上海最低生活保障实施效应研究

目录摘要3ABSTRACT41绪论611研究背景612研究目的713研究意义7131理论意义7132现实意义814研究综述8141国内关于最低生活保障制度实施效应的研究8142国外关于最低生活保障制度实施效应的研究11143最低生活保障制度实施效应研究述评1215研究内容与思路13151研究内容13152研究思路1416研究方法152最低生活保障制度的概念界定与理论基础1621最低生活保障制度的概念界定16211最低生活保障制度16212贫困线17213支出型贫困1822最低生活保障制度的理论基础18221需求层次理论18222结构功能理论19223社会交换理论203上海最低生活保障制度的历史延革与发展现状2131上海最低生活保障制度的历史延革21311政策探索阶段（1993年1995年）21312制度定型阶段（1996年1999年）22313功能拓展阶段（1999年2001年）23314规范完善阶段（2002年至今）2432上海最低生活保障制度的现状分析25321上海低保制度的保障对象25322上海低保的保障标准2633国外城镇居民最低生活保障的借鉴28331美国29332英国30333智利31334国外经验借鉴314上海最低生活保障制度实施效应的实证研究3241调查准备工作32411样本选择32412问卷设计3342调查数据分析33421调查对象基本信息33422影响低保满意度的因子分析375上海最低生活保障制度改革的政策建议4151规范享受对象的资格认定4152进一步规划上海最低生活保障标准的制定4153完善各部门之间的衔接环节4254与其他社会保障体系促进协调4255严格落实退出机制4356增强社会认知度和监督力量43参考文献45附录51致谢词55摘要本文的出发点主要围绕提升上海城镇居民最低生活保障制度的水平展开，通过的对上海城镇居民最低生活保障制度的发展脉络，现状进行初步分析，并结合数据进行定量分析，对进一步完善上海城镇居民低保制度提出了一些建议与对策。随着社会经济的发展，上海城镇低保政策随着社会环境不断进行着调整。但不可否认的是，目前上海城镇低保政策仍然存在一些问题。正是基于这样的背景，本文针对上海城镇低保的实施效应进行初步分析，主要分为以下四个部分。第一部分主要是围绕社会救助制度的一些理论基础，对相关概念进行了一些鉴定，主要围绕最低生活保障制度的概念和内容，贫困线和支出型平困这三个概念进行解释，同时对最低生活保障制度的一些相关理论也进行了初步的阐述。第二部分则首先对上海城镇低保的发展脉络进行了梳理，将上海低保制度的发展过程大致分为探索、定型、拓展、规范四个阶段。随后对目前上海城镇低保的实施情况进行了分析，主要围绕上海城镇低保制度的保障对象和保障标准进行展开。同时对上海城镇低保制度的政策情况做了简单的介绍。最后介绍了国外社会救助的一些情况，并总结了一些经验。第三部分则通过抽样调查的结果，对上海城镇低保的实施效果进行了分析。以低保户对低保政策的满意度作为判断的标准，从侧面反映上海目前的低保政策还存在哪些不足之处。从调查中可以得知目前医疗方面的支出对低保户的负担较为严重，有不少因病致贫的情况存在，其次，大部分受访者反应，目前上海的低保水平仅勉强能维持最为基本的生活必需要求，认为目前的保障标准难以跟上日益攀升的物价，甚至基本的生存也开始受到影响。第四部分为本文的结论，结合了问卷调查和访谈的结果，对上海城镇低保存在的一些问题提出了一些建议。关键词上海，最低生活保障，保障水平，实施效应STUDYONTHEEFFECTOFTHEIMPLEMENTATIONOFTHEMINIMUMLIVINGSECURITYSYSTEMINSHANGHAIABSTRACTTHESTARTINGPOINTOFTHISPAPERISMAINLYFOCUSEDONENHANCINGTHELEVELOFURBANRESIDENTSINSHANGHAIMINIMUMSUBSISTENCEGUARANTEESYSTEMEXPANSION,THEDEVELOPMENTOFTHECONTEXTOFURBANRESIDENTSINSHANGHAIMINIMUMLIVINGSECURITYSYSTEM,THESTATUSQUOPRELIMINARYANALYSISBY,COMBINEDDATAFORQUANTITATIVEANALYSIS,TOFURTHERIMPROVETHELOWSHANGHAIURBANRESIDENTSSECURITYSYSTEMPUTFORWARDSOMESUGGESTIONSANDCOUNTERMEASURESWITHTHESOCIALANDECONOMICDEVELOPMENT,SHANGHAIURBANLOWSOCIALENVIRONMENTPOLICYWITHTHEONGOINGADJUSTMENTBUTITISUNDENIABLETHATTHECURRENTSHANGHAIURBANLOWPOLICYARESTILLSOMEPROBLEMSBASEDONTHISBACKGROUND,THISPAPEREFFECTOFIMPLEMENTATIONOFSHANGHAIURBANLOWINITIALANALYSISISDIVIDEDINTOFOURPARTSTHEFIRSTPARTISABOUTTHETHEORETICALBASISOFSOCIALASSISTANCESYSTEM,ANUMBEROFRELATEDCONCEPTSIDENTIFIED,MAINLYAROUNDTHECONCEPTANDCONTENTOFTHEMINIMUMLIVINGSTANDARDSECURITYSYSTEM,THEPOVERTYLINEANDSPENDINGFLATSLEEPYEXPLAINTHESETHREECONCEPTS,WHILETHEMINIMUMLIVINGSOMETHEORIESSECURITYSYSTEMHAVEALSOBEENPRELIMINARYEXPOSITIONTHESECONDPARTOFTHEFIRSTSHANGHAIURBANLOWDEVELOPMENTCONTEXTOFTHESORT,THEDEVELOPMENTOFSHANGHAIMINIMUMLIVINGSECURITYSYSTEMBEDIVIDEDINTOEXPLORATION,STEREOTYPES,EXPANDANDSTANDARDIZEFOURSTAGESTHENTHECURRENTIMPLEMENTATIONOFTHESHANGHAIURBANLOWANALYZED,MAINLYAROUNDTHESECURITYOBJECTANDSECURITYSTANDARDSSHANGHAIMINIMUMLIVINGSECURITYSYSTEMBEEXPANDEDWHILETHESHANGHAIURBANMINIMUMLIVINGSECURITYSYSTEMPOLICYMADEABRIEFINTRODUCTIONFINALLY,SOMECASESOFSOCIALASSISTANCEABROAD,ANDSUMMARIZESSOMEEXPERIENCETHETHIRDPARTBYTHERESULTSOFASAMPLESURVEYONTHEIMPLEMENTATIONOFTHESHANGHAIURBANLOWEFFECTAREANALYZEDGUARANTEEINGTHATFAMILIESWITHLOWSATISFACTIONPOLICYCRITERIAFORJUDGING,FROMTHEREFLECTIONOFTHECURRENTLOWPOLICYSHANGHAIWHICHDEFICIENCIESSTILLEXISTCANBELEARNEDFROMTHESURVEYOFTHECURRENTMEDICARESPENDINGBURDENONLOWHOUSEHOLDISMORESERIOUS,THEREAREMANYCASESOFPOVERTYCAUSEDBYTHEEXISTENCEAND,SECONDLY,THEMAJORITYOFRESPONDENTSRESPONSE,THECURRENTLOWLEVELOFSHANGHAI,BARELYABLETOMAINTAINTHEMOSTBASICNECESSITIESOFLIFEREQUIRES,THATTHECURRENTSECURITYSTANDARDSINCREASINGLYDIFFICULTTOKEEPRISINGPRICES,EVENBASICSURVIVALBEGANTOBEAFFECTEDTHEFOURTHPARTOFTHECONCLUSIONSOFTHISPAPER,ACOMBINATIONOFTHERESULTSOFQUESTIONNAIRESANDINTERVIEWS,SOMEOFTHEPROBLEMSOFURBANLOWPRESENCEOFSHANGHAIMADEANUMBEROFRECOMMENDATIONSKEYWORDSHANGHAI，SOCIALSECURITYSYSTEM，THELOWESTLIVINGSTANDARD，IMPLEMENTATIONEFFECT1绪论11研究背景城市居民最低生活保障制度对于我国社会保障体系的构建而言是十分重要的部分，同时，也是保障贫困人群能够维持基本生活的最后一道防线。我国的最低生活保障制度经过了20多年的发展，基本的救助体系可以说是初见雏形了，它的建立和实施为城市居民基本生活进行“兜底”，对社会和谐和稳定也起到了促进作用。目前，我国传统社会救助制度的帮助对象主要是被称之为“三无”对象的社会成员，具体包括没有劳动能力、法定赡养人或生活来源的社会成员。在原本“国家单位”式的保障体系下，贫困人口相较于整体只是城镇单位保障体系未覆盖到的极小的一部分。然而近年来，随着中国经济体制的逐步改革，加速了工业化的进程，也进一步加大的贫富差距。与此同时，本来一大批由单位保障的人员面临下岗的威胁，由单位人变成社会人，失业人数突发性的增长。因此，围绕着这一系列问题的发生，政府对传统的社会救助制度进行改革，以期能解决当时越来越严重的贫困问题。与传统社会救济制度相差最大的，是最低生活保障制度的保障对象从“三无”人员，逐步扩展到低收入家庭，同时也涵盖了用与传统的社会救济制度比较，最低生活保障制度在保障对象上发生了变化，即从只保障“三无”人员，到保障所有的低收入家庭，涵盖了具有劳动能力的困难对象。于此同时，在新的城镇最低生活保障制度下，国家将更多本来由家庭或者个人承担的责任背负了起来。目前看来，上海的社会救助制度演变大致可以被分为两个部分其一，2002年前的制度构建阶段。