国家审计的本质属性研究——基于国家行政监督系统功能整合视角（可编辑）

国家审计的本质属性研究基于国家行政监督系统功能整合视角国家审计的本质属性研究基于国家行政监督系统功能整合视角马志女再文世林南京审计学院国际审计学院【摘要】审计的本质属性问题一直是审计学界关注的焦点问题。在目前正在进行的政府行政体制改革中,在政府部门整体层面构建的决策、执行、监督三权分离的行政模式已经初露端倪。目前,决策权、执行权、监督权这三套权力在我国行政运行系统中是失衡的,其直接后果是造成国家审计独立性的缺失。因而有必要整合国家行政监督系统的力量,纪检、监察、审计部门按横向划分监督范围的监督力量整合模式不够理想,而以监督过程的不同阶段划分监督权力、责任范围的监督力量整合模式比较理想。审计机关在政府行政运行系统中所处的位置决定了国家审计的本质特征。国家审计的本质首先是权力制衡的支持系统,在权力制衡中,审计又以信息系统的方式发挥着作用。因此,国家审计的本质属性是权力制衡信息系统。【关键词】国家审计审计本质国家行政监督系统国家治理免疫系统一报告进一步指出要深化行政体制改革,稳步推进大部门制、问题的提出改革。因此,加大机构整合力度,探索并稳步推进大部门审计的本质属性是什么进一步地,国家审计的本质属性又是什么这个问题一直是审计学界关注的焦点问题,制改革,健全部门职责体系是加快以及深化我国行政管理体制改革的必然要求。在目前正在进行的政府行政体制改但是到目前为止还没有得到一个共同认可的一致结论。审革中,在政府部门整体层面构建的决策、执行、监督三权计的本质是决定审计方法、审计职能和发展的根本属性。分离的行政模式已经初露端倪。只有决策权、执行权、监年和年,英国学者汤姆李和弗林特分别在研究审计理论结构的过程中提出了审计本质是审计理论结构督权三套权力的力量平衡,才能真正起到有效制衡的效果,中的一个重要要素的结论。我国审计学者蔡春将审计本质否则,如果缺乏足够的制衡力量,则很难实现三权平衡,所建立的制衡机制中的所有制衡力量也会因制衡力量的失看作审计理论结构中的第一要素,他认为审计本质的研究衡而消融。然而目前,决策权、执行权、监督权这三套权决定着整个审计理论结构的发展方向蔡春,。正是因为审计本质在审计理论结构中具有特殊的基础地位,力在我国行政运行系统中是失衡。一个不争的事实是,决所以对审计本质进行研究意义重大。也只有将审计的本质策部门、执行部门的“权力强势”和监督部门的“权力弱搞清楚,才能够更加明晰地认识与理解审计理论结构中的势”形成鲜明的对比,这种平衡被打破,进而使得权力制审计职能、目标等基本概念,进而才能更好地指导具体的衡在实践中难以奏效。审计实践过程。在审计的不同发展阶段,国内外学者提出在决策、执行和监督三权分离的政府行政运行系统中,了关于审计本质的不同观点,但是这些观点或多或少都存由哪些部门分别行使政府的决策权、执行权和监督权这在一定的局限性和片面性。三套权力在现实中是否很好地发挥了有效制衡的作用国党的十七大报告首次明确提出实行大部门政府体制改家审计机关作为行使政府行政监督职能的部门之一,它在革的设想,确立了我国政府机构改革的方向。党的十八大国家行政监督系统中的地位是怎样的它与其他监督部门本文系江苏省优势学科“审计科学与技术”预研项目“国家治理视角下绩效审计重大问题研究项目批准号、审计署至年度重点科研课题“经济责任审计基本理论研究”项目批准号和“国家审计与民主法治”项目批准号的阶段性研究成果之一。别,且范围过于狭窄。例如,纪检、监察机关的关系是怎样的国家审计的独性是否得到了保证在国家行政监督系统中,纪检、一传统的审计本质属性论经济监督论监察、审计机关的功能应如何整合,才能增强国家审计的经济监督论认为审计本质具有两层涵义其一,审计作独性在理想化的国家行政监督系统的功能整合中,国为一种经济监督活动,它最基本的职能就是经济监督其二,审计具有独立性,独立性是审计监督最本质的特征,是家审计的本质属性到底是什么本文试图对述问题进行审计监督区别于其他经济监督的关键所在。该观点比较完整系统探究。