银行卡消费者权益保护法律问题研究——兼论金融消费者权益的保护

第24卷第2期金融教育研究V0124NO22011年3月RESEARCHOFFINANCEANDEDUCATIONMAT20LL银行卡消费者权益保护法律问题研究兼论金融消费者权益的保护冉俊中国人民银行亳州市中心支行，安徽亳州236800摘要随着我国金融消费者权利意识的不断增强，金融消费者保护问题日益受到关注。文章从我国银行卡领域金融消费者权益受到损害的社会现象出发，全面梳理了我国银行卡消费者权益保护的立法现状，分析了其在立法理念、法律层次、权益内容、保护机构、救济手段等方面的法律缺陷，提出了加强金融消费者和银行卡消费者权益保护立法、明确银行卡消费者权益保护机构、健全消费者维权途径等相关立法建议，以期对建立健全银行卡领域金融消费者权益保护法律制度有所裨益。关键词银行卡持卡人；金融消费者；权益保护中图分类号DF4387文献标识码A文章编号20950098201102007105一、问题的提出近年来，我国银行卡产业发展迅猛，使用领域日益扩大，已经成为人民群众日常生活中使用最为频繁的一种非现金支付工具。据统计，截至2010年6月，我国银行卡发卡量近22亿张，人均156张，刷卡消费额占社会消费品零售总额的比重达到32。【L3与此同时，银行卡市场也出现了一些不和谐现象，银行卡持卡人权益受到损害的情形也屡见报端，一定程度上动摇了持卡人的消费信心，影响银行卡产业的健康发展。其主要表现形式一信息披露不充分一些发卡银行在群众申办银行卡时，对产品本身的优势介绍更多，而对使用风险提示不够，埋下了纠纷隐患；银行卡领用协议里的一些明显不利于持卡人的条款没有用醒目字体显示，签约时也没有尽充分的提醒义务；少数银行还存在信用卡对账单寄送不及时的现象，不利于持卡人及时全面了解交易信息，持卡人的知情权受到侵害。二收费标准不合理部分银行既有的银行卡章程和相关协议没有明确收费事项，但在后续业务系统改造后却向持卡人收费，造成持卡人与银行之间的矛盾；一些银行擅自乱收费，如向持卡人提供对账服务本是发卡银行的一项义务，但个别发卡银行通过短信方式向持卡人发送对账信息时却向持卡人收取所谓的“信息费”。这些收费法律依据不足，明显不合理，侵犯了持卡人的财产权。三霸王条款发卡银行利用市场支配地位，通过制定于己有利的银行卡章程和格式化的银行卡合约，将银行卡使用风险和损失转嫁于持卡人。如合约规定挂失银行卡时从挂失起24小时内的风险由持卡人承担；规定“持卡人收稿日期20100914作者简介冉俊1976一，男，安徽阜阳人，法律硕士，经济师，研究方向金融法。万方数据金融教育研究2011焦在自动柜员机上存入现金，以本行点核数为准入账”；规定在银行卡章程中保留发卡行单方修改、终止的权利等条款，此类规定漠视持卡人的权利，对持卡人保护自身权益极为不利。四安全保障措施不到位一些发卡银行疏于对营业网点、自动柜员机等经营场所的安全管理，技防、人防等安全防范措施不到位，给违法犯罪分子窃取持卡人账户信息可乘之机，影响了持卡人的交易安全。此外，一些特约商户在刷卡时不认真核对签购单与信用卡上的签名是否一致，给不法分子以可乘之机。一些犯罪分子利用短信、电话、网络等途径骗得持卡人的账户信息，盗取受害人的资金，严重影响了持卡人的资金安全。上述现象的存在，既与银行卡监管机构监管不力、商业银行追逐利润、社会信用环境欠佳等客观因素有关，也与我国银行卡领域金融消费者权益保护法律制度缺失密不可分。虽然从法律意义上讲，持卡人与发卡银行享有平等的权利，但是发卡银行基于资金、技术等方面的优势，占据交易主动权，处于市场支配地位；持卡人在银行卡交易中，只有接受与否的权利，毫无讨价还价的余地，处于弱势地位。