这一阶段的主要变化是建立了以城市低保为核心，教育医疗等其他支出兼顾的设全新的社会救助结构。其二，2002年至今的的制度完善阶段。这一阶段目前也依然在进行之中，其主要目标是进一步建设制度框架，同时完善管理体制，推动就业，吧救助落在有需要的困难人群上。通过对上海市民政局网站的数据进行整合可以得知，2014年9月上海全市城镇居民最低生活保障对象113万户192419人（其中传统对象1375人，重残无业人员30703人，失业、无业人员家庭成员113317人，从业人员家庭成员47024人），失业、无业人员家庭成员及从业人员家庭成员占低保对象的8333。上海在完善制度框架和管理体制上所做的努力取得了一定的实效。然而不可忽视的是，从保障水平的适度性到具体实施中的各种问题，仍然有许多问题值得我们去研究，本文通过对保障水平的定量分析与受保群众的主观意见两方面展开，对上海最低生活保障制度的实施效应进行研究。12研究目的研究基于上海市历年统计年鉴与上海民政局网站相关数据，结合对低保户的问卷调查和访谈得到的信息，对上海目前最低生活保障的实施效应进行研究。通过对被调查者的具体开支情况与对政策的主观认识感受，同时结合上海目前最低生活保障制度实施现状进行对照研究，从中得到目前受保者最为迫切的需求和他们对最低生活保障政策的一些看法，并对其进行数据分析，希望能通过研究来完善上海低保制度，使得低保受众的需要得到进一步满足。13研究意义131理论意义拓展了上海低保问题研究的深度。过去对城镇低保问题的研究覆盖面虽广，也的确较为全面的反应了低保制度研究的理论成果，但因缺乏深入地调查研究，导具体应用性的缺失，主要以理论和思辨的论述为主。有利于丰富低保问题研究的思想内涵。关于城镇最低生活保障制度的研究并不是一个新兴的话题，一直有学者从各个角度对其进行研究。然而过去的研究的视角更多的是站在领导者的角度，处于相对较高的位置进行探讨，并对目前的低保制度提出建议，然而整合受助者的主观感受与客观的数据分析对城镇低保的实施效应进行研究还不是很丰富，仍然是一个需要深入研究的课题。本研究通过问卷调查对上海低保制度的实施情况和其效果进行分析和研究，在此基础上对过去的研究成果进行借鉴，结合两者对目前上海低保制度的实施情况进行描述，以此来分上海低保制度存在的问题。并在以上分析的基础上提出建立上海城镇最低生活保障制度的对策建议。132现实意义想要让社会救助事业得到进一步的发展，通过建立和完善城镇低保制度能够起到事半功倍的作用，与此同时，也可以为进一步完善我国城镇低保制度提供理论支持。城镇低保是我国社会保障体系的重要组成部分，同时也是保证城市贫困群体维持基本生活的基本途径途径。现行的低保制度在这逐步完善的十几年过程中，我国的经济发展所提供的物质基础、公民意识所带来的福利冲击、制度本身所暴露的内在缺陷等使得低保制度的改革迫在眉睫，本文在理论分析的基础上结合定量分析，以上海市为例对现行城市低保制度的运行效果进行分析，并指出其存在的问题，对如何完善城市低保制度提供重要的参考依据，有利于我国城市低保制度确定清晰地发展思路，使我国社会救助政策的制定和发展更具有实效性。14研究综述141国内关于最低生活保障制度实施效应的研究国内对最低生活保障制度实施效应的研究内容还较为缺乏，目前主要围绕定性研究展开。因此本处把仅能检索到的相关文献进行整理。首先，通过对文献的整理，发现有学者认为，我国的城镇低保制度在实践中不断修正改革，然而仍然存在着一些问题，对这些问题进行调整改革是当下急需去做的事情。唐钧（2009）在社会救助从边缘到重点围绕我国城镇居民低保政策的改革历程进行了分析，对我国城镇低保制度在实施过程预报的问题进行研究，并指出随着政府研究的深入，陈旧的、不合时宜的救助政策会逐渐被新政策、新项目所替代。新的政策在旧政策上进行改革创新，使得我国传统救助政策顺利过渡到现在社会救助政策。1。郑功成（2009）通过他的著作表达他的看法，他首先对我国低保制度的建设表示了肯定，认可了我国的低保制度对维持贫困群体的基本生存要求所作出的贡献，认为目前的低保制度在我国的经济体制建设发展中起到了重要的作用同时，对中国目前的低保施行状况做了分析，对我国低保政策的未来走向进行了预判。2祝建华（2009）在其研究指出，在我国低保制度运行的过程中，有和诺问题被凸显了出来，因此对其进行研究与改革是当前需要完成的重要目标。他围绕中国低1唐钧社会救助从边缘到重点中国社会保障2009,10P772郑功成维护生存权与底线公平的根本性制度保障中国社会保障2009,9P2425保制度的设计目标和理念，认为只有切实围绕国情和当前社会发展阶段的情况，在保障生存的前提之下，因一部促进社会发展是更为重要的目的3。祝建华（2010）在另一份研究中还指就目前情况来看如果当前城镇低保不进行较为彻底的转变和改革，那么上海城镇低保将会遇到更严重的问题，通过对其他城市城镇低保制度的实施情况总结和分析，围绕这些城市的制度设计和框架进行讨论，大胆地提出重构城镇居民生活救助制度的建议4。有学者认为虽然当前城镇低保制度的覆盖人群变得越发广泛，在目前经济发展的大环境下仍然有一批生活困难的群众难以享受到城镇低保政策的救助，他们被称为“低保边缘人群”。低保边缘人群的首要特征是他们的收入会比他们所在的当地政府规定的最低生活保障线高出一些，然而因为各种各样的原因导致他们的生活状况要劣于低保受众。这样一个群体是值得政府去关注并想方设法解决他们的问题的。