上海市人口调控政策对外来从业人员就业影响研究

毕业设计（论文）PROJECT/DISSERTATION题目上海人口调控政策对外来人口就业的影响研究学院社会科学学院专业劳动与社会保障完成日期2015322015626目录摘要5ABSTRACT61绪论811研究背景8111人口调控的原因8112人口政策如何影响外来口就业812研究目的及意义9121目的9122意义913研究框架10131研究内容10132研究方法11133研究思路122上海市人口调控政策历史沿革1221概念界定12211人口调控政策12212外来从业人员12213户籍与户籍制度1322人口调控的政策的发展1322120世纪80年代改革开放初期1322220世纪90年代1522321世纪以来16224小结1823人口调控政策的现状分析19231户籍准入政策分析19232社会保障政策分析223上海人口调控政策对外来人口就业的影响的实证分析2531调查设计与调查过程25311样本设计25312问卷设计25313访谈设计25314调查过程2632上海市外来人口的现状及特征27321规模持续扩大化27322年龄构成年轻化迁移趋于家庭化28323人口结构复杂化30324留沪时间持久化31325知识层次提高化32326低端从业人员仍为主体33327流入趋于城郊化34328迁入人口户籍多元化354人口调控政策对外来人口就业的影响分析3641对外来人口就业的直接影响37411就业机会歧视37412就业形式杂乱39413劳动时间超长40414劳动环境恶劣41415低薪欠薪普遍4242对外来人口就业的间接影响43421对居住环境的影响44422对社会保障的影响48423对子女教育的影响515人口调控政策的优化研究5851国际经验与启示58511行政经验与启示58512经济经验与启示5952政策优化设计思路60521政策优化总体目标60522政策优化具体思路6053人口调控政策优化的实施61531户籍政策的优化实施61532就业政策的优化实施62533社会保障政策优化实施6354政策优化的可行性分析64541户籍政策优化的可行性分析64542就业政策优化的可行性分析6554对策建议66541加强就业的促进工作66542启动社会保障转移接续机制66543扩大医疗服务的提供66544拓宽保障性住房范围67545拓宽外来子女入学渠道676结语67参考文献69附录72译文87原文说明92致谢词93摘要随着人口政策的开放和市场的发展，大量的外来人口为了谋求更好地发展选择向大城市迁移。然而由于沿袭至今的户籍制度导致城乡、本外权利的二元分割，使他们享受不到作为城市居民应享有的权利。而城市方面，由于担心大量外来人口向城市迁移造成人口过度膨胀，引发城市危机，纷纷采取措施对外来人口数量进行控制。城市外来人口的就业权利、社会保障权利、住房权利、子女教育权利等方面，均受到不同程度的歧视。本文通过剖析外来人口调控政策，明确政策对外来人口就业的影响，在城市容纳能力范围内，努力消除阻碍外来人口公平就业的因素，外来人口提供一个公平的就业环境，维护外来人口的基本权利。本文力图通过剖析半个世纪以来全国与上海市的人口调控政策，以上海现行的户籍新政为分析重点，并以松江区方松街道的外来人口为重点调研对象，通过收集他们在沪就业生活的具体信息，分析人口调控政策对他们造成的影响。并通过就业、社会保障、住房、子女教育几个方面分别提出消除外来人口歧视，保障外来人口权利的对策建议。通过本文研究可以发现，当前上海市外来人口在就业的过程中受到多方面的歧视，具体表现在就业机会歧视、就业形式不正规、劳动时间超长、收入水平不合理、薪资拖欠严重等。此外，由于社会保障体系的不完善，使得外来人口在就业过程中得不到应有的保护，居住环境较差、子女教育就学难度大，也在不同程度上影响了外来人口就业的稳定性。因此，设立解决城市外来人口就业普遍的歧视问题的目标模式，同时保障外来人口在城生活的基本权益，才是城市稳定发展的根本举措。关键词人口调控，外来人口，就业，目标模式THESTUDYFORTHEINFLUENCEOFSHANGHAIPOPULATIONCONTROLPOLICIESOFFLOATINGPOPULATIONABSTRACTWITHTHEOPENINGUPOFTHEPOPULATIONPOLICYANDTHEDEVELOPMENTOFTHEMARKET,ALARGENUMBEROFFLOATINGPOPULATIONTOCHOOSEMIGRATINGTOBIGCITIESTOSEEKBETTERDEVELOPMENTHOWEVER,DUETOLIVINGOFTHEHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMINURBANANDRURALAREAS,THERIGHTOUTSIDETHEBINARYSEGMENTATION,MAKETHEMENJOYLESSTHANASURBANRESIDENTSSHOULDENJOYRIGHTSTHECITY,BECAUSEOFCONCERNSTHATALARGENUMBEROFFLOATINGPOPULATIONTOURBANMIGRATIONPOPULATIONOVEREXPANSION,URBANCRISIS,ARETAKINGMEASURESTOCONTROLTHEMIGRANTPOPULATIONURBANFLOATINGPOPULATIONEMPLOYMENT,SOCIALSECURITYRIGHTS,HOUSING,CHILDRENSEDUCATIONRIGHTS,ETC,HAVEBEENVARYINGDEGREESOFDISCRIMINATIONTHISPAPERANALYZESTHEFOREIGNPOLICYOFPOPULATIONREGULATION,ACLEARPOLICYONTHEINFLUENCEOFFLOATINGPOPULATIONEMPLOYMENT,WITHINTHESCOPEOFTHEURBANCAPACITY,EFFORTSTOELIMINATETHEFACTORSHINDERINGTHERESEARCHONTHEFLOATINGPOPULATIONFAIREMPLOYMENT,FLOATINGPOPULATIONTOPROVIDEAFAIREMPLOYMENTENVIRONMENT,MAINTENANCEOFFLOATINGPOPULATIONSBASICRIGHTSTHISPAPERTRIESTOANALYZETHEHALFACENTURYOFNATIONALANDSHANGHAIPOPULATIONCONTROLPOLICY,THECURRENTHOUSEHOLDREGISTRATIONINSHANGHAIFORTHEANALYSISOFTHENEWDEAL,ANDFOCUSINGONTHEFLOATINGPOPULATIONOFPINESTREET,SONGJIANGDISTRICT,RESEARCHOBJECT,THROUGHCOLLECTINGTHEIREMPLOYMENTDETAILSOFLIFEINSHANGHAI,ANALYSESTHEEFFECTSOFPOPULATIONCONTROLPOLICYFORTHEMANDTHROUGHEMPLOYMENT,SOCIALSECURITY,HOUSING,CHILDRENSEDUCATIONDISCRIMINATIONSEVERALASPECTSWEREPUTFORWARDTOELIMINATETHEMIGRANTPOPULATION,PROTECTTHERIGHTSOFMIGRANTSOFCOUNTERMEASURESANDSUGGESTIONSTHROUGHTHISSTUDYCANBEFOUNDTHATTHEFLOATINGPOPULATIONINSHANGHAIINTHEPROCESSOFEMPLOYMENTDISCRIMINATIONBYVARIOUSEMBODIEDINEMPLOYMENTDISCRIMINATION,EMPLOYMENTFORMIRREGULAR,UNREASONABLELABORTIMELONG,INCOMELEVEL,SALARYSERIOUSLYINARREARS,ETCINADDITION,BECAUSEOFTHESOCIALSECURITYSYSTEMISNOTPERFECT,MAKESTHEFLOATINGPOPULATIONINTHEPROCESSOFEMPLOYMENTWITHOUTPROPERPROTECTION,POORLIVINGCONDITIONS,CHILDRENEDUCATIONSCHOOLISDIFFICULT,INDIFFERENTEXTENT,ALSOAFFECTTHESTABILITYOFTHEFLOATINGPOPULATIONSEMPLOYMENTTHEREFORE,SETUPTOSOLVETHEPROBLEMSOFTHEGENERALURBANFLOATINGPOPULATIONEMPLOYMENTDISCRIMINATIONTARGETMODEL,ATTHESAMETIMEPROTECTTHEBASICRIGHTSANDINTERESTSOFFOREIGNPOPULATIONLIVINGINTHECITY,ISTHEFUNDAMENTALMEASUREFORTHESTEADYDEVELOPMENTOFTHECITYKEYWORDSPOPULATIONREGULATION,FLOATINGPOPULATION,EMPLOYMENT,THETARGETPATTERN上海人口调控政策对外来人口就业的影响研究陆炜1511111291绪论11研究背景111人口调控的原因随着改革开放取得了卓越成效，上海已成为中国冉冉升起的东方明珠，经济的腾飞，城市的升级也吸引五湖四海的各界人士纷至沓来。大规模的外来人口在上海创造了丰富的经济价值，然而，过快的人口增长以及相对缓慢的外来人口本地化进程，也给上海带来巨大的城市管理压力。因此上海市颁布了一系列政策对外来人口数量进行控制，同时加快既有外来人口的本地化进程。112人口政策如何影响外来口就业人口政策的概念非常广泛，上至基本国策计划生育政策、下至各个地方颁布的有关人口政策文件，均属于人口政策。而作为贯穿新中国成立至今的户籍制度，是最具代表性的人口政策。户籍政策除了最基本的人口登记功能外，还具有强大的社会管理与资源调配功能，其对我国的经济社会发展具有深远的影响。从宏观层面来看，户籍制度是我国社会城乡二元分割现象的根源。从微观层面来看，由于户籍制度对公民户籍进行选择性划分，形成了城市户口与农村户口两种居然不同的公民身份，城乡居民在权利与地位上处于不平等地位的根源。此外，户籍具有世袭的特性，公民很越过城乡户籍的分界线，使这种不平等地位更加根深蒂固。当今经济社会发展二元融合趋势明显，然而户籍制度严重制约了城乡劳动者间的就业权利与就业地位平等。