为了实现社会公平正义，体现保护弱者的价值，有必要根据消费者权益保护法的立法精神，在法律上明确赋予持卡人消费者地位，给予其特殊倾斜保护。二、银行卡消费者权益保护的立法现状我国银行卡消费者权益保护的立法分为普遍适用的一般性立法、金融领域消费者权益保护的特别立法和针对银行卡领域消费者权益保护的专门立法三个层次。具体而言，一般性立法主要是消费者权益保护法，特别立法主要是指商业银行法等法律及其配套的行政法规、规章和规范性文件。专门立法现阶段则主要是人民银行、银监会等部门颁布关于银行卡方面的规章和规范性文件。一消费者权益保护的一般性立法消费者权益保护法是保护消费者合法权益的最基本法律，其对市场经济活动中消费者的权益保护问题起着一般性的规范和指导作用。虽然消费者权益保护法具有普遍适用性，在社会生活中起到了保护消费者权益的客观效果，但是，按照该法规定，消费者为生活消费购买商品、接受服务的，属于其保护范围。而在金融领域，特别是个人在购买证券、保险及理财产品时，很难界定其是在从事生活消费还是在从事投资活动，从而难以判断对其进行保护时能否适用消费者权益保护法。心1因此，在金融消费者权益保护问题上能否适用消费者权益保护法还存在着较大争议。二金融消费者权益保护的特别立法由于我国金融领域采取了分业经营、分业监管的方式，相应的对金融消费者权益保护的规定也分属于银行业、证券业和保险业等不同的法律部门。以银行业为例，金融消费者权益保护立法主要见于商业银行法、部分法规规章和规范性文件之中。其中，商业银行法第三章“对存款人的保护”中，仅仅保护了消费者对其存款这一重要财产的合法权益等，对消费者权益保护法中规定的消费者所应当享有的其他权益，并没有做出明确的规定。旧金融消费者权益保护方面缺乏专门立法，现有法律又存在适用障碍的情况下，解决消费者与金融机构的纠纷存在着无法可依的尴尬情况。三银行卡消费者权益保护的专门立法目前我国银行卡领域消费者权益保护立法主要是中国人民银行1999年颁布的银行卡业务管理办法。该规章规定了持卡人的五项权利和发卡银行的七项义务，对持卡人的知情权、隐私权等消费者权益进行了专门规定。持卡人享有的消费者权益也散见于人民银行、银监会等部门颁布的一些规范性文件和管理通知中。首先，在保护银行卡消费者知情权方面，主要要求商业银行在办理信用卡时，应充分告知信用卡的收费万方数据第2期冉俊银行卡消费者权益保护法律问题研究73政策、计罚息政策，积极提示所申请的信用卡产品的潜在风险。这些要求主要体现在中国人民银行等九部委联合发布的关于促进银行卡产业发展的若干意见、银监会发布的商业银行服务价格管理暂行办法等文件中。其次，在保护银行卡消费者隐私权方面，除银行卡业务管理办法外，银监会关于加强银行卡发卡业务风险管理的通知、关于进一步规范信用卡业务的通知等文件都规定了发卡银行应当对在银行卡销售业务中所获取的客户个人信息保密。第三，在保护银行卡消费者自主选择权、防止欺诈方面，主要要求发卡银行必须为持卡人提供多种信用卡消费交易确认方式，实现ATM实时监控等。这些规定主要体现在中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、公安部、国家工商总局关于加强银行卡安全管理、预防和打击银行卡犯罪的通知等文件中。第四，在银行卡消费者维权方面，没有建立普遍性的消费者投诉和争议解决机制，仅在商业银行开展信用卡业务时，对其建立投诉渠道进行了要求，主要体现在中国人民银行等九部委联合发布的关于促进银行卡产业发展的若干意见、中国人民银行办公厅关于进一步做好农民工银行卡特色服务工作的通知中。