论利益分化条件下的政策走向

1货币分房制度改革研究内容提要本文通过对目前上海市住房分配的历史、现状及存在的问题进行剖析，指出上海市住房分配货币化改革政策难产的症结所在，从而重新定义了货币化分房的概念，指出了货币化分房应具有的二个阶段即还欠帐和付新帐，并对如何还欠帐和付新帐作了举例说明，以及货币化政策实施相应的配套措施，从而科学地设计出一套符合客观实际的，具的较强操作性的货币化分房政策。关健词货币分房制度改革研究引言1998年7月3日，国务院下发了国务院关于进一步深化城镇住房制度加快住房建设的通知（国发199823号）文件，要求各地从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。全国各地根据中央文件，陆续出台了切合本地实际具体操作办法。1999年10月27日，上海市人民政府根据国务院23号文件，下发了印发关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见的通知（沪府发199938号）文件，提出了“停止住房实物分配，实行住房分配货币化”的目标。1999年12月1日，上海市市政府召开新闻发布会，再次明确全市机关、企事业单位停止住房实物分配，实行货币化改革，到今天为止整整过去了四年多，然而广大老百姓关心的住房分配货币化操作办法却是杳无音讯，2002年2月4日至6日，建设部在上海召开全国住宅和房地产工作会议，当时盛传我市的住房分配货币化政策将在2002年的3月份出台，然而，时至今日，我市的住房分配货币化分配具体政策仍不见踪影。本人通过对部分主要省市住房分配政策的研究，发现它们如出一辙，虽有一定的操作性和进步性，但还是觉得在科学性方面差强人意，立意不够高，在公平性方面有待探讨，特别是如何在住房分配政策改革中充分考虑老百姓的利益方面尚显不足。而上海市具体的、操作性强的货币化分房政策却是迟迟不见出台，各区县、各单位要么等待，要么自行其事出台自己的土政策，在公平性、科学性以及政策依据方面存在很多问题。因此，设计出一套切合上海实际的、具有指导性的、科学的货币化分房政策十分必要。作为一名长期从事上海市房地产行业管理工作的政府公务员，对本行业有着比较深入的理解，对住房制度改革有着自己的理解。同时作为中国首届MPA，肩负一种责任，一种如何实践“三个代表”、如何切实维护老百姓的根本利益责任，这种强烈的责任感促使我觉得有必要以科学的作风、负责的态度来在这方面作些研究。本文通过对我国住房制度改革的历史回顾，指出我国实物分房存在弊端，得出住房分配制度改革的必要性，同时对部分主要省市住房分配货币化改革进行2了研究，对其科学性和公平性提出了质疑，在此基础上设计出了更为科学的住房货币化分配政策。一、历史的回顾住房政策是当代中国公共政策的重要内容之一。吃、穿、住、行，老百姓关心的头等大事，而“住”，更是近几年来大家最为关心的大事，唐代大诗人杜甫在一千多年前就提出“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”。新中国成立后，百废待兴，在优先发展重工业的战略指导下，重积累轻消费，国家对城镇住房投入力度不大，再加上人口迅速膨胀，其中城镇居民近四亿，致使我国城镇居民人均居住面积长期停留在45平方米左右，再加上住宅成套率低，居民居住条件极差。直到上个世纪90年代开始，这种情况才有所改善。为改善城镇居民的住房条件，新中国历届政府作出了不懈努力，其住房政策几经周折，最终朝商品化、社会化方向迈进。回顾我国住房分配政策演变，大体上可分为以下三个阶段（一）第一阶段完全实物供给制阶段这一阶段，我国城镇居民的住房完全由国家供给，租住公房，居民只象征性地承担很少的房租。我国城镇居民长期以来一直实行的是国家统一拨款建设，根据规定的条件和标准统一分配，并实行低房租制度。这是一种由战争时期延续下来的对革命干部和革命军人等实行的供给制度，供给制的供给范围一般包括个人的衣、食、住、行、学习等生活必须品和少量的零用补贴，以及子女的生活保育费。分配数量大体平均，略有差别。1952年3月，政务院规定，将供给制改为包干制，逐步缩小了革命工作人员待遇中的供给成份。1956年，统一实行了货币工资制。但是住房供给制的做法却一直沿袭下来，只是在工资中计入少量的住房消费成分，并规定住公房必须交纳一定的房租。这是一种典型的共产主义式的按需分配。1980年12月30日，国家城市建设总局发布了关于认真做好住房分配工作的通知，对住房分配原则、分配对象、分配标准、分配范围、分配办法和分配纪律作出了原则规定。通知指出，凡能自筹资金建房的企业和单位，其职工住房问题自行解决，其分配办法由单位自行制定。国家补助和地方投资建设的住宅，应主要分配给无力建房的中小学教职员工、街道居委会和基层行政机关、群众团体等单位职工。住房分配的对象主要是无房户、危房户、低于当地平均居住水平的拥挤户、三代同室的不方便户、落实政策需要住房的职工。在此范围内，不论干部、工人和居民，都应按需房缓急统一排队，按顺序分房，实行实物分配轮候制度。1983年12月5日，国务院发布了关于严格控制城镇住宅标准的通知，要求严格控制住宅的建筑面积标准。全国和各工矿区住宅应以中小型户（12居室）为主，平均每套建筑面积控制在4050平方米以内，其中一类住宅为4050平方米，二类住宅为4550平方米，适用于一般职工；三类住宅为6070平方米，适用于县团级干部及相当于这一级的干部；四类住宅为8090平方米，适3用于厅局级干部及相当于这一级的高级知识分子。