论我国文物旅游资源法律保护制度的完善

论我国文物旅游资源法律保护制度的完善（硕士论文摘要）文物旅游资源具有十分重要的经济、文化、科研、美学价值，是属于人类的宝贵财富，对它的开发、利用和保护等问题，关系到一个国家、地区的旅游业和经济的发展。近年来，随着我国文物旅游事业的发展，某些地方在文物旅游资源的开发过程中重开发轻保护的现象，使文物旅游资源开发利用中的保护问题日益凸显出来。本文即通对我国文物旅游资源开发与法律保护制度的完善进行了专题探讨。本文具体结构上分为导言、正文和结语。导言是本文立论意义和思路的简要说明。正文共分四章。第一章是关于文物旅游资源的理论概述，主要介绍了文物旅游资源的含义和特征。第二章主要分析、论证了文物旅游资源法律保护的基本理论，包括对文物旅游资源法律保护的概念、与文物旅游资源开发及保护的关系分析，以及对文物旅游资源进行法律保护的必要性分析。第三章对我国文物旅游资源法律保护的现状及存在的问题进行了分析，既肯定了我国文物旅游资源法律保护的积极成果，又着重对我国文物旅游资源法律保护中存在的主要问题进行了剖析。第四章借鉴国外文物旅游资源法律保护的经验，结合我国的实际情况，提出了完善我国文物旅游资源保护的法律制度的构想。结语是本文的总结，特别指出必须对文物旅游资源的开发保护给予高度的重视，在大力开发利用文物旅游资源的同时，使保护文物旅游资源成为一个长期性的工作和使命。【关键词】文物文物旅游资源文物旅游资源保护法LEGISLATIONPERFECTIONOFPROTECTIONOFTOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSMASTERTHESISABSTRACTTHETOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSAREHUMANBEINGSTREASURESBECAUSETHEYAREOFGREATSIGNIFICANCETOECONOMICS,CULTURE,SCIENTIFICRESEARCHANDAESTHETICSTHEEXPLOITATIONANDPROTECTIONOFTHOSERESOURCESCONCERNTHEDEVELOPMENTOFTOURISMECONOMICSOFAREGIONANDANATIONASWELLWITHTHEDEVELOPMENTOFTOURISTINDUSTRYOFOURCOUNTRY,THEBLINDEXPLOITATIONANDTHELACKOFPROTECTIVECONSCIOUSNESSHAVEMADETHEIMPORTANCEOFTHEPROTECTIONANDSCIENTIFICUTILIZATIONOFTHETOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSSHOWESPECIALLYTHISPAPERATTEMPTSTODISCUSSSPECIALLYTHEIMPROVEMENTOFTHELEGALSYSTEMWITHRESPECTTOTHEEXPLOITATIONANDPROTECTIONOFTHETOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSINCHINATHEBODYSTRUCTUREOFTHISPAPERISDIVIDEDINTOANINTRODUCTION,THEMAINTEXTANDACONCLUSIONTHEINTRODUCTIONISTHEBRIEFILLUSTRATIONOFTHEMEANINGANDTHOUGHTOFTHISPAPERTHEMAINTEXTISDIVIDEDINTOFOURCHAPTERSCHAPTERONEEXPOUNDSTHEBASICTHEORYOFTOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSITINCLUDESTHEBASICCONCEPTSANDCHARACTERISTICOFTHESERESOURCESCHAPTERTWOISTHEMAINLYANALYSISANDPROVINGOFTHEBASICTHEORIESOFTHELEGALPROTECTIONOFTHETOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICS,INCLUDINGTHEANALYSISOFTHECONCEPTANDNECESSITYOFTHELEGALPROTECTIONOFTHETOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSANDTHERELATIONSHIPBETWEENTHESCIENTIFICEXPLOITATIONANDLEGALPROTECTIONOFTHESERESOURCESCHAPTERTHREEDEALSWITHTHELEGISLATIONANDEXISTINGPROBLEMSOFTHELEGALPROTECTIONOFTHETOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSINOURCOUNTRYITAFFIRMSTHEPOSITIVERESULTSOFTHELEGALPROTECTIONOFTHESERESOURCES,ANDTHENPOINTSOUTTHEMAINPROBLEMSTHATGOWITHITCHAPTERFOUR,BASEDONTHEFRUITSOFOTHERCOUNTRIESANDOUROWNPRACTICALSITUATION,SUGGESTSTHEIDEASTOPERFECTTHEPRESENTLEGALSYSTEMSWITHRESPECTTOTHEPROTECTIONOFTHETOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSTHECONCLUSIONISASUMMARY,ESPECIALLYPOINTINGOUTTHATWEHAVETOPLACEGREATEMPHASISONEXPLOITATIONANDPROTECTIONOFTHETOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSWHILEEXPLOITINGANDUTILIZINGTHESERESOURCES,WEEXPECTTOPROTECTTHEMINTHELONGTERM【KEYWORD】CULTURALRELICSTOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSTHELAWOFPROTECTIONOFTOURISMRESOURCESOFCULTURALRELICSOFTHEPEOPLESREPUBLICOFCHINA目录导言1第一章文物旅游资源概述1第一节文物旅游资源的概念1一、文物、资源的含义1二、文物旅游资源的概念2第二节文物旅游资源的特征3一、文物旅游资源的历史永续性3二、文物旅游资源的环境依存性3三、文物旅游资源的不可再生性4四、文物旅游资源的可持续消费性4五、文物旅游资源的塑损两面性4第二章文物旅游资源法律保护的必要性5第一节文物旅游资源法律保护的理论分析5一、文物旅游资源法律保护的概念5二、文物旅游资源开发、保护与文物旅游资源法律保护的关系5第二节文物旅游资源法律保护的必要性6一、文物旅游资源法律保护的社会效益7二、文物旅游资源法律保护的经济效益7三、文物旅游资源法律保护的历史效益8四、文物旅游资源法律保护的生态效益8第三章我国文物旅游资源法律保护的问题分析9第一节我国文物旅游资源法律保护状况9一、我国文物旅游资源简述9二、我国文物法律保护的历史沿革9三、我国文物旅游资源法律保护的立法现状11第二节我国文物旅游资源法律保护中存在的问题12一、法律保护意识淡薄13二、地方立法水平不一13三、法律规范逻辑结构不完整14四、资金投入有所欠缺14五、有法不依执法不严15六、管理水平亟待加强15七、公众参与程度不足16第四章我国文物旅游资源开发与法律保护制度完善17第一节国际及国外文物旅游资源法律保护制度的比较分析17一、法国文物旅游资源法律保护制度建设评析17二、日本文物旅游资源法律保护制度建设评析18三、联合国文物旅游资源法律保护制度建设评析18第二节我国文物旅游资源法律保护制度的完善19一、建议制定专门的文物旅游资源保护法20二、完善违反文物旅游资源保护法的责任制度体系21三、加强文物旅游资源保护法宏观调控制度的建设21四、加强执法，促进文物旅游资源可持续发展23五、强化公民文物旅游资源保护意识23结束语24参考文献25论我国文物旅游资源法律保护制度的完善导言文物旅游资源具有十分重要的经济、文化、科研、美学价值，是属于人类的宝贵财富。人类越是文明，越是需要了解自身的历史，越是需要重视和珍爱文物。1然而，文物旅游资源和其它一些资源一样属于难以再生或不可再生的资源，对它的开发、利用和保护等问题，关系到一个国家、地区的旅游业和经济的发展。目前，我国虽然对文物旅游资源如何开发和保护制定了相关的法律、法规，但随着文物旅游业的进一步发展，文物旅游资源开发保护法律体系中存在的某些问题如立法问题、管理体制、执法问题也日益突出。因此，必须对文物旅游资源的开发保护给予高度的重视，在我们大力开发利用文物旅游资源的同时，应使保护文物旅游资源成为一个长期性的工作和使命。本文力求在分析研究我国文物旅游资源开发保护法律中存在的一系列问题的基础上，对我国文物旅游资源开发与保护法制的完善问题进行研讨，以期更好地利用和保护文物旅游资源，使以文物旅游资源为依托的旅游经济走上持续发展的道路。第一章文物旅游资源概述第一节文物旅游资源的概念一、文物、资源的含义文物是人类社会历史发展过程中遗留下来的，由人类创造的与人类活动有关的物质文化和精神文化的遗存。2辞海中对文物的解释是“遗存在社会上或埋藏在地下的历史文化遗物，一般包括1与重大历史事件、革命运动和1阮仪三文化遗产保护的原真性原则，载同济大学学报社会科学版，2003年第14卷第2期。2谭白英著文物与旅游，武汉大学出版社1998年版，第6页。重要人物有关的、具有纪念意义和历史价值的建筑物、遗址、纪念物等；2具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓群、古建筑、石窟寺、石刻等；3各时代有价值的艺术品、工艺美术品；4革命文献资料以及具有历史、艺术和科学价值的古旧图书资料；5反映各时代社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。”我国文物保护法强调文物是人类创造物或是人类在历史发展过程中遗留下来的遗物、遗迹，大体上相当于联合国文件中所说的“文化财产”或“文化遗产”。目前，我国法律规定的文物保护范围包括少量在历史上具有艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟和石刻等。