户籍制度对外来人口就业影响的主要体现在两个方面一、由于城乡分割、地区性分割，造成劳动力市场高度隔离。二、就业户籍歧视的产生。户籍制度对公民先天性的划分功能，使得城市、农村公民之间造成隔离，这种隔离不仅是地理上的隔离，还有身份性的隔离。在地理隔离与城乡隔离的共同作用下，劳动力市场分割现象产生。在分割化的劳动力市场中，势必会产生歧视现象，在多方因素的催化下，这种歧视最终演变成劳动力市场中“规则”，最终造成就业权利的不平等。在劳动力市场发展过程中，地方政府或出于保护主义，利用户籍二元分割的特性，提高劳动力市场进入的门槛，偏向性地选择劳动者，从而形成就业歧视，劳动力市场分割也由此形成。人口政策对外来人口就业的影响是潜移默化的，是随市场的发展而形成并逐步强化的看得见的与看不见的多重规则作用下的结果。总之，城乡二元户籍制度扰乱了劳动力市场环境，造成了劳动者就业权利的不平等，是我国劳动者实现平等就业的制度障碍。12研究目的及意义外来人口的管理与民生问题一直是我国城市，特别是北上广深这样的大城市面临的重要难题。上海市外来人口数量庞大、流动频繁而又影响显著，在上海创造了丰富的经济价值，为上海稳居全国龙头，并成为现代化国际大都市提供了强大驱动力。上海的经济发展离不开外来人口，没有外来人口的注入和奉献，上海经济发展果实不会如此丰硕。然而，当前上海外来人口在并不能得到公正的待遇，他们被排斥在社会保障制度之外，享受不到诸如就业、医疗、养老、教育等基本福利，得不到完整的公共服务，从而造成了上海本外居民之间生存权利的二元分化，外来人口的生存状态堪忧。121目的本研究的目的是详细了解上海外来人口的生存现状以及基本生活需求，探究上海市人口调控政策对其就业生存的具体影响，并通过分析政策方面的短板，结合现实情况，为维护外来人口就业生存基本权利，加快外来人口社会融入过程，以及上海城市化水平的提高提出合理化对策建议。122意义第一，丰富了学术上对城市外来人口政策的理论研究。当前学术界对城市外来人口的特点及各项权利的获得状况的研究上，已经十分详尽，但是鲜有对城市人口调控政策对外来人口就业影响的全面研究。本文在汲取现有学者研究长处的同时，加入目标模式的构建，为这方面的研究提供了一个新的思路。第二，为外来人口在城市生活状况的改善具有现实性意义。外来人口本地化是事关整个城市化进程的一项系统性工程，必须完善外来人口获得劳动就业、基本医疗、基本养老、子女教育等诸多基本且重要的公民权益的途径，才能改善外来人口的生活现状，进一步推进城市化的实现。因此，必须破除制度化的障碍，为外来人口提供竞争公平、权利平等的社会环境，使其能够在城市自由发展的同时，能与城市居民共同享受城市发展所带来的便利。第三，对城市化进程的深化、城乡经济社会相互促进、相互补充、均衡协调发展具有现实意义。农村进城务工人员是外来人口群体的最主要成分。因此，从这个角度来看，破除导致城乡二元分化的制度壁垒，消除本外隔离，建立城乡一体化无差别的公共政策体系，有利于城乡差距缩小，对于促进外来人口本地化、城市化水平进一步提高具有非凡意义。第四，为城市管理决策部门推进户籍制度改革、修订有关政策提供建议。本文结合实地调研，综合分析上海市现行的外来人口政策，提出政策改进建议，力图为未来上海市外来人口政策的优化提供理论基础。第五，为将上海市建设成现代化国际大城市提供充足的人口数量与良好的人口质量，并奠定坚实的社会基础。13研究框架131研究内容本研究最核心的问题是上海人口调控政策对外来人口造成哪些影响在此基础上，必须先理解何为人口调控政策、如何调控上海外来人口群体的特点如何进一步深入探讨，这种影响的作用机制如何上海外来人口与本地人口的权利存在哪些差异如何消除弱化乃至消除这些差异可以提出什么现实的可操作性建议根据以上问题，全文结构具体可分为五章第一章，绪论。主要内容是对国内外人口调控研究的文献回顾和评述，并陈述研究目的，研究意义和研究框架。第二章，上海市人口调控政策历史与现状概述。首先，对“人口调控”、“外来人口”、“户籍制度”等概念进行陈述。其次，对我国与上海市对于外来人口政策进行罗列与评述。第三章，上海市人口调控政策对外来人口就业影响的实证分析。本章分为两部分，第一部分是调查设计与调查过程部分，主要是对问卷与访谈的内容设计及调查的实施情况介绍；第二部分是根据调研情况，分析上海市外来人口的现状及特征。第四章，人口调控政策对外来人口影响因素分析。这是本文的核心部分。通过问卷调查辅以访谈的方式，了解在沪外来从业人口的基本情况与现实需求；而后结合调研结果对在沪外来人口的特点及未来趋势进行必要概述；最后，比较上海外来人口与本地居民在就业、社会保障、子女教育、住房等几个方面的差异，总结上海市现行人口调控政策对外来人口就业的直接影响与间接影响。第五章，完善上海人口调控政策，促进外来人口就业的对策建议。在上文成因分析的前提下，综合公共产品、公共财政、社会保障和人口适度规模等相关理论，提出促进外来人口就业的目标模式。同时结合国际促进外来人口就业的经验与启示，提出适用上海市促进外来人口就业的对策建议。第六章，结语。陈述研究结论、短板与展望。132研究方法本文选定的上海在职的外来人口为研究对象，以其就业为重点，研究上海市人口调控政策对其基本生存权利的影响，这是一个全局化而又现实性的问题。本文在在马克思人口理论作为指导思想的基础上，综合运用多种流动人口研究理论和方法，发掘上海人口调控政策对外来人口就业的影响要素。