通知指出，应以建一、二类住宅为主，在住房紧张的城市和单位，应暂缓建三、四类住宅。上述标准可暂作为分配住房的控制标准。各地区、各部门、各单位要严格执行统一标准。对于公房租金问题，国务院也明文规定。50年代初，我国公房房租（砖瓦房）一般都在0203元/平方米，占职工家庭月收入的610。50年代中期，国务院发布了中央国家机关工作人员住公房宿舍收租暂行办法，规定每平方米住房的月租金平均为012元。这一规定本来是针对机关工作人员的住房租金所作的规定，但后来实际上适用的范围被扩大了，在各地产生了影响。到60年代中期，各地出于当地某些原因，纷纷降低房租标准。北京市公有住房月租金由每平方米022元降至0126元，上海市由0324元降至0208元，成都由037降至002元，合肥市由028降至011元，昆明市由029降至011元，长沙市由031降至0095元。低房租政策一直延续到了今天，虽经几次大幅度提租，但与成本租金、商品租金相去甚远，这种低房租是房屋失修的主要原因，根本无法做到以租养房。（二）第二阶段改革原有分配体制，实现住房商品化、社会化。1994年7月18日，国务院下发国务院关于深化城镇住房制度改革的决定（国发199443号），要求建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化。基本内容是把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行体制；把住房实物福利分配的方式改变为按劳分配为主的货币工资分配方式，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。主要任务是全面推进住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公房，大力发展房地产交易市场和社会化房屋维修、管理市场，加快经济适用住房建设，到本世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。这一阶段，开始出现了住房商品化的概念，这是市场经济发展到一定阶段的产物，公有住房开始向职工个人出售，住房商品化和私有化开始变为现实，各地开始建立住房公积金制度，这是住房分配货币化的稚形，但住房实物分配形式仍在延续，住房分配制度没有根本改变。（三）第三阶段停止住房实物分配，实行住房分配货币化1998年7月3日下发国务院关于进一步深化城镇住房制度加快住房建设的通知（国发199823号）文件，要求各地从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。主要内容是稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立起适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅产业成为新的成长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适4用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。坚持在国家统一政策目标指导下，地方分别决策，因地置宜，量力而行；坚持国家、单位、个人合理负担；坚持“新房新制度，老房老办法”，平稳过渡，综合配套。这一阶段停止了住房实物分配，终止了实行近50年的住房实物分配的历史，为住房真正商品化奠定了基础。至此，全国各地陆续停止了住房实物分配，并结合各自实际，纷纷出台各自的住房分配货币化政策并付诸实施。二、国外住房制度简介国外，特别是西方国家，一般不进行实物分配住房，但采取各种有效措施来解决国民的住房问题，下面选择几个有代表性的国家作一介绍。（一）德国住宅金融机制德国主要通过发展住宅金融的办法来解决国民的住房问题。德国从事住宅信贷业务的主要金融机制有三类，即储蓄银行、抵押银行和建房互助金信贷社，它们拥有住宅信贷总额的65。储蓄银行。这是由政府建立的国有银行，全国共有600多家，储蓄银行的主要业务是吸收个人存款，发放房地产贷款，为个人买房、建房筹集资金。由于它是国家银行，完全由政府负责，具有高度的信贷安全性，从而使其吸收了全国一半以上的居民存款。抵押银行。这是专门经营利率固定的中期和长期抵押贷款的金融机构，在提供住房资金、解放低收入家庭和移民的住房问题方面，起着重要作用。建房互助金信贷社。这是由居民合作建立的民间住宅金融机构。自二次世界大战以来，该机构已帮助900多万个德国家庭、1600多万居民解决了住宅资金问题，共提供维修、改造和建房资金7730亿马克。其经营完全是自筹资金，独立于德国的资金市场这外，最大限度地发挥了居民互助合作力量，凡入社的居民，必须履行先储蓄、后贷款的广义务，只有当储蓄额达到所需贷款额的4050时，才有资格获得所需贷款。德国的住宅金融机构虽多，但一个共同点是，任何客户不可能从一家金融机构获得所需的全部贷款，这是分散风险需要。（二）俄罗斯的住宅债券苏联解体后的俄罗斯，住房制度发生了巨大变化，政府实行住宅私有化政策。住宅建设资金来源，国家投资逐渐减少，居民个人投资不断增加通过发行债券等方式筹集资金来源，是俄罗斯政府解决住宅建设资金来源的重要途径。