刑洁与郭健美（2009）的研究就着重围绕城镇低保边缘人群进行研究和展开，从社会救助制度的运行机制及其完善手段进行研究，希望通过政府机构对当前的保障政策进一步完善来弥补这一片政策空白区，给予低保边缘人群合理的救助，体现出救助政策的多元性5。综合来说，当前我国城镇低保制度因为一些因素的制约还存在一些问题，城镇低保制度想要进一步完善还需要很多时间来改善。因此目前城镇低保制度不可避免得存在一些问题，并且这些问题是需要较长得时间来研究和解决的。民政部社会救助司刘喜堂（2009）认为城镇低保制度目在实践中遇到了许多问题，比较有代表性的如何确立合理的保障标准，对保障对象的确定还需要设立哪些规范等等，无法满足当前多元化城市发展的需求；分类施保政策目前还在研究阶段，对分类施保的分类还不是很规范；特别是目前的分类施保政策的划分缺乏相关法规的支持，因此地方的做法都不尽相同；于此同时，分类施保是将救助制度进一步细分与完善的过程，但缺乏合理的管理模式会使得本就忍受短缺的基层工作更加艰巨等问题6。杨立雄与胡姝（2010）对各地的城镇低保的实施情况进行比较对目前存在的问题进行了总结，主要有以下几个方面。目前城镇低保的最低生活保障线的调整机制有一些问题，其主要表现在对调整参数的设立不够恰当进而表现为对低保标准调整的不规范。根据现在的情况，他认为应该讲价格情况与低保标准进行挂钩，借此保持低保标准的购3祝建华城市居民最低生活保障制度的理念转型与目标重构中州学刊2009,5P1164祝建华城市居民最低生活保障制度的调整与转型地方实践与制度重构学习与实践2010,95郭健美、刑洁城市低保边缘群体社会救助机制的设计与完善经济与社会发展2009,8P406申玉兰、郑颖等城市低保制度运行中的问题与完善经济论坛2009,10买力不会有太大的变化，于此同时，低保标准的设立也应该与社会平均收入水平相联系，使低保户也感受到社会发展带来的成果。于此价格补贴制度的建立也是十分必要的7。学者们针对目前低保政策在动态实施过程中出现的一些问题提出了自己的一些看法和建议。有学者认为目前低保户再就业是一个难题，然而目前的低保制度针对这个问题没有做出太多有效地解决措施，其对低保户再就业应该加大支持，只有进一步完善配套救助措施，才能够使得目前的低保政策更为完善，增强低保户再就业的动力。樊思辰（2010）通过对目前城镇低保的政策内容进行深入分析，结合目前低保户的再就业情况，指出目前具有劳动能力的低保户占据低保户总人数的比例是比较大的，从侧面也反应出了目前低保政策的就业促进效果还不是很好。因此他提出应该推行更为符合群众利益的政策项目，来提高低保户的再就业率8。另外，有一些学者针对我国城镇低保标准的设立和救助目标的定位给出了自己的看法。并在此基础上给出了进一步完善我国低保政策和低保户管理方法的意见。姚建平（2009）在分析了国内外制定贫困线的标准后，认为我国对绝对贫困和相对贫困线的制定不符合我国的实际，而且他也研究了相对贫困者的收入调查问题9。黄晨熹（2009）针对目前城镇低保对象的管理作出了总结了一些管理经验，并提出了自己的看法。他通过自身实践结合理论研究重新界定了低保对象动态管理的标准。同时，对其他国家在具体操作中所采取的一些措施进行总结，提炼出其管理经营用，主要围绕促进就业和经济刺激的手段来分析目前我国相较于国外的社会救助政策在这两方面有哪些不足，并根据其研究提出了完善我国低保对象动态管理的意见和建议10。142国外关于最低生活保障制度实施效应的研究西方国家，实施社会救助制度的作用的研究更加丰富，下面是一些研究观点的外国学者救助制度的实施效果。西方国家的社会救助制度建立较早的救援项目，因为是完整的，它可以在这个7杨立雄、胡姝城镇居民最低生活保障标准调整机制研究中国软科学2010,98樊思辰城市居民最低生活保障与就业问题探讨大众商务2010,1P2669姚建平我国城市贫困线与政策目标定位的思考社会科学2009,10P6810黄晨熹城市低保对象动态管理研究基于“救助生涯”的视角人口与发展2009,6P10系统的实施更加系统的效果会比较和衡量区域内和区域间。戈维亚和罗德里格斯（1999）研究了最低生活保障制度为葡萄牙的处境不佳的影响。收入中位数为贫困线，不考虑反应条件考虑个体行为，在全国的贫困率最低生活保障制度，贫困深度和贫困强度下降了671，2808和5781，50个体行为反应条件下，跌幅贫困指数有所下降。贝伦特（2000）利用数据（卢森堡收入研究LIS）卢森堡收入研究中心的覆盖范围，充分性和应用率（收）评估德国，瑞典和英国的社会救助体系的三个方面。他们发现，在减贫，英国社会的援助，特别是在减轻赤贫比其他两个国家更成功德国，更多的关注，因为社会保险的作用，社会援助，使减贫并不突出瑞典减少社会救助穷人生活两者之间的影响，在全国所有收件人之间进行分配的社会救助对象更均匀，并不像英国专门为特困家庭。总体而言，绝对贫困的社会救助体系可以解决的，但在相对贫困减轻不尽人意。塞恩斯伯里和MORISSENS（2002）的10个欧盟成员国，包括比利时，法国，德国，捷克，匈牙利和波兰，欧盟三个准成员家庭的调查分析为基础，以全体人民和社会的社会转移支付减少贫困弱势群体。他们的计算表明，在20世纪90年代，国家的社会救助体系是最糟糕的扶贫减贫意大利，比利时，法国，瑞典，芬兰，英国社会救助体系是显而易见的。亚当SZULC（2010）分析了社会救助的贫困在波兰的影响。