文章主要选取了以下研究方法1文献研究法通过精读与外来人口调控政策的研究论著和对改革开放以来国家和地方的人口调控政策进行梳理和归纳，学习相关知识，总结人口调控政策对外来人口生存状况的影响，并以矛盾的、辩证的观点比较影响城市外来人口就业、生活各个要素，是进行科学化、具体化研究的前提。2实证分析法本研究通过一定样本量的实地调研，利用数学统计手段，对调研数据进行整理分析，得出可以为本研究所用的可视化图表信息，用以证明本文提出的关于外来人口基本特征、外来人口就业现状堪忧、外来人口社会保障权益缺失等核心问题，为所提出的观点提供事实依据。133研究思路本文致力于在相关背景和有关理论的基础上，对上海外来人口调控政策的现状进行描述和分析，总结上海人口调控政策对外来人口就业的影响因素。通过来沪外来人口的就业权益状况、社会保障状况、子女教育状况、居住状况等方面进行调查研究，进一步说明人口调控政策对外来人口的限制作用过强，为改善外来人口就业、生活环境，增进外来人员的社会融入提供合理性对策和建议。2上海市人口调控政策历史沿革21概念界定211人口调控政策政策是国家或者政党为了实现一定历史时期的路线和任务而制定的国家机关或者政党组织的行动准则。事实上，学术界当前对外来人口调控政策的研究并不广泛，对“人口调控政策”也并无明确的定义与阐释，所谓人口调控政策也并非指的是某一项具体政策。基于此，本文综合既有文献资料，将与外来人口相关的政策、文件、条例统称为人口调控政策。人口调控政策国家管理主体基于特定国情以及历史条件，运用行政手段，制定并推行政策措施以控制人口规模，有目的地引导人口有序流动、便于其他职能部门进行人员管理及提供相应公共服务。多种这类政策措施的总和即可称为人口调控政策。212外来从业人员外来人口进入城市的最主要目的是寻求就业，因此外来人口是城市为外来人口群体的主要成分。定义外来从业人员，首先要定义外来人口。中国大百科全书社会学卷中的“外来人口”即为“流动人口”，被定义为暂时离开常住地的短期迁移人口。国外一般称为人口流。本文对外来从业人员的定义是离开常住地流入城市并在各类用工单位中参加工作的集体和个人，如在建筑工地、工业园区参加工作的外来人口，同时也包括分散在社会各行业中参加工作的外来人口。213户籍与户籍制度户籍制度是我国一项具有悠久历史和深远影响的综合性社会制度。一般意义上的户籍管理制度是指人口学意义上的对公民出生、死亡、迁入、迁出等具体信息的记录，国外一般称为“人口登记”。然而，我国户籍制并不仅仅局限于此，除了人口登记的基本功能外，还具备诸如公民社会阶层划分功能，可以对特定户籍种类的公民进行有选择性的资源分配、权利分配，被划分的不同种类户籍公民能享有的权利具有显著差别。因此，本文对户籍制度的定义是具有人口学意义上的人口信息的功能，并且对不同户籍公民进行权利进行有选择性的划分，以达到人口管理目的的一项社会性的管理制度。22人口调控的政策的发展经历了半个多世纪的发展，我国户籍制度改革在部分地区取得了显著成就。当前户籍管理制度改革可归结为直接户口准入制、蓝印户口制和居住证转办制，其中后两者具有渐进式特征。22120世纪80年代改革开放初期表2120世纪80年代中央颁布的关于流动人口的重要文件发布时间颁布单位文件名称政策要点1980年中共中央、国务院关于进一步做好城镇劳动就业工作的通知对农村剩余劳动力，要采取发展队社企业和城乡联办企业等方法加以吸收，并逐步建设新城镇。要控制农业人口盲目流入大中城市。要压缩清退来自农村的计划外用工。确需从农村招工的，要从严管制，需经省（市、自治区）人民政府批准。1981年中共中央、国务院关于广开门路、搞活经济，解决城镇劳动就业问题的若干决定对农村多余劳动力通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。对农村人口、劳动力迁进城镇，应当按照政策从严掌控。农村人口迁入城镇的要严格履行审批手续，公安、粮食、劳动等部门要分工合作把好关，不要政多出门。要严格控制使用农村劳动力，继续清退来自农村的计划外用工。1981年国务院关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知严格控制从农村招工；认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力；加强户口和粮食关系管理。从上表可以看见，改革开放初期，家庭联产承包责任制的普遍实施使农民重新获得了土地的使用权和经营权，自由分配的生产形势充分调动了农民的积极性，农村生产力提高，随之就出现了大量农村富余劳动力。但此时，以户籍制度为核心的城乡二元体制仍然不可侵犯，因此农村富余劳动力转移的大门依然关闭，人口的迁移流动仍然受到严格控制。1981年中央在提出城市实行合同工、临时工、固定工相结合的多种就业形式的同时，也进一步强化了对农村劳动力流动的管理。在改革开放初期，这种限制没有根本的改变。这一时期，上海市市政建设进入快速发展阶段，急需建筑施工、安装、服务业人员和开店办厂的个体人员，企业和事业单位也需要聘请各类技术性领导人才和业务骨干。这一时期，虽然外来人口数量有限，但流动人口初潮已初现端倪，面对前所未有的流动人口增多现象，城市管理面临极大压力。表22上海市流动人口管理主要政策法规演变表户口管理居住管理就业管理计生管理医疗管理上海市外来寄住户口管理试行办法上海市暂住人口管理规定上海市外来流动人员管理条例上海外地劳动力工伤待遇的规定上海市蓝印户口管理暂行规定上海市单位使用和聘用外地劳动力管理暂行规定上海市流动人口计划生育管理暂行规定上海市外来流动人员管理条例上海市流动人员租赁房屋治安管理办法上海市外来人员综合保险暂行办法上海市人民政府关于停止受理蓝印户口的通知上海市引进人才试行“上海市居住证”制度暂行规定上海市引进人才试行“上海市居住证”制度暂行规定上海市外来流动人员管理条例上海市外人员计划生育管理办法上海市政府关于修改上海市外来人员综合保险暂行办法的决定上海市对外来人口实行严格的管制，管理政策法规以上海市外来人口寄住户口管理试行办法（以下简称寄住办法）和上海市暂住人口管理规定（以下简称暂住规定）为主，外来人口为城市的管制对象，被排斥在政府提供服务的人群之外。1985年1月1日，上海市政府颁布寄住办法，该办法提出，外来人口应依据相关规定由单位或本人申领“外来寄住户口登记簿”和“外来人口居住证”，同时明确规定，外来寄住人员，“均不给予办理户口迁移手续”。随着改革开放的深入和全国大城市中外来人口数量的增多，同年7月，公安部印发了暂住规定，之后全国各城市、省份陆续颁布了“暂住证”规定。上海是最早实施暂住证制度的城市之一。1988年7月1日寄住办法废止的同时，上海市政府开始实行暂住规定。该规定提出暂住人员年龄在16周岁以上（含16周岁），暂住时间拟超过3个月的，须向居住地公安派出所申领“暂住证”；来沪从事经营活动的寄住人员，年龄在16周岁以上（含16周岁），暂住时间拟超过3个月的，须向居住地公安派出所申领“暂住证”。22220世纪90年代20世纪90年代初期，随着粮食统购统销政策的终止，农民或者说所有中国境内的流动人口，开始大规模进入城市寻求发展。与之相应，劳动部、公安部、国家计生委等有关部门先后发文强化对流动人口的管理。表2320世纪90年代中央颁布的关于流动人口的重要文件发布时间颁布单位文件名称政策要点1994年8月劳动部关于促进劳动力市场发展，完善就业服务体系建设的实施计划必须在短时间内建立起完善的就业服务体系。具体计划1994年，着手华南（广东）、华东（上海）和华北（北京）三大区域劳动力市场信息中心建设，推进省际劳务协作，大力发展乡镇劳动服务网络，健全流动服务制度。1995年，在重点地区（广东、福建、山东、浙江、江苏、北京、天津、上海、四川、安徽、湖北、湖南、广西、贵州、江西、河南、河北、甘肃）形成有效的管理制度、服务手段和调控方法，使农村劳动力有组织地输出、输入（跨地区流动特征率）达到60。1994年11月劳动部关于农村劳动力跨省就业流动的暂行规定首次规范流动就业证卡管理制度被用人单位跨省招收的农村劳动者，外出之前，须持身份证和其它必要的证明，在本人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记并11月领取外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证证、卡合一生效，简称流动就业证，作为流动就业的有效证件。1995年中共中央办公厅、国务院办关于加强流动人口管理工作的意见促进农村剩余劳动力就地就近转移；提高流动的组织化、有序化程度；实行统一的流动人口就业证和暂住证制度；整顿劳动力市场。公厅劳动部于1994年11月出台农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定，公安部于1995年8月发布关于加强盲流人员管理工作的通知，一个月之后，当时的中央办公厅发出通知，转发中央综治委关于加强流动人口管理工作的意见。此外，部分地方省市也都出台了一些地方性法规和文件，规范了流动人口管理。这一时期，政府坚持以管理为主的理念，加强了对流动人口的管理。归结起来，这一阶段国家的人口流动政策主要是承认流动、接受流动、鼓励流动；流动需在政府的控制下进行，反对无序化的失控流动；在流动的方向上，提倡本地化的就近流动。1992年8月，公安部发出关于实行当地有效城镇居民户口的通知（蓝印户口），广东、上海、浙江、山东、山西、河北、天津等十几个省市先后试行“当地有效城镇居民户口”，上海便是先锋之一。随着浦东新区战略决策的提出，上海开始走向改革开放的前沿。为了满足与日俱增的人才需求，上海市相继出台了多项政策法规文件，由硬性管理制度转向柔性管理制度过渡。同时，也为外来人才转办上海常住户口提供了通道并逐步放宽。期望通过继续外来人才上海市常住户口身份，吸引更多的高素质人群流入上海。为了给便于外来人才能够在上海更好地工作生活，同时吸引更多管理型技术性人才，1992年，上海市政府发布了上海市促进专业技术人员和管理人员流动的暂行规定。同年，上海人事局发布上海市引进人才实行寄住证暂行办法。寄住证制度的引入，使得不具备上海户口的外来人口也能够享受到社会保障基本权利，政策也开始具备服务外来人才功能。为了促进上海市房地产业的发展，1994年初，上海市政府开始实施上海蓝印户口管理暂行规定，开启了“投资移民”的新模式，规定外来人在上海购房或投资达到一定规模，且符合所规定聘用条件的外地人，可以申领蓝印户口，并在获得蓝印户口后符合一定条件的，可申领上海市常住户口。22321世纪以来跨入新世纪，社会经济发展在关注效率的同时更加注重公平，政府执政理念逐步向构建服务型政府转变，政府对于流动人口的相关政策发生了积极的变化。表2421世纪以来中央颁布的关于流动人口的重要文件发布时间颁布单位文件名称政策要点2000年6月中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。对在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其它类似费用。