俄罗斯政府通过国家注册控制债券发行总量，发行人经传播媒体发布公告后，便可自行或通过中介发售住宅债券，所获资金专项用于住宅建设。债券的票面额与住宅建筑面积关联。债券到期后兑付方式有二种1、实物兑付。持券人凭券换取住宅。按规定，持有住宅面积100的债券，可以获得该套住宅；持有住宅面积不到100、但超过30债券的，可按房屋销售价补足房款得到住房。2、货币兑付。债券到期后，持券人如不愿意要住宅，可以兑付货币，收回本金，5并获得一定的利息。如同其他债券一样，住宅债券可以进入二级市场，自由交易。这种做法有很多优点1、住宅在施工前就能取得建设资金，减轻了开发商资金压力2、发行住宅债券，既可满足居民对住宅的需求，又可兼顾投资者的欲望。3、住宅债券注意了对消费者的保护。消费者能选择实物兑付，也能选择货币兑付，有较高的自由度。（三）美国住房制度美国，房地产业确实十分发达，住宅是不折不扣的商品。美国人通过自己的亲身经历和生活经验，几乎没有一个人认为住房不是商品。在美国找工作、求职不会考虑企业和组织的住房条件问题，同时企业和组织也不可能供应工作人员住房。只要能找到工作，挣到了钱，要买一件衣服、一件家具是不成问题一们。所以一个职工不会去找单位头头要求解决住房问题。职工与单位之间的总是是支付多少工资，而不是有无住房。同时，对一个职工或家庭来说，你要考虑的是，你在一个城市是长期工作，还是短期工作，你的经济收入多少，家庭人口多少，然后再来考虑你是买房还是租房以及购买或租住什么样的房子。一般说，如果你在一个城市工作五年、十年或更长，你的经济收入又比较好，对城市比较满意，一旦你离开城市时住又比较容易出手，你就可能买一套住房，否则你就可能暂租一套公寓。如果你买房，那么，在购买时就得考虑当你离开城市，或家庭发生变化，或需要调节器换房子，其房子是否容易卖得出去因为这会影响到你的经济利益。所以，在美国，房子是否升值，是否好销，是购买住房的一个重要因素，这一因素甚至比价格更重要。美国说，房子很贵，如果我出卖时更贵，我都会赚钱，何乐而不为。所以，越是经济发展迅速的城市，住房价格就越高；而住房价格越高的城市，住房就越容易销售出去像今天的洛杉机就是这种情形。总之，在美国，住房的拥有者与其说是一个住户，不如说是一个经营者。住房是一种商品，同时是可经营的资产，购买住宅是一种投资。住房具有多重经济功能，居民拥有住房有着多重目的。这就是美国人的住房观念。（四）新加坡住房制度1960年，新加坡84的家庭只住一间房或无房。这一年，新加坡成立建屋发展局，取代殖民地时期的改良信托局，着手公共组屋兴建计划。1964年，新加坡开始实行“居者有其屋“计划。1968年起，政府允许购屋者动用中央公积金存款购屋。目前为止，建屋发展局累计已售出组屋70万套，全国86的人口居住在政府组屋内。其中81是屋主自住组屋，5为出租组屋。另外14的高收入阶层入住私人发展商的产业。新加坡所有居民每人拥有的居住面积是香港的两倍多，比日本大30以上。新加坡强烈意识到自身国土狭小的现实情况，自觉选择了向高空发展的用地方式，组屋以高层建筑为主。一座典型的组屋可容纳120户家庭。根据需求，组屋房型以四房式（90100M2，相当于我国的三室户）、五房式6（110120M2，相当于我国的四室户）为主。由于公共组屋的统一开发建设，实现了规模经济，通过大规模采购有效地控制了成本。并且通过市场招标方式，选择了价格合理、信誉可靠的承包商。为了保持低建筑成本，建屋发展局又采取了种种措施，例如改善承包商的工地管理，鼓励更多的机械化程度,以实现质优价廉的目标。建屋发展局建设公共组屋的目的是提供住屋给没有能力负担私人住宅的家庭。组屋采取的售价有很强的福利性，即使售罄，建屋发展局的所得仍不足以清偿政府贷款。建屋发展局每年将亏损额报政府审计，由政府向建屋发展局提供财政津贴进行弥补。三、住房分配制度改革的必要性十一届三中全会以后，特别是进入二十世纪九十年代，市场经济地位在我国的确立，社会资源应以市场的方式来配置。但旧的住房实物分配体制是一种计划经济下的产物，存在着严重的弊端，是与市场经济规则相违背的，无法体现住宅产业的市场本质和住房的商品属性。而目前我们对新的住房分配货币化分配政策又不能加以很好的研究，导致出台的具体操作办法存在着缺陷。严重束缚着房地产业的健康发展。因此建立一个全新住房分配政策改革已是历史的必然。（一）住房福利分配的弊端1、住宅分配不公，形成结构性短缺，相对而言，我国对住宅建设投入的相对额是远远大于国际平均数的。根据联合国对45个国家和地区的80个年度住宅投资占国内生产总值的比重，作了详细调查，统计出平均数为474，而我国1981年为1045，1982年为1177，1983年为1259，1984年为1245，1985年为1452，1986年为1445，1987年为1619，1988年为1603。几乎是国际平均数的三倍，但住房仍十分短缺，这种短缺从某种程度上讲是一种结构性短缺。由于我国这种住房分配制度的特征是国家把本应纳入职工工资的用于住房消费的部分实行了统筹，然后根据基建计划等方式划拨给各单位用于建房，最后由各单位按某种按标准分配给各个职工使用，这样就事实上为分配不公留下了隐患。因为一方面，国家实际上不可能把建房资金公平地分到各个单位，有权力、有门路单位得到的建房资金必定就多，房子就建得多，质量好，职工享受较多的住房利益；相反，没有权力或没有门路的单位得到的建房资金少，住房盖得少，质量差，职工享受较少的住房利益。