他的研究发现，在样本期内可以观察到，在转移支付帮助穷人摆脱贫困，也起到了防止非贫困人口陷入贫困的作用，该系统具有不容易发生贫困家庭排斥反应表现出的态度。BRUNORI，CHIURI和PERAGINE（2009）采用意大利措施的三种数据传输与收入和贫困状态分布的社会救助性质的影响。他们的计算结果表明这种性质使收入不平等下降了06的的转移支付60的家庭收入中位数为贫困线，贫困率，贫富差距和贫困平方差距下降了百分之029295。和796，本沙洛姆ETA1。（2011年）评估对减贫的影响主要是美国基于大量的家计调查的社会救助和社会保险的长期政策。他们发现，美国的社会保障体系，以有效地帮助残疾人和老年人的家庭户扶贫，社会保障支出逐步转移到高收入家庭低收入家庭越来越多地倾向于支持就业和群体有特殊需要的。TASSEVA（2012）评估保加利亚两种社会援助方案和对儿童福利项目2家庭调查的减贫效果。研究人员发现，由于社会援助水平，并申请低，覆盖面有限，对穷人，所以扶贫项目的效果并不理想。60的平均收入作为社会援助后，贫困线，贫困率在保加利亚，贫困差距不到4的跌幅和平方只有13和21的贫困差距下降如果政策得到有效实施，而100的收缴率，社会救助，贫困率，贫困差距和平方贫困差距下降后会达到700，分别为262和453如果改革的手段，测试和安全标准的一部分系统，这三个贫困指数将进一步不同程度的下降。尼尔森（2012）使用的数据26个欧洲国家进行测试社会救助金的水平和相对剥夺的程度呈负相关，测试结果显示，社会救助是欧洲最有效的政策工具，与贫困作斗争。143最低生活保障制度实施效应研究述评围绕国内和国外国内学术界对于“我国城镇居民最低生活保障制度”的讨论，主要有以下几点是值得我们思考的。首先，我国目前对社会救助制度的研究还是主要围绕实践下的政策问题进行展开，从制度本身的理论来进行研究，对规律性的内容的探索较为不足。其次，国外对社会救助的研究以定量分析居多，而国内学者对国内低保政策的研究主要还是以定性研究为主，定量研究还不是很丰富，很多都是从定性分析来探讨目前低保政策的现在，而国外主要通过调查来获取大量数据后，用数学工具以定量分析的方式来研究有关社会救助的问题，这一点我们是应该向国外学者学习的。再次，国内很多的研究更倾向于对现实的问题进行研究，目前绝大部分的研究是针对目前中国低保政策存在的问题进行探讨，围绕中国在将来发展中可能晕倒问题进行前瞻性研究的比较好。中国发展的迅速，自然而然会产生一些特有的问题，如老龄化背景下中国未来社会救助政策可能遇到的问题等、以及遇到这些问题我们应该如何去应对就鲜有人展开研究另外，对救助对象的研究大都聚焦于整体低保人群，对其进行系统的分类区别研究的比较少，这一点和国外的研究区别是比较大的，对于诸如低收入单亲家庭、老年人、儿童等以及其相对应的社会救助制度研究很少。这一点是急待改善的。15研究内容与思路151研究内容本文首先对最低生活保障制度的理论，内容和作用做出一些概况和总结，并对上海低保制度的历史演进、制度框架和发展现状进行了梳理。在此基础上，对该项制度的目标瞄准和保障标准两个政策环节进行定量分析，对上海最低生活保障制度的未来发展提出建议。第一章绪论,围绕本文的研究背景和研究意义进行简单的接受，并对相关文献进行归纳和总结，对本文主要内容和研究方法也进行了简单的介绍。第二章主要是对最低生活保障制度的相关概念进行界定，并对有关低保制度的一些理论进行系统的介绍。第三章主要是对上海低保制度的制度框架、发展现状和执行情况进行分析。第一节围绕上海低保制度的发展脉络，对其进行了梳理和总结；第二节围绕上海的保障对象和保障标准展开对上海低保制度的实施情况进行简单的介绍；第三节通过对国外低保政策实施情况进行描述，总结出一些值得借鉴的经验。第四章主要围绕问卷调查的结果，对得到的数据进行分析，运用各类分析工具对上海目前低保制度的实施现状，以及受众的具体反映。结合定量分析与定性分析，对最低生活保障政策满意度的影响因素作分析，得出相关结论。第五章针是本文的研究结论，对我国城镇低保目前所存在的一些问题提出一些意见和建议。152研究思路图11研究框架图上海最低生活保障实施效应研究最低生活保障制度概述理论基础制度框架分析实施现状分析上海最低生活保障制度的保障水平及满意度的分析影响低保制度满意度的因子分析对上海最低生活保障制度提出政策建议16研究方法本文主要围绕政策分析展开，并通过调查兼顾实践研究，将理论分析与实证研究想结合对上海低保制度的实施效应做出分析。本文主要运用了以下的研究方法1文献研究通过对过去专家学者对城镇低保制度的各项研究进行阅读，在此基础上进行总结，为本研究的研究方向的确立提供了帮助。同时，对现有的文献进行总结，也对论文实证研究的设计提供了帮助，也为解释分析结果提供了文献支持。2数据分析在研究中，本文将上海的相关低保数据进行了整理，于此同时，对一些具有代表性的国家的社会救助制度情况的数据也进行了整合。为本研究提供了了多角度的描述分析。3案例分析本文主要围绕上海宝山区展开问卷调查，通过问卷调查和访谈为论文提供了相对客观的数据支持和案例支持。2最低生活保障制度的概念界定与理论基础21最低生活保障制度的概念界定211最低生活保障制度建立最低生活保障制度是世界各国在面对贫困问题时用来缓解和消除贫困的主要手段。