本非农业化，不再从事农业生产，他们的户籍也已经成建制地转为城市户口。但是，从社区社会基础和实践情况进行分析，“村改居”后相当长一段时期内仍有实行村民自治的合理性。主要可以从以下几方面来分析一是从社区的区域范围、社会关系、社区利益相关程度、社区参与意识看，村民自治的实现条件没有变。首先可以从“村改居”前农民的对于村委会选举的热情来看，往往是要大大高于城市居民对于居委会民主选举的热情，正如19世纪法国政治学家托克维尔所说的“政治生活始于乡镇”。“村改居”后由于征地、房地产开发和社区企业的发展所带来的经济利益，就更加会成为“村改居”后居民的共同关注的焦点，也是矛盾的焦点，社区利益的相关性不但没有因城市化下降，反而增强，因此社区居民民主选举、民主监督、民主管理、民主决策的意识较之“村改居”前更强，热情更高。二是“村改居”自治主体基本没变。原村集体所有的生产和生活用地所有权性质并没有随着“村改居”而变化，仍为集体所有，它是“村改居”后社区的福利主源泉和利益关联点。同时，“村改居”后的居民，作为法定的市民仍不能完全享受到市民的同等待遇。“村改居”后的社区居民身份的自我认定也明显偏重农民身份。总之，“村改居”10/13后，尽管村民变市民具有法律合法性，但作为村民自治主体原村民必备的要件基本没变。三是从“村改居”社区的实践效果看，村民自治显示出较强的生命力。一些城市社区尽管挂上社区居民委员会牌子，使用着居民委员会公章，也是换汤不换药，原来村民委员会的牌子和公章都还依旧在同时使用着。“村改居”后的社区居民委员会除了承担更多新的职责外，还必须管理原村集体经济。“村改居”后按村民自治规则治理的法律合法性首先，是社区事务治理的合法性问题。村民委员会和居民委员会尽管都是基层群众性自治组织，但二者在工作职能、公共事务管理、执行的政策等方面存在着显著的差别。例如，在农村，村民委员会不仅承担着社区公共事务的管理，而且还承担着社区公共支出的责任。而在老城市社区，居民委员会仅承担着社区公共事务管理的责任，公共事务支出的责任，由政府承担。“村改居”后社区公共事务的支出，由社区集体经济承担，必然导致原居民利益的流失，损害原居民权益。其次，居民委员会的法律身份与村民委员会公章的法律效力问题。“村改居”后的社区，从法律的意义上来讲，已经隶属于城市，应执行城市的政策。实行村民自治，则说明居民委员会尚有部分村民委员会的职能，涉及到村民11/13委员会职责范围内的事务，只有用村民委员会的名义解决才合法，比如，土地转让、房屋出售等。居民委员会的法律身份与村民委员会公章法律效力存在冲突。第三，换届选举的法律依据问题。“村改居”后的社区，面临着居民委员会的选举问题，那么，选举是依照居民委员会组织法还是依据村民委员会组织法选举呢不同的法律依据，具有不同的法律程序。由于居委会的选举相对于村委员会的选举本来就是显得非常的不健全，如果生硬地将村委会改为居委会，就会使农民失去基层的直接选举权。如果按照村委会组织法进行居委会选举又缺乏必要法律依据。“村改居”后社区管理的适用法律的发展趋势城市化是不可逆转的大趋势，“村改居”后的社区迟早将被纳入和融入城市体系，并由村民自治会逐步走向居民自治，不过，这个过程的实现不可能一蹴而就，而将会是一个十分漫长的时期。在这个漫长的时期，法律冲突如何解决首先，应尽快修改完善有关村民委员会组织法和城市居民委员会组织法等法律，明确“村改居”的社区居民委员会的职能定位和换届选举的有关问题。其次，在此基础之上，建立一套具有起承转合功能的基层社会自治基本法规体系，协调村民委员会组织法与居民委员会组织法在村民向居民过渡12/13中所出现的自治主体之间的矛盾关系和自治适用法律的冲突，以保障村民自治向居民自治的有序过渡和衔接，保障该部分居民的合法权益，从整体上推动基层社