同时，单位建设的住房实际上也不可能公平地分给每一职工，有权力、有门路的人早分房、分好房、多分房，相反，没有权力、没有路子的人迟分房、少分房、甚至分不到房，这种情况导致职工住宅的结构性短缺，有的人分几套房，为孩子、孙子都分了房，而有些职工则几代同堂，苦不堪言，这种住房分配方式是造成住房结构性短缺的根本原因。2、住宅建设投资单一，总量不足建国以来，我国长期实行的是国家统一投资建设住房，根据规定的条件和7住房标准统一分配的政策，虽然自改革开放以来，我国城镇居民住宅建设出现了各种各样的形式，但至上个世纪末起主导作用的还是国家统一拨款建设的形式，其他形式只是作为某种补充而存在。实物分房从制度上促使居民产生对住宅需求的“等、靠、要”思想，不要白不要，无法激活职工从市场购房的积极性，居民对住宅建设的投入几乎等于零，再加上人口的迅速增长，致使新建住宅增量被新增人口抵耗。虽然年年都有投入，但直到改革开放前，我国的城镇居民人均居住面积还是停留在45平方米左右，缺房户达869万户，占城市总户数的475。3、福利性分配，国家沉重的负担我国住房分配是福利性的，是计划调节下无偿的按需分配，这种福利性分房制度让国家背上了一个沉重的包袱。一方面，国家承担了投资建房的主要责任，而这种投资是非生产投资，其资金流向是单向的非循环性的，因此，国家对城镇居民住宅建设投资是得不到补偿的，无法形成投入产出的良性循环，同时，由于居民对住宅的要求“水涨船高”，国家对居民住宅建设投资就象永远都填不满的黑洞；另一方面，兴建成的后续管理又是一个问题，主要包括物业管理费和房屋修缮费，理论上讲，这两块费用应该从房租中列支，而且房租应该大于这二块费用，作为收回投资的来源。但长期以来，我国实行低房租政策，而且低得不可思议，低房租不仅使国家投资回报无望，而且连正常的房屋维修费用也不能自理，以致不能以房养房，国家每年都要拿出大量的补贴。据测算，50年代每平方米012元的房租仅相当于成本租金的1/3，到80年代，以北京为例，每平方米平均月租金为何011元，而每平方米的维修管理费为055元，房租仅为维修管理费的1/5，加上高层电梯和水泵运行费，亏空更大，如与成本租金相比差距更大，为此国家每年要化费巨额补贴，这样的补贴在世界上也是十分罕见的。4、福利分房制度分配体制改革的制约。我国的福利分房制度，是一种按需分配，是一种共产主义行为，是计划经济体制下的畸形儿，而我国经济发展水平尚未达到按需分配的地步，社会主义初级阶段，按劳分配是主要形式，目前，我国市场经济体制正逐步完善，对一切不利于市场经济发展的分配形式必须予以改革。住房是高档耐用消费品，是居民拥有价值量最大的物品，同时又是价格扭曲最大的物品。所以对住房的商品化改革，是一场革命，它不仅仅是价格的革命，更是对传统分配体制的革命。一方面，福利分房，理论上“人人有份”，是典型的平均主义，但在房源短缺的情况下，实际上是有人有份，有人没份，另一方面，由于是实物分配，虽然可能大家分到了同等大小的房子，但其实际上有很大差别，地段、层次、周边商业配套、交通条件、结构、朝向等等，都对住房本身的价值有着重大影响，职工得到的，实际上是很大的不公，是对按劳分配原则的重大挑战，可以说，住房分配不公，是我国收入领域中的最大的不公，因此，没有住房分配体制改革的成功，就不能我国分配体制改革的成功，就无法从根本上理顺分配关系，8按劳分配原则就不能真正予以贯彻执行。5、福利分房制度制约人才流动职工“三十年媳妇熬成婆”排队终于分得住房，如果想跳槽，就得先把房子还回去，因为房子是单位的，你人走了，房子不能带走，在整个社会住房都短缺的情况下，人们不会轻易失去栖身场所，只能委曲求全，在一个单位终生到老，造成人才资源的极大浪费。直至目前为止，不少人仍把住房条件作为择业的参考指标之一。6、福利分房不利于房地产行业发展计划经济时代，国家包办住宅的建设和无偿分配，住房不是商品，与房地产公司出售的商品房有着不同的性质，这本身就是对房地产市场的冲击。前几年，我们对存量房进行改革，把公房以优惠价格卖给百姓，推行私有化；提高住房的租金，逐步向成本租金、市场租金靠近。另一方面大量的新建房屋，仍然在执行旧的体制，进行实物分配，这种做法严重阻碍了改革的深入。而且，房地产公司建造出来商品房又大多由单位集团购买，特别是有条件的单位竞相购买优势区位的商品房，曾一度造成房地产市场繁荣的假象。1998年，国务院下令停止实物分配，集团消费迅速下滑，同时由于低租金与高售价之间的强烈反差，购房与租用公有住房之间在受益程度方面的巨大差别，部分居民即使具备购房能力，也不会轻易地将资金用于购房。导致商品住宅的空置率大辐上升，出现了大量的“烂尾楼”，这种房地产市场的大起大落，严重影响了我国市经济健康发展。随着人民生活水平的进一步提高，对住的要求也越来越高。而实物分房却又是个好事办不好的老大难问题，住房问题一直困扰着各级政府和企事业单位。实物分配在制度上不可避免的会滋生分房上的不正之风腐败现象、贫富不均，并进而损害干群关系。同时，随着市场经济进一步确立，我国正在进入一个新的经济成长阶段，迫切要求调整，优化经济结构，积极培育新的经济增长点，而住宅建设是一个重要的经济增长点，目前，市中心大部分区县税收有1/3来自于房地产企业，特别是进行住房分配制度改革以后，可以调动大量的个人建房资金，变住房的潜在需求为现实消费，推动经济发展。