最低生活保障制度是以保障居民的最基本生活为目的，以最低生活保障线作为实施标准。当居民在生活上遇到困难时，政府有义务在一定的规章制度下为其提供各方面的救助。这项政策保护了居民的基本生活。其主要有以下一些特点首先，公民有权利获取最低生活保障。给予国民社会救助是政府应尽的社会义务和责任。我国宪法明确规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”11所以，不论我国公民具有怎样的社会地位和身份，在其收入情况低于当地政府所规定的保障线时完全可以统一享受这项权利。其次，解决具体的贫困问题才是最低生活保障孩子读的最终目的。国家应该在有人因其难以维持最基本的生活或其生活水平远低于其他社会成员，因而申请最低生活保障制度的救助时，国家应该从各个方面给予救助（包括生活，就业等等）。另外，最低生活保障制度是对生活困难群众的“兜底”政策，只能用来满足最基本的生活需求。因此保障水平要合理，这样才能兼顾公平与效率212贫困线随着经济全球化和社会理论的深入研究，贫困问题，作为一个全球性与综合性的课题，成为各国政府着重研究与考虑得对象。有关贫困概念的确定，观点比较丰富，此处仅讨论主流的分类方式，即把贫困分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困，也被称为生存贫困。绝对贫困的参考标准为个人或者家庭的收入无11中华人民共和国宪法第四十五条法维持身体机能最低指标的状态，也就是指收入无法维持生存，与社会性的人的生存相区分，绝对贫困是更为严重的贫困情况。故绝对贫困的贫困线是以最大限度节俭的原则来确立的。在对这一指标进行估计的时候，其购买力的计算必须严格遵守最低限度原则，除了维持身体健康以外的产品都是要被排除在外的。因此绝对贫困的客观性是比较强的，绝对贫困线在一段时间内的价值是不受时间影响相对固定的，因为就本质来说，其取决于生存所必须的热量而对应的食物。我国国家统计局中国城镇居民贫困问题研究课题组对贫困的界定是“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”12相对贫困的概念与绝对贫困相比是较为主观的。相对贫困的定义并不是由满足最低生存要求出发，而是建立在穷人的生活水平和与其相比生活较为宽裕的群体进行生活水平上的比较而产生的。这包括对于社会平均水平的测度。人与人之间收入的差距是相对贫困这一概念的出发点，然而个人的能力机遇环境等等因素决定了不同个体之间必然会存在着差距，底层的人也是必然存在的。对于绝对贫困和相对贫困的讨论从很久之前一直持续到现在。但上世纪80年代，欧洲学者对此进行了调查，发现多数被调查者认为社会不公平导致资源分配不均，使部分人陷入贫困，故陷入贫困者接受救助是合情合理的。绝对贫困与相对贫困的界定角度不同，因此在实际研究过程中应将这两者相结合来进行运用。在应用中，相对贫困一般是确立最低生活保障线的重要参考。213支出型贫困支出型贫困的定义是当家庭成员在患病，就学和突发事件中家庭财产无法应对目前的情况，从而造成的绝对生活贫困。这种贫困情况有时会无法被目前的低保政策所接纳，其主要原因在于这些支出型贫困的家庭，他们的收入有可能会高于政府所规定的最低生活保障线。因此虽然生活压力巨大，难以维持基本的生活却无法享受到政府的帮助。这种特殊情况一旦出现，有很大可能会使得这些家庭的生活压力更大于低保户。对“支出型贫困”的研究，上海是走在前列的。在2011年上海市的政府工作报告中有关家庭支出型贫困的情况第一次出现在政府工作报告上。12中国城镇居民贫困问题研究2007年国务院发展研究中心的调查数据显示，若以人均收入计算，全国城市贫困人口为1470万人，但若以人均支出计算，全国贫困人口总数则增加到3710万人。根据各区县反馈，2009年上海“支出型”贫困家庭大约有4000户。2013年上海因病支出型贫困家庭生活救助办法于9月开始施行，这是上海针对目前支出型贫困这一情况进行充分调查后所作出的一次尝试，2014年8月，根据民政局的统计，上海因病支出型贫困户中已经有约2600人接受了这项政策的帮助，在一定程度上缓解了他们的生活压力。可以说是一次成功的试点。22最低生活保障制度的理论基础221需求层次理论马斯洛需求层次理论主要包括5方面的内容，其主要内容有生理上需求、安全上需求、情感和归属需求、受尊重需求、自我实现需求。这五种需求从生理上的需求依次由安全，情感和归属，受尊重到自我实现层次逐渐提高。进一步详细划分，这五种需求又可以被分为两个层次，依次是低级需求和高级需求。低级需求中包括生理需求、安全需求、情感和归属需求。通常来说低通过满足一定的外部条件就可以达到低级需求的实现目标。剩下的两个需求，尊重需求和自我实现需求被分为高级需求。高级需求较低级需求更难实现，通常只有内部因素得到满足才能实现。城镇低保作为一项基本权利在城市居民在无法维持生存所需之时可以依照法律规定充分行使它，城镇低保也是国家和社会对生活困难人群应尽的义务。用马斯洛需求层次理论来解释这个问题，低保制度是建立与居民的安全需求之上，其存在价值是保证城市居民能有维持最低生活水平不至于威胁生命，但同时使其在心理和生理多方面能够有所依赖的保障制度。因此城镇低保还应有维护个人尊严的原则，国家对困难人群的救助不应该被看做是一种怜悯与施舍，最低生活保障的建立应该是为了满足贫困居民各种不同层次的需求而建立的，仅仅满足于低级需求的供给对未来我国城镇低保的发展将会是一种阻碍。