我国的地理分布状况决定了文物旅游资源在某些地区构成了旅游资源的绝大部分，换言之，在这些地区，文物旅游资源是旅游活动的基础。资源是指在一定的时间、地点和条件下，能够产生经济价值的物质基础，是社会生产的原材料来源以及生产布局的必要条件。资源的内涵随着人类改造自然能力的强度、社会发展以及科学技术水平的提高而不断拓展。资源是当前人类最便捷、最有效的物质利用方式。人类认识和利用资源潜在能力的无限性与资源物质的有限性，决定了人类对资源必须进行节约和综合利用，以达到资源再生与资源利用的动态平衡，实现人与资源和谐相处。3二、文物旅游资源的概念旅游资源是指自然和人类社会中能够激发和满足旅游者的旅游动机，并能产生社会、经济和生态效益的可重复消费性资源。国家旅游局和中国科学院地理研究所制定的中国旅游资源普查规范试行稿对旅游资源的定义为“所谓旅游资源是指自然界和人类社会，凡能对旅游者有吸引力、能激发旅游者的旅游动机，具备一定旅游功能和价值，可以为旅游业开发利用，并能产生经济效益、社会效益和环境效益的事物和因素”。4文物旅游资源是指以文物为依托，具有旅游资源内涵的、人文旅游资源的重要组成部分，是人类历史发展过程中物质文化和精神文化的结晶，是民族风貌和特性的反映。其中符合保护世界文化和自然遗产公约中有关条件的历3黄锡生编著环境与资源保护法学，重庆大学出版社2002年版，第2页。4李天元编著旅游学概论，南开大学出版社2000年版，第132页。史文化名城、城堡与要塞、宫殿与园林、陵墓与墓地、遗址与岩画、特殊建筑、乡村田园与环境等文化遗产、自然与文化相结合的双遗产风景名胜区，被称为世界文化遗产。5我国文物旅游资源表现形式具有内容丰富、形象直观、真实可信的特点，不仅是人们了解历史、认识国情、学习传统的重要途径，而且是弘扬和培育民族精神的生动教材。随着我国旅游业的发展，文物旅游资源所具有的历史、艺术和科学价值，强烈地吸引着中外旅游者，为旅游者提供了高层次的文化精神享受，对我国旅游业的深层次开发奠定了坚实的基础，文物旅游资源亦构成我国旅游业发展的基础性资源条件。第二节文物旅游资源的特征文物旅游资源基于其载体的特殊性，不仅具有文物的时代性、形式多样性和不可替代性，而且具有旅游资源的环境依存性、塑损两面性和不可再生性。深刻、全面的揭示文物旅游资源特征及博大精深的内涵，对文物旅游资源法律保护制度的完善具有重要的意义。一、文物旅游资源的历史永续性文物旅游资源具有深刻的历史文化内涵和永续利用的特点，在此基础上的旅游消费的上限即饱和美很高，游客从此种旅游消费中获得的满足即旅游效用，与一般效用相比，其更多地具有满足人的精神欲望的因素，而精神欲望在某种程度上说是无穷的。随着生产力的发展，教育的普及，文物旅游发展的空间会越来越大，因此，文物旅游欲望引起的旅游行为必然会导致旅游消费活动的频繁，特别是对于爱好历史文化，愿追溯历史的消费者而言更是如此，这就可以解释为什么文物旅游资源消费需求具有巨大的潜力和旅游供给能得到可持续发展。5晁华山著世界遗产，北京大学出版社2005年版，第16页。二、文物旅游资源的环境依存性文物旅游资源的环境依存性指的是旅游资源与环境不可分离，只有处在其自身存在的自然环境、社会环境或文化氛围中，才能充分体现其价值，给人以完整的欣赏体验效果。旅游者消费文物旅游资源必然要消费环境，也必然要考虑环境。文物旅游业的发展比其他旅游产业的发展更需要重视环境保护，越要发挥文物旅游资源的经济功能，就越应充分保护和发挥文物旅游资源的社会、生态和文化功能。6三、文物旅游资源的不可再生性文物旅游资源的不可再生，是指由于任何文物旅游资源都是人类社会发展中历史的遗存物，是其所处时代人类政治、经济、文化发展水平活动的客观记载，毁损之后不可复得、再生、替代。7文物旅游资源作为一种不可再生资源，如何处理文物利用和保护之间的关系成为旅游开发中不可避免的问题。在目前，旅游业更多的是给文物保护造成负面影响，空气污浊、噪音污染、生活垃圾污染，游客的践踏与触摸，小摊贩的围攻等等，不仅破坏了文物旅游资源的周边环境，甚至使这些宝贵的不可再生资源遭受灭顶之灾。在这种情况下，要解决好文物保护和旅游资源开发之间的矛盾，从而确保文物旅游资源的历史永续性，为文物旅游资源的可持续利用提供了有力保障。四、文物旅游资源的可持续消费性文物旅游资源的可持续消费性是指文物旅游资源的价值和使用价值不因旅游消费活动的影响而贬损或丧失，可以持续不断地供不同的旅游者消费，同时保持其吸引力。随着社会发展和人们鉴赏能力的提高，对既定文物旅游资源在不同历史时期、不同心情、不同空间下的持续消费，不仅在一定程度上能满足人们不同的消费心理需要，并且旅游者对文物旅游资源的消费过程中，一般不会直接引起文物旅游资源的消耗。6卢晓著旅游资源学，上海交通大学出版社2004年版，第132页。7李晓东著文物保护法概论，学苑出版社2002年第1版，第15页。五、文物旅游资源的塑损两面性尽管文物旅游资源具有可持续消费的特性，但是文物旅游资源因其独特的观赏价值以及不可复制性，却又比一般的旅游资源更易受损害，并且一旦受损，就难以恢复，甚至永远消失。因此，文物旅游资源的利用不仅为文物旅游资源保护提供新的机遇，而且对文物旅游资源保护提出了新的挑战。第二章文物旅游资源法律保护的必要性第一节文物旅游资源法律保护的理论分析一、文物旅游资源法律保护的概念文物旅游资源法律保护，是指在文物旅游资源的开发利用中，针对文物旅游资源的时代性、环境依存性和塑损两面性，为保障文物旅游资源的可持续消费性而制定法律保护原则、方法和措施的法律法规制度体系。