（二）当前住房分配货币化改革走入误区1、以面积作为标准，违背了住宅的商品属性1998年，国务院出台38号文后，各地陆续出台了具体操作办法，通过对这些政策的研究发现，这些政策如出一辙，一脉相承，大体上按级别高低定面积标准，如局级120平方米，处级100平方米，科级80平方米，一般干部60平方米，然后，对已分住房面积作一扣除，算出差额面积，然后乘以当地规定单位面积补贴标准，得出应补贴金额。上述这种做法，是全国各地住房补贴的主要做法，看上去似乎很公平。但实际其公平性值得商榷。假如二位处级干部，已分住房面积为60平方米，则其差额面积为20平方米，9按这种办法测算，其得到的住房补贴是相等的，但如果这再位处长已分住房除了面积相等外，其他都不相同，其住房价值含量天差地别，但他们却可以得到相同的补贴，这显然是不公平的。大家试想，既然住房是商品，则其根本属性应是其价值，而不是面积，住房与住房之间的差别有面积、朝向、层次、结构、交通、周边商业配套、等等，但归集为一点，是价值差别，房屋买卖交易，是以价值为标准交易的，所以按级别高低定面积标准，实际上摒弃了住房的价值本质，否认了住房的商品属性，违背了货币化分配价值原则。强调面积标准而不谈住房的价值标准，回避了房屋地段级差。面积上的平等势必造成价值的不平等，从而造成新的分配不公。把在计划经济下实物（面积）分房的办法与在理论上旨在按价值分房的货币化政策相嫁接，理论上的不相容导致政策走入了死胡同。因为面积和价值是不能划等号的。之所以绝大多数城市仍以面积作为衡量标准，据说是因为评估原已分配住房的价值有困难，弹性太大，或者说不准确，而用面积来分配则要简单得多。本人以为，这种说法是站不住脚的，现在，我国的商品经济已经相当发达,居民购房已基本从市场取得，特别是存量房交易相当火爆，2002年上海房地产交易达3800万平方米，其中存量房交易达1800万平方米，而交易的标准就是价值，按面积来交易显然是可笑的，新旧商品房均按市场规则来操作，显示出前所未有的繁荣，特别是旧房子，一般都是评估后交易的，那么，对原已分配的住房为什么就无法评估呢2、提前分配与剥夺“老人”的再分配权利我们一般把停止实物分配前（1998年6月30日）的在职职工我们俗称“老人”，之后参加工作的职工称为“新人”。各地一般采取对“老人”按级别标准实行一次性补贴后，就不再按月对“老人”发放住房补贴，只有在其升职时再补一块，而对“新人”则按月发放住房补贴的方法。这里存在着几个问题，首先，根据马克思政治经济学原理，我们发给职工的工资，应是一种完全工资，应包括“吃、穿、住、行”，无论是“老人”还是“新人”，他的工资中应含有住的含量，但实际“老人”在1998年6月30日后的收入中不再含有住的含量，剥夺了他的工资收入中“住”的一块，这在理论上是错误的。其次，对“老人”按现行标准一次性补足差额，把“老人”从1998年7月1日至其退休这段时间即剩余工作年限内应得的住房补贴一次性予以补足，这是一种提前补贴，加重了财政支付压力，而对“新人”在剩余工作年限内则不是一次性补贴，按月补贴，显然是不公平的。3、没有体现贡献大小工龄长短，从某种程度上体现了贡献大小。但全国主要省市出台的货币分房政策几乎都没有体现这个因素。这就导致一个刚参加工作的职工与同级别有较长工龄的职工拿到的房贴是一样的。如一位1998年1月1日参加工作的职工，他属于“老人”的范畴，如果他没分到过房，则他可一次性得到一块数额不小的住房补贴，这与他的贡献相距甚远，而如果他拿到房贴后就跳槽，这对单位来讲是一个很大的损失。104、“老人”住房补贴落实到家庭而没有落实到个人从严格意义上讲，每个职工都有拥有住房的权利，但实际上目前部分省市“老人”的住房分配货币化补贴，一般以家庭为单位，弱化个人，并以家庭中级别最高的一方为标准补足差额。这里存在诸多问题首先，绝大部分地区，只有结婚了才有资格分房子，单身职工一般住集体宿舍，受这一政策的影响，不少人为了取得住房补贴，出现了加速结婚甚至假结婚的现象，这为将来的社会稳定留下了隐患。其次，住房补贴以家庭为单位，剥夺了单身职工取得自己的住房的权利，由于以家庭为单位，并以家庭中职务最高的一方为标准补贴，弱化了职务低的一方的对住房拥有权。5、补贴资金未能真正用于住房消费把对职工的房贴理入工资，随同工资一起发放给职工，这是理想状态下的住房分配货币化，但由于我国的国情及50年来住房实物分配的特点，以及考虑到财政支付压力，把补贴直接支付给职工是不合适的。一方面加大了财政集中支付压力，可能造成支付困难，而无法支付的局面，最后出现要么无法执行、要么排队轮候的情况，回到了实物分配年代的状况。另一方面，把补贴直接以现金的形式付给职工，职工不一定会把它用作住房消费，转作其他消费，失去了住房补贴的本意，对房地产市场的发展也不利。四、改革的基本原则住房制度改革必须遵循以下原则（一）机制转换原则综观以往历次住房制度改革，并没有从根本上进行分配体制的改革，其根本原理没有发生变化，都是一种实物供给制度，同时住房不能作为商品而无法进入流通领域，住房的价值也无法体现。所以改革必须对机制实行根本转换，回归住房的商品属性，回归住宅产业的市场本质，主要把握以下几个环节1、实物分配为货币补贴停止一切形式的实物分配，是实行住房分配货币化的前提。决不允许货币照发，房子照分。由于国务院规定从1998年下半年起应停止实物分房，但实际各地尚有部分在建的职工住宅待分，这需区别对待，对在1998年6月30日前已开工建设的，且完全职工集资建房，可以分配，但对单位和职工参建、联建的，以及单位全额出资建设的住宅，则只售不分。