地体现在年中国审计学会为审计所做的定义经济二、对审计本质属性相关观点的述评监督论一直在理论界占有主导地位,代表人物有杨纪琬、管查账论、方法过程论、经济监督论、经济控制论、经锦康、杨时展、程能润、阎金锷、娄尔行、林炳发等。济评价论、代理论、信息论、保险论、管理决策服务论和经济监督论产生的前提是受托经济责任关系。经济免疫系统论等是在审计的不同发展阶段,国内外学者提出监督论者还认为,审计的本质特征主要表现在它的独立性的关于审计本质的不同观点,卜述观点都存在一定的局限上。但事实上,审计作为受托经济责任关系中的独立“第性和片面性,其中义以经济监督论、管理决策服务论和免三方”,其本质是独立性的经济监督活动,这种观点只是一疫系统论这种基本观点为代表。种抽象性的理论假设。查账论认为审计就是检查会计资料及财务报表等相关在我国现行政治经济体制下,代表中国审计主流发展资料的真实性潘序伦,美国注册会计师协会,方向的政府审计和企业内部审计都不能行使“独立性的经年王文彬,郭振乾,。随着现代审计济监督”的职能。在受托经济责任关系中,审计没有真正的发展,查账论失去了赖以存在的客观基础,逐渐退出历具有“第一关系人”的属性,也没有真正处于财产所有者史舞台方法过程沦最早出现在年美国会计协会发布和财产管理者以外的独立“第三方”的位置之上。这是因的审计基本概念公告中,该观点认为审计是一种系统为,在我国行政型审计体制下,国家审计机关主要隶属于的方法或过程,作为“第二关系人”的政府,内部审计机构的设置虽然有。这种概括对审汁根本属性的理解存在偏差,并没有多种隶属模式,但无论是隶属于企业董事会还是隶属于总真正揭示小审计的实质。代理论认为审计本质在于促进股经理,其实质仍是隶属于“第二关系人”,而“第三关系东和企业管理人员的利益最大化。信息论认为审计本质在人”也不是真正的财产所有者,无论是“第三关系人”还于增进财务信息的价值,它的假设前提是股东及利害关系是“第二关系人”都是资产所有权和经营管理权的“代理人广泛依赖财务信息,将其作为决策的依据。然而在实践者”,中国的审计关系实质上是在代理责任关系的基础建中,股东及利害关系人更关注具有预测价值的信息,而不立起来的。在这种代理关系的条件下,在国家政府机关、企受限于审计的种类和审计意见的类型。因此,该观点的假事业单位组织内部形成了决策权、管理权决策执行权、设前提是不成立的。保险论认为审计本质在于分担风险,监督权“三权分立”的管理控制框架,在这个“三权分立”它混淆了审计的本质与目的。行为论认为审计可以促使企的框架中,审计隶属于监督系统。由此可见,受托责任理论业各层次的职员自觉地遵守企业的各项内部控制制度,并只是为审计的产生和模式构建提供了一种假设的理论前提。认真有效地工作,从而促使企业目标的实现。契约论认为,结合中国自身的政治经济体制,中国的审计可以说是基于行审计本质在于减少企业各缔约方之间的信息不对称,从而政权力的“代理关系”而建立的审计模式,审计的“独立降低交易费用,维护企业契约网络正常运行。该观点仅仅性的经济监督活动”的本质属性受到质疑。是对审计的一个概括性描述,没有揭示出审计与其他的一二新兴的审计本质属性论管理决策服务论些具有同样效果契约的区别。利益协调论认为审计是对受管理决策服务论认为审计是为管理决策服务的国际托责任关系人的外在协调,但是该观点没有意识到现代资内部审计师协会,。审本市场早已不是简单的委托代理关系。经济控制论认为审计的本质是一种“控制”戴维弗林特,蔡春,计一般指内部审计是经济组织的一个部分,其目标必。经济控制论没有揭示审计与其他经济控制行为之间须服从于经济组织的经营目标,审计站在管理决策的立场的根本区别,因此它没有揭示审计的本质。信息系统论认上为管理决策者提供确认和咨询服务,以推动经济组织价为审计是一个信息系统,且以经济活动的委托受托责任关值增长。任何一个经济组织的经营目标都是为了实现组织价值的最大化,经济组织价值最大化目标一般也可以表述系为基础。信息系统论没有区分审计与其他信息系统的差这里的经济责任关系涉及三个方面的关系人。