要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。2001年3月全国人大中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。破除地区封锁，反对地方保护主义，废除阻碍统一市场形成的各种规定。坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化2003年1月国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知取消对农民进城务工就业的不合理限制；切实解决拖欠和克扣农民工工资问题；改善农民工的生产生活条件；做好农民工培训工作；多渠道安排农民工子女就学；加强对农民工的管理。2008年12月国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知采取多种措施促进农民工就业；加强农民工技能培训和职业教育；大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设；确保农民工工资按时足额发放；做好农民工社会保障和公共服务；切实保障返乡农民工土地承包权益。随着国民经济和社会发展“十五”计划纲要的发布，又进一步提出要“逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系”，这就需要打破城乡分割体制，并大刀阔斧地改革城镇户籍制度，使流动人口能在城乡之间有序流动。同时纲要明确提出为了清除妨碍统一市场形成的各项陈旧规章，必须坚定不移地破除地区封锁、反对地方保护，实现城乡劳动力市场一体化。另外，政府层面，也大大放宽了农民进城定居的户籍等政策限制。针对不同阶段人口流动的具体特点，政府层面也有适用性政策出台一是赋予统筹城乡就业新的含义，即取消对进城就业的流动人口的不合理限制，逐步实现统一的劳动力就业市场；二是积极推进配套改革，如户籍、就业、教育、社会保障等多方面的改革，逐步推进流动人口的市民化。但是，具体落实中的政策和制度问题依然凸显。进入2000年以后，随着上海人才战略方向的改变，以及响应宏观上国家控制大城市人口的政策，上海开始收紧本地落户政策。上海开始试图采用贡献制度与待遇相挂钩的机制。这也是在后期上海采用居住证积分的原因。2001年5月，国务院再次批转公安部关于推进小城镇户籍制度改革意见，小城镇户籍管理制度改革从试点转向全面实施，入户条件只有两个稳定的生活来源和合法住所。2002年，上海市政府发布了引进人才实行暂行规定，该规定提出具有本科以上学历和特殊才能的国内外人员，以不改变其户籍或者国籍的的形式来本市工作或创业的，可以申领“上海市居住证”，持证人可以享受多项市民待遇。2002年下半年，针对一般外来人口，上海市政府发布了上海市外来人口综合保险暂行办法，综合保险费全部由外来人员所属的单位缴纳。时隔两年，政府开始将居住证制度向全体来沪人员推广。2004年，上海市政府发布上海市居住证暂行规定和实施细则，将上海居住证件区分为“上海市临时居住证”和“上海市居住证”两类。前者面向所有外来人口，而后者则对持证人条件进行限定。2009年，上海市政府颁布持有人员申办本市常住户口试行办法和上海居住证转常住户口试行办法实施细则，试行办法规定了居住证持有者转办常住户口的具体条件。同时颁布了一系列激励条件，适当放宽了常住户口的转办通道。224小结我国人口调控政策经历了多年的演变，也体现了政府对外来人口问题认识的转变。从70年代末到80年代初的小规模、低增长、短距离的人口流动到80年代末至90年代的大规模，高增长、远距离的人口爆发式流动，再到21世纪的进一步加速增长，政府对待外来人口的态度也对经历了严格控制允许流动，控制盲流“管理与服务并重”的转变。而上海市的户籍制度经过数十年的改革与发展，已经相当成熟完善，其对控制人口数量、优化人口结构起到举足轻重的作用。现行户籍制度的特点十分明确，与国内许多大城市一样，在外来人口规模几近饱和的形势下，仍采取以控制为主的人口政策。这也是我国其他大城市现行户籍制度的共同特点，即“控制人口不控制人才”。23人口调控政策的现状分析如前文所述，上海人口调控的主要思路是“控制人口不控制人才”，对上海是否具有“潜在贡献”是衡量调控对象的标准。当前上海市对外来人口数量的调控主要体现在户籍准入的选择性及社会待遇的差别化上。户籍准入的选择性是指针对外来人口的层次的高低，设置一系列条件，符合条件的外来人口可以转办上海市常住户口。社会待遇差别化是指针对持有不同类型居住证的外来人口，赋予其不同的权利，在保障有“潜在贡献”外来人口社会待遇的前提下，又从一定程度上限制了人口流入。表25现行针对外来人口的调控政策颁布年份相关领域政策名称政策重点2002年户籍准入引进人才实行暂行规定居住证制度正式生效。2002年社会保障上海市外来人口综合保险暂行办法开始实施面向所有上海市外来人口的社会保险制度。2004年户籍准入上海市居住证暂行规定及其实施细则将居住证划分为“临时居住证”与“居住证”，并划分待遇。2009年户籍准入持有人员申办本市常住户口试行办法及其实施细则放宽了常住户口转办通道。2009年社会保障关于外来人口参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知赋予上海外来人口参加本市职工基本养老保险的权利。231户籍准入政策分析2002年颁布的引进人才实行暂行规定，推出了上海市居住证制度并沿用至今。