2、无偿分配有偿分配多年来，我国的住房分配是无偿的，甚至分配后的管理费用主要是物业管理费及房屋修缮费也主要由国家承担，职工只支付很少一部分房租，无法做到“以租养房”。可以说是一种无偿消费行为。这是与我国市场经济不和符的，市场经济要求等价有偿，公平交易，职工从单位或市场取得房子，必须是有偿的，等价交换的。并且物业管理和修缮费用也应由职工个人负担。3、变单位行政分配为市场配置。由于历史的沿革，我国企业都是大而全或小而全，单位统保了职工个人的一切，企业办社会，企业负担沉重不堪，生老病死，住房都是单位分配的，职11工调离或死亡，由单位收回住房，个人也不能自由支配住房。住房制度改革后，就要改变这种做法，单位不再分配职工住房，单位按规定只给住房补贴，职工需要住房，通过市场购置的办法解决。这样，单位可以根据自身经济实力公平地发放住房补贴，而不必劳神费心地去做住房的建设、分配等好事做不好的事情。有了市场需求，房地产市场必定有了发展的可能，住房分配机制的转换为房地产行业的发展奠定了基础。（二）国家、单位和个人合理负担原则改革开放以来，我国居民收入有了大幅度的增加，应该讲，职工工资中已含有一定比率的住房消费含量，有些高收入行业，其工资中已含有大部分甚至全部住房消费含量，因此，发放住房补贴不应由国家全包，而应由国家、个人和集体合理负担。国务院1998年38号文规定停止住房实物分配后，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在四倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房户和面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。即国家原则上只负担房价收入比4倍以上部分其余部分由职工自行解决。这样，国家对职工住房承担的责任也就有了一个总量和比例控制。职工要改善居住条件，自己必须相应承担一定的费用。这样有利于增加对住房建设的投入，盘活了职工收入中的住房消费含量，对加快改善职工住房条件具有积极意义。而实际上，我国居民的收入中已含有一定量的住房补贴，我们目前实际存在的住房补贴的形式主要有以下三种方式1、工资里本身具有的住房消费含量。以前由于我国经济的发展程度不高，工资收入比较低，所以工资里面住房消费含量基本上没有。这些年来随着经济的发展，居民收入逐步提高，我们现在的工资里面已经有了一块住房消费含量，按照我们国家权威部门和专家的分析，这二年平均工资里已经有10以上的住房消费含量。但是在实物分配的情况下，没有拿出来用于住房消费。上海现在人均GDP已经超过5000美元，按照经济发展同类的国家，达到3000美元已经有15以上的住房消费含量，应该拿出来住房消费，这一块客观上已经存在于我们工资里面了，但是这一块还不足，不能满足劳动力再生产用于住房方面的支出。2、住房公积金单位交的那一块。从上个世纪90年代开始，各地陆续实行了公积金制度，单位和个人以等额的工资的一定比例缴纳住房公积金，并专户存储，作为职工个人购买商品住房的资金来源，从1990年开始上海实行公积金制度以后，单位为职工支付的那一块，原来是5，后来是6，现在为7，单位交的7也就是货币化的一种形式，因为公积金使用方面非常明确就是用于住房消费，不能用于其它消费。3、住房补贴工资里已经有的那一块加上公积金中单位支付的那一块，还不能满足你这个职工的住房需求，所以必须加上货币化的第三种形式住房补贴。三者加起12来，应该能够满足职工购房需求，而第三种形式便是本文研究的重点。这三种形式实际上明确了职工购房的三种资金来源方式，体现了国家、集体和个人的共同负担。这样有利于分解三者的压力，促进职工个人收入中住房消费含量的转化，促进房地产市场的发展。（三）新老政策衔接原则。进行住房分配货币化改革时必须注意政策的延续性，原来实物分配的、房价的水平，包括原来实物分配的建筑面积的控制标准，实物分配改为货币化后要把它衔接好，不能差距太大，否则影响改革的平稳渡。实物分配与货币分配，是两种不同的体制背景，是两种不同方式的分配，货币分配方式是更加科学的，它不仅是对将来起主导作用的分配方式，而且还牵涉到对过去利益的调整。两种分配方式如何衔接，如何体现公平，必须要加以认真考虑。特别是衔接好按面积分配与按价值分配的做法实物分配阶段是按面积作为标准分配的，因为住房不是商品，没有价值可言，面积是唯一的分配标准。而进入货币分配阶段，住房已成了商品，住房必须以价值来衡量其差别的，以价值作为分配标准更符合科学性各合理性。但两种作法显然有很大差别的，面积和价值虽有一定的相关性，但是不能划等号的。但这种做法如何调整以前已分配的住房，这是个重大的利益调整，是对既得利益者利益调整。以价值标准重新测算，势必会出现已分住房超标或不足的情况，对不足部分我们应当予以补足，对超标的则不应再补贴，从而体现公平，平稳过渡。四符合承受力的原则住房分配的货币化补贴，是个天文数字，所以必须考虑财力的承受能力，再好的货币化分配方案，如果不切实际，补贴资金无法到位，等于是画饼充饥。所以出台的政策必须综合考虑社会经济发展水平，主要要考虑三方面的承受力1、国家财政的承受力机关和拨款的事业单位住房补贴资金的来源是财政拨款，目前我国财政承受力有限，所以财政支付的住房补贴必须以前几年国家对住房建设投资规模为限，并考虑这几年经济增长水平和居民对住房的要求。