“第三关系人”是指审计授权人或委托人,在经济责任关系中一般是财产所有者“第二关系人”是指被审计人,在经济责任关系中一般是财产经营或管理者,充当经济责任承担人的角色“第一关系人”是指审计人,处于经济责任关系以外。这种依据受托经济责任关系而产生的审计关系明确了审计人的监督地位。在审计关系中,审计人处于第三者的地位,不仅独立于审计委托人,同时也独立于被审计人,并且与他们之间不存在任何利益关系,这是审计独立性的前提条件。薯为公司“价值增长”目标。这一点勿庸置疑。但是审计如中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组成部分。免疫系统论借鉴了医学免疫何推动经济组织价值增长,审计为经济组织管理决策的直接性服务是否能真正推动经济组织价值增长,这是非常值系统概念彭启发等,。在国家政治制度体系中,也需要有一个“免疫系统”,得研究的问题。无论是国家行政机关还是企业组织,作为一用以预防、揭示和抵御经济运行中的各种矛盾和病害。作个“经济组织”,其治理都是遵循决策、执行、监督三权分离的原则,只不过前者考虑的是政府部门的整体层面,为委托方的社会公众希望作为受托方的政府能够采取措施,及时发现、解决甚至防范经济发展中出现的社会问题,很而后者考虑的是企业组织的内部层面。尽管国家行政机关和企业组织考虑的层面不同,但治理的原理基本相同。好地履行公共受托神会责任的职责李凯,时现等,审计为经济组织管理和决策服务,这个命题并没有错,王会金等,。作为国家“免疫系统”重要组但问题在于这种命题的假设或前提是不存在的。审计为管成部分的国家审计,凭借其相对独立的地位和对经济社会理决策服务的一个基本假设就是,在经济组织行政权力的熟悉的优势,有责任和义务向有关部门揭示经济发展过程中可能存在的社会问题,以利于这些问题得到重视和解决,决策、执行、监督三权分离的治理模式下,最高决策者与从而最终促使政府很好地履行公共受托社会责任的职责。最高管理者决策执行者与具体业务管理部门如财政但是,“免疫系统论”这种观点并不侧重于讨论“审财务管理部门、人力资源管理部门、业务经营部门等存计是什么”,而是更强调审计与国家社会经济运行的关系在信息不对称,这给决策和决策执行带来了诸多不便,因以及审计在国家社会经济运行这个大系统中应扮演怎样的此信息不对称的存在引起决策者和管理者对审计服务的需角色。“免疫系统”成为国家审计的本质,审计目标由评求。从审计为经营管理者提供信息服务这一假设来看,理论上讲,审计应向决策者和经营管理者提供经营活动真实价政府使用公共资源的经济性、效率性和效果性转向识别社会经济发展中面临的风险、维护国家安全,进而国家审可靠的相关信息,但是在现实生活中,作为决策和经营管计从立足于被审计单位的微观视角转向立足于国家经济社理支持系统的会计信息系统,它本身完全可以提供真实、会健康运行的宏观视角在经济监督论下,国家审计主要可靠、完整、系统、及时的业务经营信息,再加上,决策实施的是事后、事中审计,审计仅起到被动防范的作用。者和经营管理者直接掌控管理信息的生成、组合、调整过在“免疫系统”论下,国家审计要预防、揭示和抵御经济程,并操控着信息的质量和流动方向,因此信息不对称问社会运行中的障碍、矛盾和风险,国家审计的职能由监督、题实际上并不存在。如此一来,会计信息系统和审计信息评价拓展到预防、清除和修复,并强调预防是首要的,因系统同时存在于决策和经营管理系统内部,这必然造成人此这时的国家审计属于主动预防赵保卿,。“免疫力、财力、物力资源的严重浪费,进而进一步影响管理效系统”作为生物学概念只是用来描述审计本质的一种比率的提高刘世林,。因而审计是对决策经营管理喻,“免疫系统论”从根本上说是关于审计功能、作用的系统的信息支持这一假设是不成立的。理论,不能仅从字面意思就把它理解成关于审计本质的理审计为管理决策服务还有一种说法,就是说作为决策论于静,。尽管如此,“免疫系统论”还是为在国管理顾问、参谋的审计可以为管理决策提供咨询意见。事家治理这个大系统中深入探讨国家审计的本质指明了方向。实上,审计为管理决策服务并不是所有决策管理活动所必需的程序和步骤。