三、银行卡消费者权益保护的法律缺陷一法律层次法律位阶较低，权威性不强目前，我国规范银行卡产业的主要法律依据是银行卡业务管理办法，属于部门规章层次，法律位阶较低，权威性不强，根据民事诉讼法规定，该规章在诉讼时只能参照适应，不能直接作为法律依据，法律效力受限。相比较而言，人民银行、银监会等部门出台的规范性文件和管理通知对银行卡持卡人权益保护做出了相对具体的规定，在一定程度上起到维护持卡人权益的作用，但这些文件通知大多是向金融机构下发的，并不为社会公众所广泛知晓，使得银行卡消费者维权时难以找到充足的依据，增大了维权的难度。二立法理念没有体现对银行卡消费者的倾斜保护商业银行法第一条提到“保护存款人和其他客户的合法权益”，并且它是和“促进银行业健康发展、保护商业银行的合法权益”并列一起，没有强调处于相对弱势地位的金融消费者权益保护的特殊性。银行业监督管理法第一条将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标，第三章对银行业监管机构的职责作了系统规定，却没有一个条文涉及到金融消费者保护。银行卡业务管理办法虽然提出了“维护商业银行、持卡人、特约单位及其他当事人的合法权益”的立法目的，也没有对银行卡持卡人予以倾斜保护。三权益内容银行卡消费者权益规定不全面银行卡业务管理办法及有关管理文件大多集中于维护银行卡持卡人的知情权、自主选择权和隐私权等方面，虽然从形式上看，持卡人与发卡银行的权利义务基本对等，但忽视了持卡人的弱势地位，往往导致在实践中明显有利于发卡银行。如银行卡业务管理办法将银行卡挂失责任赋予在章程或有关协议中，没有考虑到持卡人对银行卡章程或有关协议没有讨价还价的余地。实践中国内绝大多数商业银行在银行卡挂失问题上通常规定，从挂失起到挂失后24小时风险由持卡人承担，对持卡人极为不利。此外，在保障银行卡市场公信度，划定持卡人责任，防止不公平待遇和歧视等金融消费者权益的重要方面，基本处于法律盲区。四保护机构没有明确银行卡消费者权益保护机构人民银行职能分离后，法律法规及国务院的“三定方案”对银行卡业务的监督管理部门缺乏明确的法律界定，人民银行在履行银行卡业务监督管理职责、保护持卡人权益方面囿于法律依据不足和缺少管理手段而削弱了管理效能。银监部门对损害持卡人权益问题也没有一个强有力的纠偏机制包括法律依据、专门部门与人员、强制手段等。由于金融产品和服务相对专业和复杂，消费者协会和工商部门履行金融消费者权益保护职责，既无明确的法律依据，也缺乏专业人才和技术设备，解决金融纠纷显得力不从心。由于保护部万方数据74金融教育研究2011焦门不明确，导致现有对银行卡持卡人的保护措施难以有效落实。五维权程序银行卡消费者维权机制不健全在完善金融消费者所应享有的实体权利之外，另一个重要方面是明确发生纠纷时的维权途径和权利救济措施。目前，虽然银行卡业务管理办法等文件中对商业银行设立投诉电话、建立投诉受理渠道有一定的规定。但是这些规定并不涉及明确银行卡监管部门和第三方机构在银行卡消费纠纷中的职权权限。同时，法律上也没有赋予银行卡消费者所应享有的权利救济措施，如对发卡银行持有的、持卡人无法取得的证据，没有规定举证责任倒置原则等内容，难以真正起到维护银行卡消费者权益的作用。【41四、加强银行卡消费权益保护的相关建议一制定金融消费者权益保护法，为银行卡消费者权益保护提供法律支持随着我国市场经济的发展和金融创新的不断深化，存贷款、银行卡、理财、保险等金融服务日益成为社会生活中不可分割的组成部分。但是，由于立法的缺位，金融消费者权益受到侵害的案件时有发生，消费者维权难度很大。建议尽快制定专门的金融消费者权益保护法，从法律层面明确金融消费者的概念，明确消费者和金融机构的责任；对金融消费者实体权利进行规范，加强对金融消费者公平交易权、自由选择权、知情权、享受服务权、安全保障权、拒绝搭售权等切身利益的保护；建立信息披露、纠纷解决等制度，为我国加大对金融消费者这一弱势群体的保护提供法律依据。