文物旅游资源的历史永续性、环境依存性、不可再生性、可持续消费性和塑损两面性等特征，决定了文物旅游资源法律保护的重要性。二、文物旅游资源开发、保护与文物旅游资源法律保护的关系文物旅游资源的开发和保护并非孤立存在的，两者是辩证的矛盾统一体。一方面，开发与保护是相互联系的，保护是开发的前提和根本出发点，科学开发为保护创造管理和经费上的条件；另一方面，开发和保护又是相互矛盾的，开发不当会对文物旅游资源造成破坏。因此，要处理好两者的关系，不能顾此失彼。在文物旅游资源的开发中，既要强化对文物旅游资源的有效保护，在保护的前提下进行开发，避免对文物旅游资源造成不可恢复性的损害；同时，又要注重对文物旅游资源进行开发利用，通过高效合理的开发，促进资源的保护，推动旅游业的可持续发展。开发和保护两者相辅相成，相互促进，只有两者兼顾了，才能形成资源与环境的良性循环。文物旅游资源保护，是指在文物旅游资源的开发利用中，为保障文物旅游资源的可持续消费性，实施的道德要求、行政命令、法律规范等一系列的保护手段和措施。8文物旅游资源保护的社会学意义、经济学意义、历史学意义和生态学意义，决定了文物旅游资源保护方式的多元化。文物旅游资源的各种保护方法既密切联系、相辅相成，又各有特色、自成体系。文物旅游资源法律保护的预见性、规范性和强制性，不仅决定了它在文物旅游资源保护诸多措施中的重要地位，而且是切实有效的保护方法之一。文物旅游资源是在漫长的历史过程中逐渐形成的，因而，具有不可再生性，一旦破坏，永远消失，因此，保护文物在开发利用中显得尤为重要。其在客观上要求对文物旅游资源的开发利用要适度，要以保护为前提，而有关的法律、法规则是实现对文物旅游资源合理开发和有效保护的可靠保障。如果没有法律、法规的确认和保护，不以法律、法规作为保障，而是一味地、盲目地开发文物旅游资源，过度超负荷利用文物旅游资源，甚至为追求眼前的经济利益而破坏文物旅游资源，就会使文物旅游资源在开发利用过程中面目全非，甚至过早衰竭，阻碍地方经济的发展。在大力发展各地旅游经济的过程中，以法治的方式对文物旅游资源开发进行科学规划是保障文物旅游资源开发有序性和长期性的重要手段。第二节文物旅游资源法律保护的必要性文物作为人类社会发展中的历史遗迹，不仅是其所处时代人类活动的客观记载，而且反映着一定时期的社会、经济、科学、文化的发展程度和过程，反映当时的社会意识形态和宗教信仰。我国文物旅游资源表现形式具有内容丰富、形象直观、真实可信的特点，不仅是人们了解历史、认识国情、学习传统的重要途径，而且是弘扬和培育民族精神的生动教材。文物旅游资源是人文旅游资源的重要组成部分，文物旅游资源法律保护制度的完善，不仅能取得良好的历史和生态效益，而且具有深远的社会、经济效益。文物旅游资源法律保护的最终目的是让生活在当今社会的人们认识历史，研究人类社会的发展过程，吸收、挖掘、借鉴历史科学和艺术成果，继承中华民族的优秀传统，自觉促进社会、科学、经济、文化的协调发展。只有把文物保护管理工作纳入法制化的轨道，8吴诗词著文物学概论，上海文艺出版社2002年5月版，第103页。才有可能将国家的意志转化为各行各业、各部门、各单位、各人民团体以及全体社会成员共同遵守的行为准则，从而最有效地保护和管理文物。9一、文物旅游资源法律保护的社会效益文物是我们祖先智慧的结晶，反映着不同历史时期科学技术发展的成就，凝结着不同时代的政治、经济、文化精神，具有重要的科学和社会学价值。文物旅游产业的发展不仅要符合当地经济发展状况、社会道德规范和生态环境的承受力，而且要考虑文物旅游资源的开发利用对当地文化遗产、传统习惯和社会活动的影响。10可见合理利用和加强文物旅游资源的法律保护，不仅能够深入探究文物中凝结的科学原理和高超的工艺技术，使现代科学技术的发展从中得到有益的启示，而且能使广大群众充分感受中国传统文化的魅力、增强民族内聚力，能使人们在陶冶情操、增强艺术鉴赏力的同时，激发爱国主义热情、丰富精神生活、提高全民族的道德文化素质，强化文物旅游资源的保护意识。11二、文物旅游资源法律保护的经济效益文物旅游资源是一种特殊的资源，可以满足许多旅游者的不同旅游动机和需要，它具有的社会与文化因素使其具有历史人文的特征，文物旅游资源的数量和质量最直接影响着文物旅游商品的供给，鉴于文物旅游消费的特点，文物旅游资源的开发能产生与其相关的经济效益。12我国不少欠发达地区，特别是中西部省份，因特殊的自然地貌和历史为现代社会留下了许多珍贵文物，这些独特的文物资源，在旅游业的发展背景下成为现实的资产而具有经济价值。有效地对这些文物资源进行法律保护，可以为这些地区永续利用文物资源进而带动当地社会经济的发展开辟出一条非传统的产业发展道路。正是北京的长城、故宫，西安的秦始皇陵兵马俑、敦煌的莫高窟、平遥和丽江古城等文物景观，带动了当地交通、商贸和旅游业的发展，扩大了就业，增加了税收，有力地促进了当地经济和社会的协调发展。139国际古迹遗址理事会编著中国文物古迹保护准则，2000年。10杨桂华、钟林生、明庆忠编著生态旅游，高等教育出版社2001年版，第5070页。11李岚清在全国文物工作会议上的讲话，HTTP/WWWSACHGOVCN/TABID/287/INFOID/11345/DEFAULTASPX，（访问日期2008年5月10日）。12徐嵩龄著第三国策论中国文化与自然遗产保护，北京科学出版社2005版，第57页。三、文物旅游资源法律保护的历史效益文物是不同历史时期产生的物质和精神文化遗存，是研究不同历史时期政治、经济、军事、科学技术、文化艺术、宗教信仰、民俗风情等的实物史料。