在什么时候、什么情况下审计能够为管三、决策、执行、监督适度分离的基本架构理决策提供咨询意见,不仅没有而且也不必要有一个刚性政府部门作为一个整体为社会提供公共服务,为了管的约束机制。在普遍缺乏有效制衡的条件下,决策者制定理的便利和提高效率,政府部门必然要进行专业化分工,决策方案的程序往往被搁置,其决策方案也往往因决策的设置不同的部门,并对各部门进行协调、整合,形成合力不透明、不民主而缺乏公正性和科学性决策者在其利益倪星、付景涛,集团的左右下或个人利益的驱动下,往往做出有悖于公司胡锦涛总书记在十七大报告中指出“要抓紧制定行价值增长、侵害经济组织其他利益关系人合法权益的决策政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优方案。在这种情况下,在咨询服务中审计如果不对这种决化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、策方案提出异议,而是“为虎作伥”,这显然会违背审计执行顺畅、监督有力的行政管理体制。加大机构整合力度,为经济组织价值增长服务这一目标刘世林,。综探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配上所述,管理决策服务论难以涵盖审计的本质属性。合机制。”党的十七大报告首次提出的实行大部门政府体制的改革设想,明确了我国政府机构改革的方向。在党的三基于国家治理的审计本质属性论免疫系统论这种观点认为审计本质上是一个国家社会经济运行的十八大报告中,胡锦涛总书记进一步指出“要深化行政体“免疫系统”。刘家义审计长先是在年月首次提出国制改革稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系家审计本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”,后完善体制改革协调机制,统筹规划和协调重大改革。”又在年月重新提出审计本质是国家治理这个大系统按照党的十七大、十八大的精神,加大机构整合力度,探】索并稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系是加快以我国的政府行政运行机制是建立在“受托代理责任”及深化我国行政管理体制改革的必然要求。要建决策、基础,将决策权、经营管理权决策执行权和监督权执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制,实现三权分离,并且授予不同的组织及人员分别执掌的一种制决策科学、执行顺畅、监督有力,则有必要考虑建立不同度。在这种制度下,无论是决策者,还是经营管理者决策层面的适度分离机制既要在政府部门的整体层面上构建执行者,亦或是监督者,实质上都在行使政府的“行政代决策、执行、监督适度分离的组织架构,也要在政府部门理权”。目前正在进行的政府行政体制改革,正是以大部制内部建立决策与执行相分离的机制石亚军、施正文,的构建为基本方向,并且在政府部门整体层面构建的决策、。本文侧重探讨政府部门整体层面的架构。执行、监督三权分离的行政模式已经初露端倪见图。一一内部制衡协调制衡一一一一一一一一一一一图大部制改革背景下决策、执行、监督的分离在决策、执行、监督三权分离的模式下,通过国家门分别掌控国家公共资源配置的决策权、执行权和监督权。“初次授权”,国家行政权被授予以国务院为代表的各级政将决策权、执行权、监督权三权分离的目的在于利用政府府,随后,国务院及其各级政府通过“二次授权”将国家决策职能部门重大决策代理者的身份和权力建立科学、正行政权授予各政府部门行使。我国行政体制改革,实质上义的资源配置规则和方案,并以此控制和约束执行者的行为利用政府经营业务管理部门和经营管理者的经营管理是按照决策、执行、监督分离的模式对国家行政权力进行“二次授权”的改革。