222结构功能理论结构功能理论的核心内容是社会的单位行动是由个体的社会行动所构成的。其中最重要的两个因素是状态和规范。在具体行动过程中，对于目标和手段的确定，人们具有一定的自由，然而这种自由是受到制约的，其主要来源于两个方面社会文化中价值规范会自发的指导人们的选择、对环境状态进行调节则为行动起到促进作用或造成一些障碍。“帕森斯结构功能理论”的结构是由人格模式、行为模式和文化模式这三个模式在相互联系与促进中逐渐构成的。行动系统由有机体系统、人格系统、文化系统和社会系统构成政府及相关部门实施城市居民最低生活保障必须在社会系统中完成。社会系统由文化要素、社会要素、政治要素、经济要素组成代表正义、平等、共识、互惠自上而下发出命令自下而上提供能量和依据。四个要素又分别构成社会系统的经济、政治、社会、文化子系统对应社会系统的适应、目标确立、整合和维护四个功能。社会系统的功能很好地解释了社会秩序的含义，同时也促进了社会秩序的有序、稳定。社会活动中经济活动强调利益互惠性，政治活动强调人格共识性，社会活动强调权利平等性，精神文化活动强调价值观正义性，同时这四个活动互相影响、互相存在，构成社会结构秩序的路径与机制，使社会成员接受规范、惯例、习俗共享价值观。城市这样一个小型社会有其本身的秩序特点。市民作为城市的构成要素，其生活状况的好坏直接影响着社会秩序的稳定与否。根据城市中居民占有生活资料的数量各不相同，市民生活水平也存在差异。占有生活资料少的市民（即所谓的贫困人口）可能会影响社会秩序的稳定性。所以，相关部门采取措施保障城市中居民的最低生活水平，从侧面保障了社会秩序的有序与稳定。开展城市居民最低生活保障工作需要有一定的程序、步骤、制度，保障其顺利实施。同时，社会系统的功能也保障了城市居民最低生活保障制度的有效进行。223社会交换理论社会交换理论是20世纪60年代兴起于美国进而在全球范围内广泛传播的一种社会学理论。由于它对人类行为中的心理因素的强调，也被称为一种行为主义社会心理学理论。这一理论主张人类的一切行为都受到某种能够带来奖励和报酬的交换活动的支配，因此，人类一切社会活动都可以归结为一种交换，人们在社会交换中所结成的社会关系也是一种交换关系。社会交换理论由霍曼斯创立，主要代表人物有布劳、埃默森等。什么是社会交换布劳接受了由行为主义心理学家斯金纳提出而由霍曼斯进一步讨论的社会交换的基本心理原则。他认为虽然大部分人类行为是以对于社会交换的考虑为指导的，但并不是所有的人类行为都是这样受到交换考虑的指导，社会交换只是人类行为的一部分。他提出了使行为变为交换行为必须具备的两个条件“一是该行为的最终目标只有通过与他人互动才能达到；二是该行为必须采取有助于实现这些目的的手段”。布劳把社会交换界定为“当别人作出报答性反应就发生，当别人不再作出报答性反应就停止的行动”。他认为社会交换是个体之间的关系与群体之间的关系、权力分化与伙伴群体关系、对抗力量之间的冲突与合作、社区成员之间间接的联系与亲密依恋关系等的基础。社会的微观结构起源于个体期待社会报酬而发生的交换。个体之所以相互交往，是因为他们都从他们的相互交往中通过交换得到了某些需要的东西。3上海最低生活保障制度的历史延革与发展现状31上海最低生活保障制度的历史延革因为过去计划经济的推行下，单位是劳动者获得劳动保障的主要来源，当其家庭成员面临生活困难时，不是由政府而是主要由企业来进行定期或者临时的补助，政府在当时仅仅为一些特殊的人群提供社会救助。在充斥着经济与社会变革，整个中国发生巨大变化的20世纪90年代中，有一部分贫困人员，维持基本生活的难度大大增加，其面临的情况在传统社会救助标准低覆盖面狭窄等等众多缺陷下显得格外突出，当时的救助政策已经难以满足社会的需求，无法解决当时的城市贫困问题。因此，上海政府根据社会、市场的要求，开始探索不同于当时救助政策，即从企事业单位保障外的全新的社会救助制度。311政策探索阶段（1993年1995年）1993年4月，市政府经过讨论，最终提出了制定一条最低生活保障的标准，以物价指数作为指标进行调整并以此作为上海市政府施行社会救助标准的建议，这就是社会保障标准的雏形。围绕这个建议上海市民政局经过调查最终提出了4套方案，经过讨论后最初的最低生活保障线和最低工资标准线这两条线的施行被提上了日程。顶着经济和社会环境剧变的压力，上海市市政府于1993年6月1日宣布上海率先对全市市民开始实施城镇居民最低生活保障制度。当时，城市最低生活保障线的标准定为每人每月120元。通过最低生活保障线的制定，当年7680名城市居民获得了基本生活保障，初步解决了当时城市居民的绝对贫困问题。一年后上海针对农村居民也制定的相应的最低生活保障线。当时农村低保的救助标准为近郊年850元、远郊年750元。城乡低保制度的施行在很大程度使的上海社会救助的水平有了很大的提高，对社会救助标准的统一标志着上海的救助制度进入新的发展轨道之中。1994到1995年政府根据城市的物价上涨的具体情况，对城市贫困人群进行实物供应和粮油供应卡的政策，具体包括粮油供应卡和十公斤米一斤糖一斤油的实物供，通过这些措施对上海的社会救助体系进行进一步完善。这些措施在很大程度上对当时的贫困家庭在特定时期内的生活困境，通过对救助政策的不断探索和完善，上海的救助制度开始逐渐成型，上海最低生活保障制度的社会化进程向前迈进了一大步。