2、单位承受力没有拨款的事业单位和企业，其住房补贴要自行解决，而单位的效益有好有坏，各单位就必须因单位而宜，根据自身的经济实力，制定相应的住房补贴标准，一方面不能打肿脸称胖子，造成支付困难；另一方面，有条件的单位也不能不执行或故意压低补贴标准，以各种借口损害职工利益。3、职工个人的承受力住房是个耐用高档消费品，是几十万元级的商品，不是所有职工都买得起商品房的，必须实行分类消费。高收入者买商品房，中低收入者买经济适用房或平价房，低收入者和困难户租住廉租房。职工个人应考虑自身经济状况和可预见的将来支付能力来考虑购买住房的档次，而不能无所顾忌。13（五）按劳分配兼顾公平的原则实物分配有一个很大的弊端就是分配不公。单位和单位之间、干部与群众之间，存在着住房分配的严重不公、不平等。少数人以权谋私，货币化改革，要求改变这种状况，从一把手到下面最普通的职工，一视同仁，公平合理的一个统一的方案，当然，由于实物分配的历史很长，五十年了，历史上遗留许多问题，通过改革虽可以解决一些，但是不可能全部解决，货币化改革也受到某些方面滞后的限制，比如，货币化改革最好与工资改革同步推进，但现在不可能同步，所以不可能将历史上全部不合理、不平等的问题解决掉，只能缩小矛盾，基本平等。（六）因地制宜，切实可行的原则分房货币化改革涉及面很广，有机关、有企事业单位，事业单位还有全额拨款，有差额拨款，有自收自支的，企业有大企业、小企业、有全民的、集体的、有股份制的、有私营企业。企业的效益也各不相同，全国各地经济发展水平差距很大，所以全国不可能划一的，只能根据各单位的实际情况，因地制宜，在国家总的政策框架下遵循以上原则，比如讲个人应该承担的比例，基准房价的确定，这些必须遵循以外，根据自己的情况，从实际出发，因地制宜，分类型多种模式，有计划的、分阶段的推进。五、住房分配货币化政策设计住房分配货币化政策的设计是个系统工程，必须考虑到方方面面的问题。那么到底什么是住房分配货币化如何分配资金来源及如何管理呢（一）有关概念及政策的界定在对分房货币化政策进行设计前，必须对某些概念进行明确，并对政策进行界定。1、货币化的概念的诠释那么什么叫住房分配货币化政策呢按照马克思政治经济学原理，劳动力再生产，必须要有满足劳动力再生产的吃、穿、用、住的消费，即个人工资收入应当包括吃、穿、住、行等，但计划经济时代，以及计划经济结束较长一段时间里，国家将个人工资中住的一块实行了统筹，由国家集中该块资金建房，职工排除轮候分配，这就是实行了五十年的实物分房制度。本文指的住房分配货币化，是指国家不再统筹建房资金集中建房，住房分配改为用货币的形式补贴给职工个人，职工个人从市场自购商品房居住。国家不再承担建房分配责任。在由实物分配转向货币分房的过程中，新老政策如何衔接，是问题的关健。既然国家不再实施住房实物分配，则对已参与统筹却没拿到房子或还未达标的职工如何处理，即如何退还欠帐的问题，这是货币化分房制度改革的难点；另外，对未参加统筹的职工，如何补贴，这是政策设计的重点。所以，住房分配货币化，有二个方面的含义即如何退还历史欠帐问题以及如何付新帐问题。2、新老政策的界定根据国务院于1998年7月3日下发的国务院关于进一步深化城镇住房制14度加快住房建设的通知（国发199823号）文件，要求各地从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，即新老政策时间分界点应是1998年6月30日，但由于本身政策下达已是1998年的下半年，再加上层层转发，以及老政策的惯性，实际上各地实物分房又延续了一段时间，在此，我们把新老政策的时间分界点定为2000年12月31日，即2000年12月31日前参加工作在职职工称为“老人”，需测算出其参加工作至2000年12月31日至累计欠帐及2001年1月1日后应享受的按月补贴；之后的称为“新人”，只需测算其应享受的按月补贴数。（二）历史欠帐的测算测算历史欠帐，从理论上讲，是测算出其参加工作后至2000年12月31日至被国家统筹的那块住房补贴。在此，我们用“倒轧帐”的办法来计算。首先我们根据社会经济发展水平，确定一定级别的职工在其工作年限内应得的住房补贴总量（这相当于在实物分配阶段根据级别确定应分配住房面积，但这里确定的是价值总量，而不是面积量），除以确定的职工工作总月数，计算出按月平均应得补贴数，乘上其参加工作之日起到2000年12月31日至实际工作月份数，便是其应得的住房补贴额，若大于其已分住房的评估现值，差额即为国家应退补其的历史欠帐，若小于其已分住房的评估现值，则在2001年1月1日之后用其按月应得的住房补贴予以抵扣，在退休前抵扣完的，则继续按月予以补贴，直至退休，至退休时仍未抵扣完的，则不再抵扣。具体做法如下1、已分住房情况的普查建立“老人”住房档案，是做好补贴工作的基础，为此必须做好艰苦细仔的住房普查工作，而其中主要工作是评估工作，对每一套公房以2000年12月31日为评估基准日进行评估，确定评估现值。这是一项专业性非常强的工作，而且弹性也非常大，稍有偏差，关系到职工个人及国家利益，所以必须认真负责，所以房改部门必须予以严格把关，主要做好以下几项工作（1）选好专业评估机构专业评估机构，必须具有专业资质，并采取招投标形式，确定一定数量的评估机构作为本次普查的评估机构，市房改办发给委托证书，作为参与评估的资格。