能力有效执行资源配置规则和方案,以实现政府行政管理目标利用监督者的独立身份,监督决策者资源配置决策随着政府职能的转变,国务院和各级地方政府由直接的科学性和正义性,监督决策执行者严格执行企业经营管的行政管理机关逐渐向权责控制协调机关过渡,国务院和理规则和资源配置方案,以实现社会资源配置和分配的公各级地方政府按照权责对等的原则将政府行政权力分别授平性和正义性,真正实现社会和谐。总之,在这种“三权予专门的决策、执行、监督部门行使,并不断协调决策、分离”的条件下,决策部门、执行部门和监督部门之间建执行、监督各领域的权责关系以及各行业各部门的发展规立起了国家行政系统的内在制衡关系。但是这种制衡关系划。在这种行政“三元”权力结构下,各级政府相关职能只有在权力三方制衡力量平衡时才能更加有效。部门如发展改革委员会、财政管理委员会、国有资产管四、决策权、执行权、监督权三权失衡的直接理委员会、金融委员会等、董事会代理国家或企业事业单位行使行政决策权各级政府相关业务管理部门如财政、后果国家审计独立性的缺失税务、海关、能源、交通、运输、业、农业、商业、服一决策权、执行权、监督权三权失衡的现实状况务业等和企业事业单位经营管理者行使决策的执行权,如所述,只有决策权、执行权、监督权三套权力的负责决策方案的执行管理各级党委和政府监督职能部门力量平衡,才能真正起到有效制衡的效果,否则,如果缺如纪检部门、监察部门、检察部门、司法机关、审计机关乏足够的制衡力量,则很难实现三权平衡,所建立的制衡等主要根据中央和国务院及各级地方党委和政府的授权,机制中的所有制衡力量也会因制衡力量的失衡而消融刘对相应层级政府决策机构和政府管理机构进行监督,行使世林,。然而目前,决策权、执行权、监督权这三套决策、决策执行的监督权。权力在我国行政运行系统中是失衡。一个不争的事实是,在“大部制”体制下,决策部门、执行部门、监督部决策部门、执行部门的“权力强势”和监督部门的“权力罄薹搿鬻篝囊薯曩舞鬻黪搿囊囊曩鍪鬟搿譬曩篡麓薯誊誊鬻。叠誊誊。九曩叠鬈疆圈罾皿弱势”形成鲜明的对比,三权平衡被打破,进而使得权力二国家审计独立性的缺失制衡在实践中难以奏效。我国目前还没有真正实现决策权、执行权、监督权的首先,各级政府决策职能部门及企业事业单位的董事分离,在此背景下,审计部门表面二看是一个独立的监督会代理政府行使决策权。作为执掌社会资源配置规则和方机构,其实其独立性面临诸多挑战。一案的权力机构,政府决策部门的决策权本身就是一种强权。是受到行政体制的影响。无论是政府决策机构,还是决策执行机构,亦或是监督机构,都是国家权力的代理这是因为决策者在制定资源配置规则和方案的过程中,就可以直接利用制定规则和方案的权力控制资源的流向,从机构,审计部门是国家监督权力的代理机构之一。审计部而改变资源的配置结构,以达到调整利益分配关系,甚至门行使监督权力,是代表国家对宏观决策及决策执行机构进行监督,而审计部门的权力则是南国家行政机关国牟取个人或小集团非法利益的目的。此外,政府决策部门务院和各级地方政府在行政分权中授予的。从形式上看,在政府行政序列中的行政级别较高,权力范围较大,决策审计机关代表国家行使国家监督权而从实质上看,审计部门的官员地位较为显赫,他们在决策时往往直接在中央和地方各级政府最高领导人亲自指挥下进行,能够充分领机关则是代表国家行政机关行使行政监督权。当国家的整悟政府最高领导阶层的意图,同时政府决策中还有一套组体利益与政府行政机关的利益发生冲突时,审计机关行使审计监督权就会在目标和评价标准出现矛盾,这种矛盾织机构专门为其服务,例如政府各部委的下属机构等。在的存在必然会影响国家审计的独立性。这种情况下,决策机构的权势更加强大。二是受到授权机构的影响。从权力授予结构看,虽其次,各级政府管理部门及国有企业总经理代理政府然有关法律法规明确规定了审计机关的监督权,并规定了行使经营管理权,掌控资源配置决策的执行权,由这种权审计工作的基本范围和方式,而从实质上看,审计机关被力可以派生出经济资源的处置权、经营成果的分配权、经授予的是监督过程中的检查权,审计检查结果的处理权由济信息的制造权等。这种权力同样是一种强权。这是因为纪检、监察、组织、人事等部门行使。