居住证申领条件是以不改变其户籍或者国籍的的形式来本市工作或创业的具有本科以上学历和特殊才能的国内外人员。相比于之前实施的寄住证制度，在名称上较为柔和，消除了“寄住”字眼下的隔膜感，体现了对外来人口的人文关怀，同时也赋予了外来人口许多实质性的市民权利，例如允许持证人受聘于行政机关、申请子女就学、参加职业资格评定、参加上海市基本养老、基本医疗保险、住房公积金的使用等。居住证制度的实施，显示了上海市对外来人口态度的转变，开始正视外来人口问题，也标志着外来人口本地化进程的开始，是上海外来人口的市民权利从零到有的突破。与此同时，倾向化的户籍选择行为与权利差别化开始形成。实行居住证制度，实质上是政府吸呐对上海具有“潜在贡献”的外来人口的举措。2004年，上海市居住证暂行规定及其实施细则，将居住证分为“上海市临时居住证”与“上海市居住证”，前者面向全体外来人员，后者则对持证人有较高要求。“上海市居住证”限下列三类非上海户籍人员申领一是具有本科及以上学历或者特殊才能的人员（简称人才类）；二是有稳定就业和稳定住所的从业人员（简称从业类）；三是投靠具有上海市户籍的配偶、子女或者父母的来沪人员；就读于上海市大、中专院校常住户口未迁入上海市的人员，以及来上海市接受非学历教育等需要在上海市居住六个月以上的人员（简称靠读类）。尽管居住证规定将申领人员扩大到全体来沪人员，但是人才类、从业类、靠读类持证人自身水平差异巨大，其对上海市“潜在贡献”迥异，所能享受的待遇也大不相同。表33不同户籍人口的权益内容对比人口类别权益内容户籍人口人才类居住证一般居住证（就业、投靠就学类）临时居住证养老、医疗和失业等社会保险1、城镇职工社会保险（包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险）；2、小城镇社会保险；被征地农民养老待遇。城镇职工社会保险（包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险）。外来人口综合保险（包括养老、医疗、工伤，强制参加、单位缴费）。无强制规定。社会救济最低生活保障无无无子女教育1、子女接受义务教育和普通高中教育（义务教育可在户籍所在地就近入学）；2参加上海卷高考。1、子女在义务教育和普通高中教育阶段可享受市民待遇；2、子女可以参加上海卷高考，但与市民待遇有所差别。1、子女可以申请接受义务教育（但公办学校就读人数有限）；2、不可以在上海参加高考。1、子女可以申请接受义务教育（以农民工子弟学校为主）；2、不可以在上海参加高考。就业与培训除居住证相关待遇外，1、包括下岗再就业培训在内的各种公益性技能培训；2、公务员报考；3、部分企业事业单位招聘户籍优先性；4、对就业困难群体协保等照顾性安置政策。除一般居住证待遇外，1、以短期、项目聘用方式接受行政机关聘用；2、境外人员可以以技术入股或投资等方式创办企业。1、可按规定参加本市专业技术职务资格评定、考试和登记；2、按规定参加各类非学历教育和职业技能培训以及国家职业资格鉴定；3、可申请认定高新技术成果转化项目、参与科技项目招投标、申报科技奖励等；4、参加劳动模范、三八红旗手评选。可持临时居住证办理就业。住房保障1、城镇职工享有住房公积金和住房补贴；2、享有经济适用房和廉租房政策待遇；3、住房动拆迁补偿安置。按规定缴存和使用住房公积金。无住房保障安排。无住房保障安排。其他福利或权益享有居住证持有者所有的待遇外，1、享受更多的本市计划生育服务；2、结婚登记注册；3、政治权利（如选举权、被选举权等）。除一般居住证待遇外，1、境内人员可以办理因私出国商务手续；2、随同配偶或未成年子女可申领居住证；3、境外人员外汇兑换。1、国家规定的基本项目的计划生育技术服务；2、十六岁以下随行子女可接受本市计划免疫等服务；3、境内人员可以申报上海市发明创造专利奖；4、申请机动车驾驶证。1、国家规定的基本项目的计划生育技术服务；2、十六岁以下随行子女可接受本市计划免疫等服务。从上表不难看出，持人才类居住证的外来人员可以享受大部分本地户籍人口的基本权利，包括城镇职工医疗保险、子女的义务教育与普通高中就学、参加高考、住房公积金等。人才类居住证是最高等级的居住证，但当前成功申领人才类居住证的人少之又少，仅占外来人口总数的约06。实际上，虽同为居住证，其他两类居住证持有者所能享有的权利与人才类居住证差别甚大，除了不参加城镇职工医疗保险外，在子女教育方面也受到严格的限制，且子女不能参加上海高考，在住房方面也没有任何的住房保障安排。由此可见，居住证制度“差别化待遇”明显。2009年，上海市政府颁布持有人员申办本市常住户口试行办法和上海居住证转常住户口试行办法实施细则，也被称为“户籍新政”。试行办法规定申请上海常住户口的条件有一、“持有满7年”；二、“持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年”；三、“在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应”。同时颁布了一系列激励条件，适当放宽了常住户口的转办通道。“户籍新政”的颁布意味着上海居住证制度与户籍制度的通道正式被打通，为外来人口入户上海提供了政策的可能性，这是上海对外来人口态度的重大转变和对户籍管理制度改革的一次重大创新。“户籍新政”有其积极的一面，在规定上，不对申请人学历做硬性要求，而是注重申请人的技能水平，强调能力水平，这是管理理念的进步。