（2）成批评估市房管部门对所需评估的公房委托评估机构进行成批评估，评估时必须请三家评估机构背对背进行，将该住宅的层次、结构、朝向、房型、新旧程度、周边配套设施、交通条件，相仿住宅市场交易价格等因素综合考虑在内，评估出各自的价格，上报给各区县房改部门，由各区县房改部门计算出平均数，然后再请专家委员会在一定的幅度内确定每一套公房的评估值，将其填列在公房情况登记表内，区县房改部门在表上盖章确认，各单位在实施住房补贴时，凭房改部门确认的其公房价格，作为扣除的依据。2、确定补贴标准根据社会经济发展水平及财政可承受能力，确定一个补贴标准，补贴根据职15级高低确定，体现贡献大小，职工职级变化后，补贴标准均按变动后的次月开始按新标准执行。下面以机关公务员为例，举例说明职级基本补贴金额科员及以下20万元科级干部30万元处级干部40万元局级干部50万元夫妻双方均为机关公务员的家庭补贴标准夫妻双方职级状况应得基本补贴科员与科员202040万元科员与科级干部203050万元科员与处级干部204060万元科员与局级干部205070万元科级与科级干部303060万元科级与处级干部304070万元科级与局级干部305080万元处级与处级干部404080万元处级与局级干部405090万元局级与局级干部5050100万元以上是单身职工或双职工家庭应得的在法定工作年限内可享受的住房补贴总额。3、确定补贴年限在实物分配阶段，由于住房不可分割，只能一次性分配，而在货币分配阶段，可以分割成若干等份进行补贴。下面我们来讨论法定年限的确定。我们以目前职工大学毕业22周岁开始参加工作至退休年龄为男60周岁、女55周岁计，男女职工实际工作年限分别为38年和33年，则男职工在38年内均衡享受住房补贴，女职工在33年内均衡享受住房补贴，如果双方职级相等，则双方得到的住房补贴总额相等，则会造成男职工实际每年得到的住房补贴额小于女职工，这显然是不公平的。为此将工作年限修正为平均35年，即420个月，不分男女，只分级别。则科员以下干部每月基本补贴476元（200000/420），同理，科级干部714元，处级干部952元，局级干部1090元。4、测算应补贴数至此，我们已测算出某一级别每月应补贴数，我们只要计算出职工任某一职级月数，就可以测算出应补贴数我们以一个家庭为为例，来测算其应得的补贴数。丈夫简历如下1985年7月从大学毕业后开始到机关工作；1986年11月任科级干部；1989年4月任处级干部；1998年4月任局级干部。16则丈夫应补贴数计算如下任期月基本补贴标准应补贴数科级以下17个月476476178096科级29个月7147142920706处级108个月952952108102816局级32个月109010903234880合计166494妻子简历如下1988年7月参加工作；1993年9月任科级干部至今。则妻子应补贴数计算如下任期月基本补贴标准应补贴数科级以下61个月4764766129036科级87个月7147148762118合计1091185、计算实际补贴按上述办法计算出家庭补贴数与已分住房评估数相比，无非出现二种情况，一是应补贴额大于已分住房评估值，则应于补贴差额；一是应补贴额小于已分住房评估值，则对超额部分应予以腾退，在以后年度应得的住房补贴中按月予以抵扣。仍以上述为例，如果该职工家庭为无房户，则全额补贴257648元，如果该职工家庭是有房户，则需把已分住房的价值作扣除，假如已分住房评估值为300000元，夫妻双方各计一半，则丈夫应补贴差额为16494（166494150000）元，而妻子则应腾退58846元，该家庭实际应腾退42352元，这样双方应分别在2001年1月1日起用应得的住房补贴予以按月抵扣，抵扣完毕后再同时分别予以新的补贴，即家庭双方应同时承担腾退义务。如果一方应补贴数大于应腾退数，则财政将其差额打入应补贴一方的帐户内，这样实际上已实现了腾退，可在2001年1月1日起开始同时予以补贴，如果尚未腾退完毕，出现了离婚，则腾退责任由应腾方自行承担。本例中，丈夫可不再承担腾退责任。（三）新账测算至此，我们已完成了对老帐的测算，但这只不过是还了历史欠帐而已，把过去的实物分房用货币方式作调整，并把它与新的货币补贴方式相衔接。并未真正意义上的住房分配货币化，只有按月将住房补贴用补贴的方式补贴给职工，才是真正意义上的住房分配货币化。本来，住房公积金是一种很不错的住房分配货币化补贴方式，它体现了单位对职工的住房补贴，在职工按规定支取公积金前，该资金将沉淀于公积金中心，资金即时支付压力减轻，同时，对公积金管理也已有十几年的经验，比较成熟，但是从我们目前职工收入结构来看，工资收入在职工总收入中所占的比17例有下降的趋势，目前，公积金只对工资中部分项目作为计算依据，而对奖金、红利、劳务费等其他工资外收入不计入在内，公积金显然无法更全面、科学地反映职工应得住房补贴，所以必须以更合理的方式计算一块住房补贴，然后扣减单位已为职工缴存的公积金，就是单位应该给给予职工的住房补贴。根据国务院于1998年7月3日下发国务院关于进一步深化城镇住房制度加快住房建设的通知（国发199823号）文件精神，停止住房实物分配以后，房价收入之比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在四倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可以转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。即