因此,在审计范围经营管理者在执行资源配置规则和方案过程中,就可以利和方式受到政府行政机关制约和限制的前提下,审计机关用直接控制资源的权力,改变资源的流向及配置结构,偏行使的并不是真正意义的监督权,从而审计的独立性也向管理者集团,以达到调整利益分配关系,甚至牟取个人会随之受到影响。或小集团非法利益的目的。此外,这种权力的强势还表现三是受到监督体系内部的影响。在我国现行的国家行在管理者在执行资源配置规则和方案时,有一套庞大的组政监督系统中,审计机关是国家行政监督体系中的一个组织机构受其支配而专门为其服务,例如财政、税收、海关成部分。在国家监督体系中,检察、司法机关属于司法监管理系统,能源、交通、运输管理系统,工业、农业、商督,不属于行政监督范畴。纪检、监察等部门与审计部门业、服务业管理系统,金融、证券、保险业管理系统等,虽然并行且分离,但实践却表明,这种监督体制存在着以这些管理支持系统的存在无疑使管理者的权力更加强大。下重大缺陷监督部门功能交叉重叠,浪费监督资源监最后,纪检、监察、审计等部门虽然代表政府行使决督部门“权力弱势”,制约监督效率监督系统“封闭”,策和决策执行的监督权,但是以纪检、监察、审计等部门缺乏公民参与机制监督信息“不对称”,缺乏动力机制为代表的监督机构历来都是一种“弱势”权力机构。这是因等。在现实中,纪检、监察等部门与审计部门职责权限的为,监督机构不直接掌控资源配置规则和方案的制定及执行界限十分模糊,行使监督权时纪检、监察与审计机关在工权,监督权力产生的效应必须通过对资源配置的决策权和执作范围既不存在合理分工,也不存在严密对接,从理论行权合理干预才能体现出来。此外,监督系统自身存在固有上说,有可能造成不同监督部门工作交叉、重复,浪费监的局限性。在组织设计上缺乏系统的结构权衡,审计部门、督成本,但实际上更多的时候各监督部门各自为政,尽量监察部门、纪检部门相互“割据”,力量分散,不集中,难缩小自己的责任范围,规避责任,这给国家审计的独立性以形成统一的行动步调以及集中的权力优势。在制度安排上也带来了一定的影响。缺乏合理的权责配置,权力和职责划分十分模糊,审计、监五、国家行政监督系统的功能整合国家审计察、纪检职能交叉重叠,对决策、执行监督留有较大的监督“真空”和权力漏洞。在机制运行上,缺乏广泛而有力的监权力制衡信息系统的本质属性督信息支持系统,审计、监察、纪检定位不准,监督系统内审计机关是国家行政监督系统的重要组成部分,从形部难以形成相互衔接的监督实施、支持系统等。总之,监督式上它是独立于决策、决策执行部门的专门的监督部门,系统的先天不足导致真正有监督权力的纪检、监察部门因自然而,从审计机关在国家行政监督系统的地位以及与其他身缺乏畅通的信息渠道导致监督功能弱化,真正能履行信息监督部门即纪检、监察部门的关系来看,纪检、监察、采集、验证、整合能力而缺乏强有力的处理、处罚手段的审审计部门力量分散,权力、职责划分模糊,影响了国家审计部门却赋予了审计监督责任,这种权力和责任的失衡使得计的独立性。因此,可以考虑通过调整组织机构、优化权责配置、完善信息支持系统等途径整合国家行政监督系统审计部门的监督效果大打折扣。图中,收集证据是监督过程的初始环节,提供信息的力量,使得监督系统中的纪检、监察、审计部门各司其即编制和报送信息报告是监督过程的中问环节,实时控职,由此将国家监督系统打造成一个“权力强势”的制衡制即监督处理是监督过程的最终环节。收集证据和信系统,国家审计的独立性也会随之增强。息报告是取得、完善证据体系,形成监督结论意见的阶段,一一按横向划分监督范用这种思路是指纪检、监察、审计部门按横向划分监督称为信息查证阶段报送信息报告和行为处理是对经济责范嗣,以监督范围明确监督部门的权力和职责。例如,纪任承担者的行为加以控制和影响的阶段,称为监督控制阶检部门负责党委系统单位及其领导干部责任履行情况的监段。信息查证阶段和监督控制阶段是监督过程的两个阶段,督监察部门负责行政系统单位及其领导干部责任履行情其中信息查证阶段是监督控制阶段的基础。监督系统内部况的监督审计部门负责政府部门、企业事业单位及其领权责划分也可以按信息查证阶段和监督控制阶段这两个阶导干部责任履行情况的监督。