在漫长的历史长河中，文物旅游资源作为实物遗存，对产生它的社会作了真实的“记录”，从各个角度、各个侧面再现历史。登临岳阳楼，自然就会使人们想起范仲淹“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的千古名言。游览长城和故宫，自然就会使人们对中国的悠久历史和灿烂文化发出由衷的赞叹。由此可见，在研究中华民族传统法律文化历史方面，文物旅游资源具有特殊的价值与作用，其证史作用、补史作用，使文物旅游资源作为实物史料，不仅是开展科学研究、撰写和探究古代历史不可替代的基础资料，而且对丰富、促进民族文化和历史学的发展意义重大。四、文物旅游资源法律保护的生态效益文物旅游资源大多属于不可再生资源，一旦毁坏，往往就会失去文物本身存在的价值和意义，因此，在文物旅游资源开发时，必须进行统一规划、科学论证、合理利用，不能走“先毁坏、后治理”的模式。由于我国文物旅游资源开发的历史较短，经验不足，整体上仍属于一种粗放式的开发模式，较少注重对文物旅游资源的集约化利用。无序的开发和粗糙的管理给文物旅游资源带来了严重性的破坏。敦煌莫高窟是古丝绸之路上的一颗璀璨的明珠，但莫高窟游客数量的直线上升和过度拥挤，造成窟内温度、湿度、二氧化碳和粉尘急剧增加。每40人进窟参观半小时，窟内二氧化碳升高75倍，相对湿度上升10，气温升高到40，对脆弱的壁画、彩塑的保护带来巨大威胁。14由此可见，在文物旅游资源的开发利用中，从文物旅游资源的环境依存性出发，正确认识和面对其现实中出现的生态环境问题，积极保有和维护文物旅游资源依存的生态环境，对减少文物旅游资源依存和人们生活生态环境的破坏，避免文物旅游资源的不当消费和毁损具有重要的意义。13范敬宜编著文物保护法律指南，中国城市出版社2003年8月第一版，第5页。14王艳明我国专家发现莫高窟被破坏的主要原因，载科学时报2004年7月28日第3期。第三章我国文物旅游资源法律保护的问题分析第一节我国文物旅游资源法律保护状况一、我国文物旅游资源简述我国是世界文明古国，有着五千年的历史，在漫长的历史岁月，我们的祖先用勤劳和智慧创造了辉煌灿烂的中华文明，给子孙后代留下了丰富的文化遗产。众多的民族共同谱写出灿烂的历史文化，创造出许多的人间奇迹，形成了今天独具魅力的文物旅游资源。由政府确定的“全国重点文物保护单位”总数已达1269处，全国现有各类博物馆己达2000余座，收藏着约1200万件文物，每年推出陈列展览8000多个，接待国内外观众15亿人次长城、故宫等33处文物古迹和自然遗产还被联合国列为世界遗产。15这些历史文物古迹，不仅是历史的见证，人类文明的结晶，也是今天开展旅游活动进行历史唯物主义教育的活教材。许许多多的中外旅游者无不为我国大量的文物精品而惊叹和陶醉，文物为旅游业的发展提供了高层次的文化，精神享受，对我国旅游业的深层次开发奠定了坚实的基础，成为我国旅游产品在国际市场上具有强大竞争力的重要方面。二、我国文物法律保护的历史沿革中国古代是律令制体系非常发达的成文法社会，历朝律令和会典、则例中有不少关于管理和惩治盗窃墓葬和祭祀品等的规定，但出于保护目的而较为系统、全面的、专门性的文物法律，至今尚未发现。中国历史上第一部文物立法，是制定于民国时期的古物保存法，但由于种种原因，保护文物的立法实践并没有得到应有的开展，祖国珍贵历史文物被盗运出境的现象并没有得到有效的制止。中华人民共和国成立不久，百废待兴之际，国家便陆续出台了一系列保护15朱兵文化遗产保护与我国的实践，载湖北行政学院学报2002年第3期。文物的法规，它一方面使祖国珍贵文物免遭了许多厄运，另一方面也向世人昭示，中国政府和中国人民将继承人类文化遗产为己任，有责任、有义务、也有能力保护和管理好祖国的文物。1961年国务院正式颁布了新中国第一部综合性的保护文物的行政法规，既文物保护管理暂行条例。此后，为了全面贯彻文物保护管理条例，国家又制定了一些相关的规章。改革开放以后，国家加大法制建设的力度，文物方面也不例外。1982年11月19号，全国人大常委会通过了中华人民共和国文物保护法，也就是新中国文物领域第一部法律。它总结了30多年来我国文物保护管理工作正反两方面的经验教训，吸收和借鉴了世界各国保护民族文化遗产的共同准则。以此为标志，我国文物法制建设出现了迅速发展的局面，取得了显著的成就。随着国家在建立社会主义市场经济体制的过程中出现的新情况和新问题，还需要对1982年公布的法律做一些修订，使它能够更加完善，更加符合时代的要求。从1996年年底开始，立法机关就开始对82年的文物保护法进行修订工作，经过六年的努力，2002年10月28号，全国人大常委会通过了新的文物保护法，在内容上是一次全面深入的修改。如何正确处理经济建设与文物保护的关系，如何正确处理文物保护与利用的关系，是新的历史时期文物法制建设亟待解决的主要问题。修改工作紧紧扣住这一主题，在保留原法一些原则和制度的基础上，对其内容做了大幅度修改，明确规定了文物工作的“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的基本方针，规范和加强了文物保护的经费来源保障，将历史文化街区、村镇被纳入保护范围，完善了不可移动文物的保护制度和考古发掘制度，使其更符合文物工作与社会经济发展的实际要求，更具有可操作性。新的文物保护法是在总结建国30年文物保护工作经验教训的基础上制定的，在文物保护工作的实践中，发挥了重要的作用。