312制度定型阶段（1996年1999年）在上海数年的摸索和对其他省市的经验进行借鉴后，在国家民政部门大力推动的背景下，上海的最低生活保障制度开始成型。本阶段中具有标志性的事件，是1996年，上海颁布上海市社会救助办法，对社会救助的原则、内容、程序和经费渠道以及主管部门和相关部门的职责等做了明确的规定。于此同时，上海最低生活保障制度的组织机构也在这一阶段开始成型。19951997年，上海各个区和街道都成立了各自组织所属的社会保障工作小组，初步实现了救助机制“一口上下”的模式，即救助工作统一领导，活动统一组织。基金统一管理的运作模式。1997年，各级政府开始着手将所管辖的区域内低保政策的受助对象的一系列情况输入电脑进行归档，并以此来建立系统化的社会救助网络管理。新批困难户的数据及时进入系统的同时，失去低保责任的资料也及时从电脑中建立社会救助计算机管理网络，将辖区内的社会救助对象资料输入电脑，实施动态管理。新批准的低保户资料及时进入电脑，取消资格的低保户资料及时从电脑中消除。在经过接近两年的网络化管理推进后，最终与1998年年底对全市所有的街道和乡镇建立了社会救助管理中心，市区街道乡镇的网络管理系统三级联网也终于宣告完成。在这一阶段中，政府的主体责任也得到了进一步明确。1999年10月市政府在对过去几年的政策实行情况进行评估后，全面调整并进一步完善社会救助政策，城乡的低保标准与当前消费水平挂钩，上调了30，“两条救助线并轨”，粮油帮困对象再调整后也范围发生了许多变化。由企业和政府共同承担低保支出的模式开始转变为将责任全部划归与政府的模式，这种模式是与现状企业改革和经济发展环境相适应的的。通过对责任主体的转移，政府出面进行兜底，因而从制度上对低保对象基本完成了全覆盖。通过这一系列的政策变化和这几年的政策实践最终使得上海最低生活保障制度基本成型313功能拓展阶段（1999年2001年）政府相关部门和社会团体早在1997年开始就在尝试对新型社会救助的功能进行改革。主要围绕医疗，住房和教育等方面进行进一步拓展以期完善相关政策，从更多角度环境贫困户的生活困难。将重残无业人员纳入低保的救助范围，对因病致贫的特困对象进行进一步医疗救助和动员社会力量开展结对帮困形式的活动等等。这一时期的标志性事件，是1999年10月开始施行关于完善于本市城市居民最低生活保障制度的通知。这标志着上海低保制度进入一个全新的发展阶段，于此同时，为建立独立于企事业单位之外的社会救助体系打下了坚实的基础。在这一阶段，医疗，住房，教育等多方面的改革进一步深入，1999年，市民政局开展了对小学生施行规范学杂费减免和助学金等相关制度。2000年，长宁、闸北两区开始试点推行城镇低保家庭的廉租房制度，2001年后逐渐向全市推广开去。2001年，在医保改革后，与之相配套的各类救助制度，如大病重病医疗救助制度在民政部门的管理下开始进行推广，于此同时，名字不能也开始独立管理医疗救助工作，将医疗救助逐渐转变为制度与规范并存的医疗救助体系。在几年的探索过冲中，上海的城镇救助工作与改革前的相比发生了本质性的变化，救助水平在医疗，住房，教育等方面也有了巨大的提升，覆盖面更广，领域范围和救助内容也急速增长，在这样的背景下，上海的城镇低保制度“全覆盖”的目标已经基本实现。314规范完善阶段（2002年至今）经过多年努力，到2002年，上海城镇居民最低生活保障对象达到338万人，“应保尽保”的目标已经初步实现。2003年，全市城镇居民最低生活保障对象达到215万户、4459万人，占城镇人口的446，可以说是完全实现了“应保尽保”。上海的城市最低生活保障制度由此进入一个新的历史阶段。规范社会救助实施过程中的具体操作和实施过程，是目前历史条件下在新的历史条件下当前政府和相关职能部门需要研究的新问题。市民政局围绕继“分类救助”的相关政策进行进一步细化，由此关于调整本市部分救济对象定期定量生活补贴的通知等政策被逐步推出，很多特殊救济人员的定期生活补贴也有很大的提升，他们的普遍待遇提升了10左右，减轻了他们在上海的生活压力。使近千名特殊救济人员的定期生活补助标准普遍提高了10左右。2005年，在探索现代城市社会救助体系，创新“分类施保”工作体系和完善相关政策措施等方面有了较大的突破和进展，实行了“两免一补（免杂费、免书本费，补助生活费）”教育救助；2006年，继续完善现代化城市救助体系建设，推进和完善就业补贴及低保渐退政策；2007年，继续按照“要分类、有梯度、广覆盖、保基本”的工作要求，推进城乡社会救助体系建设。2013年，经过近几年来的调查积累，上海重点研究了对一部分因病造成家庭必需的刚性支出较大，超出家庭承受能力，特别是医疗费用支出挤占基本生活费用，实际生活水平低于最低生活保障标准，但低保制度未覆盖的居民家庭开展生活救助的问题。最终市政府于7月24日印发了上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行），市民政局同时制定了上海市民政局关于实施上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）的若干规定。针对因病致贫的家庭给予针对性的帮助。通过对上海低保制度的发展情况进行梳理，我们可以看出这二十多年来，上海低保制度的确有了相当显著的成就。然而，对于低保制度的具体实施效应的测度，还