对居住证持证时长的限定，使持证人适应上海生活的同时，其就业生存能力也的好很好的锻炼。参加城镇保险的时长限定区别于“潜在贡献”，更是一种对“已有贡献”的判定，外来人口长时间参加城镇保险，除了对上海社会保障基金补充外，更是对申请人入户意愿的检验。“户籍行政”也存在局限性。首先，准入条件仍然很高。除了必须同时满足居住、参保、才能三个条件外，还需有合法的纳税和无违法犯罪记录；其次，以证书或职称作为准入条件，使得申请人只能局限于政府机关、国有企事业单位及高等院校等单位，受众面太小，而占很大比重的低端行业劳动者被排除在制度外；最后，对外来人口入户实行的是依次轮候、总量调控的方针，每年准许入户名额有限，即使申请人满足准入条件，也不能立即实现入户。因此，成功入户上海的外来人口数量至今仍微乎其微。“户籍新政”表面上看，是开放户籍管理，赋予外来人口与本地市民相同的权利，推动外来人口融入城市。然而实际上，其出发点仍是对外来人口数量进行调控，同时根据外来人口“潜在贡献”吸纳外来人才，优化上海已有人口结构，将部分外来人口的权利从多数外来人口中剥离，导致户籍优势加剧，待遇“倾向化”趋势更加明显，对中低端行业外来人口并不友好，其本质并不符合户籍改革消除户籍制度的福利再分配功能。232社会保障政策分析2002年，上海颁布实施了上海市外来人口综合保险暂行办法，将综合保险的参保对象限定为上海行政区域内，经批准使用外来从业人员的国家机关、社会团体、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织及其使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员。而在2005年，在关于贯彻的实施细则中，将无单位的外来从业人员排除在综保制度之外。综合保险制度的确立实施，无疑对上海市外来人口带来了福音，是外来人口社会保障权利从无到有的突破，其广泛的覆盖面也基本覆盖了全体外来人口。综合保险制度降低了外来人口从业的风险，使其能够更好地发展。然而综合保险制度本身也存在诸多问题待遇标准过于单一、对无单位外来从业人员的保障仍未实现、转移接续困难、偏高的缴费费率与较低的待遇等，种种缺陷导致综合保险参保率仍偏低。此外，综合保险制度本质上是一种商业保险，因此仍不具有公平性，其与社会保险的待遇差距与衔接断层造成了社保制度的二元分化，阻碍了劳动力流动。2009年，上海市人力资源和社会保障局发布关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知，允许符合条件的外来从业人员参加城镇职工社会保险。文件规定，特定用人单位中45周岁以下的外来城镇户籍人口及符合以下条件之一的外来非城镇户籍人口，经与用人单位协商一致，可以参加本市职工基本养老保险1、具有专业技术职称。2、具有技师、高级技师国家职业资格证书。3单位需要其他专门技术人员等。同时应参加本市职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险。通知赋予了外来人口享有与城市居民相同社会保障待遇的权利，是外来人口社会保障权利的进一步提高。通知的颁布在制度上使本外居民社会保障权利平等提供了可能性。然而，严苛的限制条件也意味着这项政策仅仅面向极少数外来人口，其并不能在很大程度上改善外来人口社会保障待遇缺失的现状。大部分外来人口与本地居民的社会保障权利间仍存在很大差距。表34城镇保险与综合保险缴费标准及待遇对比城镇保险综合保险缴费标准职工个人工资总额的37。上海市上年度职工月平均工资的60的125。养老保险1、累计缴纳15年且达到法定退休年龄。1、老年补贴。2、养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。3、计算利息和通货膨胀。2、男满60，女满50退休后，一次性领取老年补贴。3、只发放本金。医疗保险1、医保卡。可于支付门诊急诊医疗费、急救车中的急救费和一些药品费用。每年支付。2、门、急诊。起付线为1500元，起付线以上为共负段，基金、个人分别承担50。3、住院及观察。起付标准为1500元，起付线以上部分，由统筹基金支付85，个人支付15。统筹基金的最高支付限额为70000元。超过70000以上部分由附加基金支付80，其余部分由职工自负。1、日常医药补贴。每人每月20元日常药费补贴，可以买药，也可在指定医院体检。不能提现。2、只保大病住院，不能用于门诊急诊使用。3、住院医疗。起付标准为1500元，起付标准以上报销80，个人负担20。封顶线为上年度全市职工年平均工资的4倍。工伤保险1、本地职工可按上年度月平均工资长期享受伤残补助金、伤残津贴、生活护理费和工伤津贴。2、享有食品补贴、安家补助费、就业补助金等待遇。按照年龄和伤残等级实行一次性待遇支付无长期支付方式。失业保险1、失业后可登记领取失业金。2、保险金标准高于最低生活保障，低于最低工资标准。无生育保险1、享受生育生活津贴。2、享受生育医疗费补贴。无住房公积金1、住房公积金缴费基数为月平均工资，村叫比例单位和个人各缴7。2、只有一个人参与贷款的家庭，首次购自住房可享受贷款总额40万元。3、有两个人及以上参与贷款的家庭，首次自购房可享受贷款总额80万元。4、首次购房，补充住房公积金一人可贷款额度10万元。不属于强制实施范围。在缴费费率方面，综合保险缴费费率是依据全市上年年均收入划定，而城镇社会保险缴费费率依据职工个人上月工资总额划定，因此，后者具有更好的灵活性及针对