但是，由于当时的历史条件所限，该法对文物保护工作中有关部门的职权和权限没有做出明确的规定，特别是没有明确规定文物管理部门的执法权力，对破坏文物的活动和行为的处罚也偏轻。在具体贯彻实施的过程中存在的问题较多。为加强对文物犯罪活动的打击，制止对文物破坏的各种活动和行为，切实加强文物管理部门的职责，强化对文物的依法保护管理，使文物保护法得到更好的贯彻实施，促进我国文物事业的建设和发展，2007年12月29日，第十届全国人大常委员会第三十一次会议通过了关于修改中华人民共和国文物保护法的决定，对文物保护法第二十二、二十三条和第四十条第二款做出适当的修改和补充。应该说，从建国以来，党中央、国务院十分重视文物保护事业的发展，为此做出了一系列重大决策和部署，我国文物工作取得了很大成绩。同时，全国文物保护管理机构和研究机构基本建立，文物保护的法律框架体系基本确立，广大群众的文物保护意识有了较大提高，中央和地方对文物保护的财政投入有一定幅度增长，一大批重要的文物古迹得到有效保护，配合基本建设的考古工作也取得了突出成绩。三、我国文物旅游资源法律保护的立法现状我国文物旅游资源非常丰富，开发利用的潜力很大，随着改革开放和旅游业的飞速发展，文物旅游资源作为高品位的人文旅游景观，日益受到游客的青睐。同时受经济利益的驱动，各地都先后对本地的文物旅游资源进行开发利用，使文物旅游资源的经济价值有了很大的提升。文物旅游资源本身带有了社会文明和科学文化的烙印，具有十分重要的艺术观赏价值、历史文化价值和科学考察价值，是属于人类的宝贵财富，它的脆弱性和不可再生性决定对其可持续开发利用进行法律开发保护方面的研究，具有至关重要的理论意义和经济价值。我国十分重视文物旅游资源的保护工作。中华人民共和国宪法明确规定“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要的历史文化遗产。”16为此，国家制定和颁布了一系列有关保护文物旅游资源的法律、法规和规范性文件。其中，法律中最重要的是中华人民共和国文物保护法，规定了国家在文物保护领域的基本原则、方针、制度、措施等，因而成为国家据以实施文物保护管理工作以及制定专门性、地方性文物保护法规的基本依据。作为一部具有行政法性质的法律，它为保护管理我国文物提供了法律依据，是文物保护的“根本大法”。由于文物保护管理工作是一项涉及面相当广泛的工作，国家为了更全面有效地保护管理好文物古迹，在许多基本法律中都规定了关于保护文物的条款。如16参见中华人民共和国宪法第22条。刑法在妨害社会管理秩序罪中，用专节共五条规定了八种具体妨害文物保护的犯罪行为及其法定量刑幅度，为打击文物违法犯罪活动、保护祖国历史文化遗产提供了充足和完善的法律依据，同时也保障了文物保护法相关条款的实施。民法中关于所有权、合同、知识产权的法律规定及原则也是文物保护管理工作的法律依据。有关文物保护管理的法律纠纷也只有通过我国较完整的刑事诉讼制度、民事诉讼制度、行政诉讼制度才能得到正确解决。其它具有行政法性质的法律，如中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国海关法、中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国军事设施保护法等都有相应的文物保护规定，确定了文物保护在这些法律中的地位，反映了国家和社会对文物保护的重视，有利于保护管理好我国的文物。此外，中华人民共和国城市规划法、中华人民共和国治安管理处罚法等国家法律中也有许多与保护文物旅游资源相关的内容。17由国务院颁布或者由国务院批准、有关国家机关颁布的行政法规，主要有风景名胜区管理暂行条例、中华人民共和国水下文物保护管理条例、中华人民共和国考古涉外工作管理办法、中华人民共和国文物保护法实施细则、中华人民共和国文物保护法实施条例、国务院关于加强和改善文物工作的通知、国务院办公厅关于西部大开发中加强文物保护和管理工作的通知等。这些专门性的文物保护单行法规，对于建立和完善我国的文物保护法律体系有着不可或缺的作用。由国家有关部门机关根据法律、行政法规的规定颁发的部门规章和规章性文件，主要有文化部颁发的文物出境鉴定管理办法、国家计委、国家环境保护委员会颁发的建设项目环境保护设计规定、国家文物局颁发的全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范试行等。由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的地方法规数量较多。这些机关根据当地的具体情况，分别制定了有关部门保护文物旅游资源的规范性文件。我国参加和批准的国际公约与我国法律具有同等效力，成为我国法律、法17参见中华人民共和国环境保护法第17条。规的一部分。其中，主要是保护世界文化和自然遗产公约，另外，还有一些国际上通用的公约，如关于武器冲突情况下保护文化财产的公约、关于禁止和防止非法进口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约等。这对于加强文物保护方面的国际合作，促进我国文物保护管理工作的现代化有不可忽视的作用。第二节我国文物旅游资源法律保护中存在的问题改革开放以来，随着我国市场经济的建立和文物资源旅游事业的发展，我国目前文物开发利用中出现许多急功近利、无序滥采、毁损严重等问题，对世界文化遗产的建设性破坏、因过度旅游及保护不当造成的破坏，以及管理不力造成的各类突发事件时有发生。