目前,现实中正在实行的就段纵向划分监督责任范围。在信息查证阶段,责权分工由是这种模式。若按照这种模式对监督力量进行整合,首先审计部门负责在监督控制阶段,责权分工由纪检、监察部门负责。这种思路彻底改变了监督体系中权力职责的分会出现监督部门之间保持独立性与协调配合的矛盾,通过明确划分各自的监督范围,虽然可以保持审计部门的独立配格局。一方面,通过国家授权,纪检、监察部门具有对性,但是分工以后各部门难以形成有效的配合机制。而如政府及企业事业单位行政管理责任履行情况及违法违纪案果要构建有效的监督配合机制,则必然会牺牲审计部门的件责任人依照责任目标和党纪国法处理的权力。但在较多独立性。其次,这种模式也容易造成纪检、监察、审计部情况下,纪检、监察部门往往缺少的是在对政府部门问责门各自为政,而监督范围又难以划清的混乱局面。在此格或查处政府及企业事业单位行政、经济案件时所必需的固局下,要求纪检、监察、审计部门都必须有自己的信息来定而正常的信息来源渠道,这导致纪检、监察部门对政府源渠道,都必须有一支庞大的信息采集队伍,都必须对政部门和企业事业单位的问责和案件查处不力。另一方面,府机关、企业事业单位进行大面积的广泛检查,这样各个通过国家授权,审计部门具有对政府部门和企业事业单位行政管理责任履行情况及违法违纪案件责任人进行检查评监督部门才能成为一个合格的监督机构。但是,如果纪检、监察部门像审计部门那样建立一支庞大的专业检查队伍对价的权力,但是审计部门却没有纪检、监察部门对其检查政府机关、企业事业单位进行大面积的检查,势必造成重对象问责和处理的权力,审计部门就不具备我们通常所说复检查、社会监督成本的巨大浪费反之,假若纪检、监的真正意义上的“监督”能力。然而这种模式使得审计部察部门不像审计部门那样建立一支庞大的专业检查队伍对门具备了对政府及企业事业单位行政管理责任履行及违法政府机关、企业事业单位进行大面积的检查,纪检、监察违纪案件查证、发现的权力,从而形成固定而正常的信息来源渠道。纪检、监察部门依据审计部门提供的监督信息部门就没有可靠、稳定的信息来源。当前,纪检、监察部门在处理领导干部违法违纪和经济犯罪方面表现出来的软专门问责和对违法违纪行为进行处理。如此一来,即使审弱无力和监督上的“不作为”、“难作为”的重要原因之一计部门成为一个独立行使审计检查评价权的专门机构,也就是纪检、监察部门缺乏稳定的信息来源渠道。其结果是,有效建立起了监督系统内部审计部门与纪检、监察部门的经历了多年的实践,现行的国家行政监督机制不仅没有形协调配合机制。因此,以监督过程的不同阶段划分监督权成纪检、监察部门与审计部门协调配合的机制,而且影响力、责任范围的监督力量整合模式是比较理想的模式。了国家审计的独立性。因此,纪检、监察、审计部门按横信息支持系统向划分监督范围的监督力量整合模式不够理想。按阶段划分监督权力和责任范围,优化审计部门、监二以阶段划分监督权力、责任范围察部门、纪检部门的权责配置,搭建民主监督的信息平台,基本整合思路可以健全国家行政监督系统的信息支持机制。该信息支持这种思路是指纪检、监察、审计部门以监督过程的不机制见图。同阶段划分监督权力、责任范围。在实际工作中,任何监该信息支持机制的动力来源于以下四个方面一督过程要实现其目标,必须经过三个阶段见图。是监督需求的拉动力。为促进廉洁、透明、公平、高效政府的建立,国家行政监督系统对影响政府执政国家公共资源配置决策和执行目标实现的相关行为进行处罚和惩治,这种手段可称为“处罚问责”。“处罚问责”包括“法规问责”、“绩效问责”和“犯罪问责”等具体内容,在“处罚问责”的过程中,吸收人大代表参与以及将处理结果向社会公示,无形中给专施“监督信息应用”职能的纪检、监察部门带来了压力,这种压力形成对国家行政监督系统监督需求的拉动力。图审计监督、控制权利配置流程图信息外部反馈信息内部反馈一图国家行政监督系统的信息支持机制二是信息需求的牵引力。纪检、监察部门实施“处罚纪检、监察部门提交监督信息后,纪检、监察部门也必须问责”,必须掌握政府执政过程中弄虚作假、违法违