确立金融消费者权益保护法为规范银行卡领域消费的“普通法”地位，由此给银行卡消费者权益保护营造极为有利的法律环境。二提高银行卡立法层级，健全银行卡消费者权益保护内容由于出台专门的立法需要耗费极大的社会成本，也需要长期的研究、论证，非一日之功，而我国银行卡消费者权益保护的实际需求却十分迫切的情况，建议尽快以国务院名义出台银行卡条例，明确界定发卡银行、收单机构、专业化服务机构、商户及持卡人等银行卡业务各方当事人的基本权利和义务，使之成为我国规范银行卡业务的“基本法”。在银行卡条例应当设立“对持卡人的保护”专章，对持卡人给予倾斜保护，主要内容为赋予持卡人依法享有知情权、隐私权、公平交易权、自由选择权、安全保障权等权利；加强对未成年消费者的保护措施；明确发卡银行的查询服务以及公示、投诉处理、风险披露和保密等义务，持卡人的挂失程序和法律效力、免责情形以及争议的救济手段。三赋予人民银行履行银行卡消费者权益保护职责在工商部门、消费者协会难以独立承担金融消费者保护职责的情况下，我们认为，由人民银行承担银行卡消费者保护职责比银监部门更为适宜一是从监管目标上来看，银监部门负有促进银行业发展职责，银行业的赢利水平是银行监管业绩的重要指标，加强消费者保护往往是与银行业提高盈利能力、树立良好形象相悖。人民银行作为国家宏观调控部门，履行职责更加注重促进金融业稳健运行与保护金融消费者权益的平衡。二是从监管能力上来看，银行卡领域有很强的专业性，持卡人权益保护机构也应当具备相应的专业技术力量。人民银行在这方面有银监部门无法比拟的优势，如负责银行卡领域支付结算规则的制定，维护者支付清算系统的运行，内部自上而下配有专门的支付结算部门和专业人员，实践中也承担着受理银行卡消费者投诉、协调解决纠纷，为法院解决此类案件提供专业意见等职责，这些更利于及时公平地解决银行卡消费纠纷。四健全银行卡消费者维权途径在银行卡消费纠纷发生后，法律上应当为持卡人提供多元化的纠纷解决途径，以更好地维护银行卡消费者的权利。一是向发卡银行投诉，明确规定发卡银行应当建立受理投诉的内部机构和工作机制，给受到损害的持卡人提供高效便捷的协商渠道，将纠纷化解于发卡银行与持卡人之间。二是向第三方机构投诉。应当强化银行业协会、消费者协会等社会组织在消费者保护方面的职责，为银行卡消费纠纷提供一个自律性的协万方数据第2期冉俊银行卡消费者权益保护法律问题研究75调机制和沟通平台。三是向银行卡消费者权益保护的专门机构投诉。应当赋予其监督发卡银行遵守与消费者保护有关的法律，开展银行卡消费者教育，受理银行卡消费者的投诉，对违法行为进行行政处罚等职责。51四是向人民法院起诉，应当在证据规则中明确规定对发卡银行持有、持卡人难以搜集的证据实行举证责任倒置，更好地维护银行卡消费者的合法权益。参考文献1中国银联2010年上半年银联中国银行卡消费信心指数N金融时报，201008一142张仁等论消费信用中的消费者权益保护R中国民商法律网，200909223管斌金融消费者保护散论J华中科技大学学报，201014宋小桃关于银行卡持卡人权益保护的法律思考J经济论坛，2005185王靖林金融消费者保护职能及我国金融监管制度的完善J福建金融，20063LAWSTUDYABOUTTHECONSUMERRIGHTPROTECTIONOFBANKCARDSANDTHEPROTECTIONOFFINANCIALCONSUMERRIGHTSNANJUNTHECENTRALBRANCHOFBOZHOU，PBC，BOZHOU，ANHUI236800，CHINAA