182006年3月3日新华网报道，山西平遥古城一居民为自己出门方便，将中国票号“日升昌”创始人雷履泰工作过的百年老字号“云锦成”临街门面砸毁，事后竟说“有什么大惊小怪，砸烂再补上不就行了。”现实生活中，文物旅游资源开发与法律保护中存在的问题主要表现为一、法律保护意识淡薄对于文物旅游资源的过度开发和利用，使原本极为脆弱的世界遗产更加岌岌可危。对文物古迹日渐遭损毁熟视无睹、忽视遗产周边环境的保护、在缓冲区（建设控制地带）内乱建现象时有发生。19由于观念落后、目光短浅、急功近利，特别是在市场经济发展的初期，认识不到文物旅游资源的特殊价值，不懂得文物旅游资源保护和发展经济之间的辩证关系，一些地方为建新农村，把大批有珍贵人文价值的老宅子、古村落推掉，建起一排排一模一样的楼宇；为建立和发展能源重化工基地，不顾文物工作者的阻拦，把古城墙拆掉一截，使多彩的历史和沧桑美感，统统随着兵营似的水泥建筑消失殆尽。2018王裕文物事业要树立和落实科学发展观，载求是2004年第2期。19张礼刚关于文物与旅游关系的再思考，载洛阳工学院学报社会科学版2002年第9期。20杜世成旅游资源开发的市场型战略，载山西旅游2006年第4期，第48页。二、地方立法水平不一建立、健全文物旅游资源宏观调控的法律制度体系有利于结合各地文物旅游资源的特点和需要，使得法律制度在调整对象、权利、义务、责任的制度设计方面更具体、更具操作性。但由于没有国家统一的文物旅游资源保护法的规范作用，现实中各地市的文物旅游资源法律保护制度建设中存在的问题是，大部分内容简单模仿，重立法、轻实施，重文字、轻实效，没能真正发挥其应有的作用。21各地文物旅游资源保护立法水平和步伐参差不齐，形成区域文物旅游资源的合作开发、保护的障碍。各地方文物旅游资源保护法规的名称不规范，使得立法后不利于对法进行分类、清理、汇编等系统化工作，难以使司法者和守法者通过名称了解法的性质、内容和效力等级。三、法律规范逻辑结构不完整法律规范在结构上由假定、处理、制裁三个要素组成，缺乏其中任何一个要素，都无法实现法律规范对行为特有的强制和约束作用。22各地方法规普遍存在只见行为模式而缺少相应明确的制裁性规定。文物旅游资源是具有生态人文价值的重要资源，仅依靠道德的教育和凭借人们的自觉行为，无法使之达到应有的保护。旅游者既是旅游活动的权利主体，又是文物旅游资源保护的义务和责任主体。现行地方法规、条例只规定旅游者应尽的义务，但缺乏违反义务应承担法律责任的明确制裁性规定，加之有些旅游者素质低，缺乏保护文物旅游资源及公共环境卫生的习惯，在文物上乱刻乱画，随意践踏，致使文物旅游资源受到严重破坏的现象时有发生。四、资金投入有所欠缺充足的经费是文物旅游资源得以有效保护的一个必要条件。我国目前文物旅游资源保护的经费来源主要是国家和地方的财政预算，可是，政府的财政收入和财政拨款毕竟是有限的，由于遗产地规模大，实施抢险维修、保护修缮、安防消防等工程项目所需经费数额巨大。尽管中央和地方财政逐年加大投入力21肖星、严江平著旅游资源与开发，中国旅游出版社2000年版，第47页。22孙国华、朱景文编著法理学，中国人民大学出版社2002年版，第282页。度，但由于未设立世界文化遗产保护专项经费，且其他渠道的投入经费不足，因此遗产地保护管理的经费投入与实际需求相比仍有很大差距，无法保证文物旅游资源保护所需的巨额投入。因此，从立法上保证文物旅游资源正常保护所需的经费，己经刻不容缓。23位列首批“中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录”前列的五台山自然文物旅游风景区，在申报世界文化、自然双遗产中未获成功。原因是五台山作为佛教圣地，在二十多年的无序开发中，其商业化、城镇化、人工化的建造，使其丧失了应有的佛教文化特色。为了申遗成功，当地政府为还五台山以净土，需要投入几十个亿的资金，相当于这些年来五台山文物旅游风景区从整个旅游经济中得到的全部收益，加之国庆、五一长假中超负荷接待、游客不文明的踩踏、攀登、刻画等，使大量国宝级的文物旅游资源遭到严重毁损，也给申报带来巨大的经济负担。五、有法不依执法不严从目前的旅游法实施情况看，可以认为，执法不严是目前最为严重的问题，法律的普及还不深入，执法不严，以罚代刑严重，执法存在打击不力。主要表现为立案率低，近年来发生的文物案件中，相当一部分未报案，报了的也未立案；发案率高，侦破率低，由于受到经费的困饶，加上公安人员顾不过来，使一些犯罪分子未得到应该得到的惩罚，使其更加有恃无恐；职能部门在打击违法犯罪中没有形成合力。在客观方面，打击文物犯罪的有关部门相互协调配合不够，而文物犯罪往往形成集团化，盗、运、销一条龙，作案手段隐密，销赃的一线联系，打击难度大，在主观方面，有关职能部门在查办案件中存在重视查办严重影响群众安全感的暴力恶性案件，或与有关部门有重大经济利益关系的案件，而忽视查办文物违法犯罪案件的现象，打击文物违法犯罪力度有待加强。24法律的威严就在于执法的公正性、执法过程的严肃性和打击犯罪的严厉性，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，如果做不到这一点，法律也23文物局新闻发布会中国文化遗产保护状况，HTTP/WWWCCTVCOM，（访问日期2008年7月4日）24薛瑞麟著文物犯罪研究，中国政法大学出版社2002年版，第3页。就降低了它的威严和震慑作用，甚至失去了它的意义。六、管理水平亟待加强在文物旅游资源的管理体制上，现行地方法规的多头管理，多重目标，造成了责权不清，难以使资源得到有效保护。特别是位于行政交界处的风景区管理，一些行政部门对可以收费、发放许可证、设卡、设租的项目争相关心，形成管理的重叠区，而另一些虽事关重大但无利可图的事项却互相推诿，形成有关部门均不关心的空白区，导致文物旅游资源及其生态环境的严重破坏。目前我国世界文化遗产管理体制上存在的主要问题是大多数世界文化遗产集全国文物重点保护单位、风景名胜区、旅游景区为一体，由多个部门分割管理，缺少统一的管理机构，缺少行业管理和指导，形成了世界遗产管理条块分割、多头管理、政出多门的现象25；个别世界文化遗产地片面追求经济利益，擅自改变管理体制，将文化遗产交由企业承包经营，导致保护不仅存在火灾、水患等自然灾害和风化侵蚀、环境污染等隐患，而且人为的建设破坏和管理不善造成的后果甚至比前者更为严重26；文化遗产地申报成功后没有认真履行宣传、普及世界遗产保护管理的义务；一些遗产地的展览内容陈旧、设计手段落后，宣传品种少、质量差，不适应世界遗产宣传的需要等等。由于世界遗产事物进入我国时间不长，相关学科研究开展较晚，尚未形成比较完善的学科体系，相关人员培训的开展、遗产地保护管理机构的队伍建设、展宣人员的专业水平和讲解技巧也亟待提高。七、公众参与程度不足我国宪法明确规定“人们依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”开发旅游景区景点，建设大型旅游项目对文物旅游资源的保护和利用、对当地居民影响和意义重大。大多地方性法规的开发和规划中无任何公众的参与、建议制度，不仅侵犯了公民的合法权益，而且失去了教育和强化公民文物旅游资源保护意识、征得公众积25居延文物保护的法律难题，载关注2001年第3期。26曹国庆、杨静一中国城市化进程中的文物保护，载南方文物2004年第4期。极支持和自觉参与等道德规范发挥作用的基础。27文物旅游作为重要资源，已成为我国旅游业不可或缺的组成部分。文物旅游业的不断发展，给文物旅游资源的法律保护既带来许多机遇，同时又提出一些新的挑战，一方面文物旅游资源开发、利用带来的巨大经济效益，能转变为现实的资产渗透到其它产业和部门，产生较强的产业带动效应，改善人们生活质量；另一方面通过增强人们保护文物旅游资源和生态环境的观念和能力，加强文物旅游资源的法律保护力度，又可以为文物旅游资源的合理开发利用提供有效的法律保障。因此，针对目前文物旅游资源在开发利用中破坏、毁损严重的情况，应加强对文物旅游资源法律保护制度的完善，综合运用各种保护措施和手段，实现对文物旅游资源的及时有效保护。第四章我国文物旅游资源开发与法律保护制度完善第一节国际及国外文物旅游资源法律保护制度的比较分析一、法国文物旅游资源法律保护制度建设评析1887年法国通过了第一部历史建筑保护法，首次规定了保护文物建筑是公共事业，政府应该干预。1913年颁布新的历史建筑保护法，规定列入保护名录的建筑不得拆毁，维修要在“国家建筑师”的指导下进行，由政府资助一部分维修费用。1943年立法规定在历史性建筑周围500米半径范围划定保护区，区内建筑的拆除、维修、新建，都要经过“国家建筑师”的审查，要经过所在城市政府批准。1962年颁布了马尔罗法，规定将有价值的历史街区划定为“历史保护区”，制定保护和继续使用的规划，纳入城市规划的范畴严格管理。保护区内的建筑物不得任意拆除，维修、改建要经过“国家建筑师”的指导，符合要求的修整可以得到国家的资助，并享受若干减免税的优惠。1983年立法设立“风景、城市、建筑遗产保护区”，将保护范围扩大到文化遗产与自然景观相关的地区。法国的古迹保护立法体系采用国家与地方立法充分结合的方式，以历史27参见中华人民共和国宪法第2条。建筑保护法和马尔罗法分别作为文物建筑与保护区两个层次内容的保护法的核心，明确保护对象、保护方法及保护资金的原则性内容，地方政府根据城市自身特点结合城市规划制定更详尽、深入及有针对性的保护、管理、控制性、法规与规范性文件。完善的国家立法框架与灵活、详尽的地方立法的相互结合是法国历史文化遗产保护法律制度的特色。28此外，从法国文物古迹保护立法中可见，“法国的遗产保护基本上延续自上而下的管理体系，由国家负责历史文化遗产的管理。法国的保护区制度具有强大的中央集权特征，从保护区范围的界定、保护区规划的编制和审批，到保护区的建设管理，都由中央或中央的派出机构执行。”29二、日本文物旅游资源法律保护制度建设评析与我国相比，日本发展历史较短、文物资源相对比较少，因此日本国民对文物旅游资源的保护非常重视。首先，日本的文物旅游资源法律保护制度历史悠久、规则健全、执法严格。对寺庙、神社等文化财富的保护在1860年就开始了，二战后日本政府制定文化财富保护法，通过设置旅游资源保护的专门机构，实现对日本名胜古迹旅游资源的有效保护。同时日本政府制定的许多专项立法，如出土文物保护法、规模城市建设法中都有涉及文物旅游资源保护的规定。日本不仅文物旅游资源立法健全，而且执法严格，对违法行为进行重罚，使人们对盗卖、毁损文物一般不敢铤而走险。日本经济恢复和发展初期，文物旅游资源的破坏也比较严重，但通过健全立法、严格执法的威慑和治理，很快制止了文物破坏行为。30其次，政府重视文物收藏，陈列、保护手段先进，国民拥有较强的文物保护意识和良好的道德修养。日本民众对自己国家和民族的文物具有极高的热情，对自己能从事文物工作感到幸运和自豪，不仅敬业、精益求精，而且对待文物旅游资源的态度，大至建筑、小到文献、日常器具，无不呵护备至。文物再老旧，绝不破烂肮脏，有时竟能保持其本来面目。同时，日本政府非常重视文物旅游资源开发与保护的投资，基