基于社会公众满意的我国服务型政府建设研究（重庆大学硕士学位论文）

基于社会公众满意的我国服务型政府建设研究重庆大学硕士学位论文摘要上世纪70年代末、80年代初开始的世界范围内的行政改革运动是世界各国政府为有效应付国内的财政、管理和信任危机以及应对世界经济全球化、世界政治格局的多样性、知识经济时代来临、信息技术的不断发展带来的挑战而在政府管理领域进行的重大革命。这场“政府再造”突出了“公共服务”这一政府管理的精神实质和核心原则，强调了“社会公众满意”作为改革指导原则的重要性。因此，打造社会公众满意的服务型政府就成为世界各国政府改革或者说“政府再造”的目标。进入新的历史时期，建设一个民本、民主、有限、高效、法治、透明、责任、社会公众满意的服务型政府是我国实现人民最根本、最直接、最现实利益的基本诉求，是建设社会主义和谐社会的关键，是我国政府改革的长远战略取向。本文在归纳服务型政府有关思想和理论的基础上，通过对服务型政府内涵的界定和分析，以我国政府模式演变脉络为依据，详细阐述了我国服务型政府的基本特点、必然性以及我国构建服务型政府的重大意义，找出了我国服务型政府建设的障碍性因素。本文以我国社会公众满意为指导理念，试图在借鉴国外服务型政府优秀理论成果和实践经验的基础上，结合我国的实际国情，提出在我国构建社会公众满意的服务型政府的基本方略，为我国的服务型政府建设添砖加瓦。本文共分为六大部分，第一部分是绪论，介绍研究的背景、意义以及方法等等；第二部分是相关理论述评；第二部分是我国服务型政府建设的必然性及意义；第四部分为我国服务型政府建设的现状及障碍；第五部分是我国服务型政府构建的基本对策；第六部分是全文的结论。其中，第二、四、五部分是文章的核心部分。关键词社会公众满意；服务型政府；政府改革；服务型政府建设目录中文摘要I英文摘要II1绪论111研究背景112研究日的及意义3121王里论意义122实际意义413研究的技术路线414研究方法5141文献分析法5142访谈法5143归纳演绎法5144比较分析法515研究的重难点及创新点5151研究的重点5152研究的难点6153研究的创新点616文章基本结构72文献述评及服务型政府理论概述S21国内外服务型政府理论研究述评S211国外研究述评S212国内研究述评LO22服务型政府内涵概述13221服务型政府的含义界定13222服务型政府的特征14223服务型政府的理论基石163我国社会公众满意的服务型政府建设的历史必然及意义2331历史的逻辑与政府形态的演进23311社会公众满意是政府执政的必然诉求一一历史的逻辑23312我国政府形态的演进24313服务型政府与社会公众满意2632我国社会公众满意的服务型政府建设的意义29321服务型政府建设是满足人民群众日益增长的物质文化生活需要的必然要求29322服务型政府建设是不断缓解我国政府财政、管理和形象危机的具体举措30323服务型政府建设是加强党的执政能力建设，实现党的宗旨和日标的政治需要32324服务型政府建设是推进经济体制改革，完善社会主义市场经济体制的重要保障32325服务型政府建设是有效提供公共物品，提高社会公众满意度的直接诉求33326服务型政府建设是发展社会主义民主，构建和谐社会的现实需求33327服务型政府是促进政府行政效率，实现效率与公平的典范334我国社会公众满意的服务型政府建设的实践及障碍3541我国服务型政府建设的实践探索35411政府机构改革35412公务员制度建设36413行政审批制度改革37414行政服务方式的创新37415行政责任追究制度构建38416我国服务型地方政府建设的实践3842我国服务型政府建设的障碍性因素41421观念变革迟缓41422机构臃肿、冗员、层级过多42423政府职能转变不到位，公共服务职能弱化43424政府行政服务方式传统，社会公众满意度较低44425公务员的总体素质不高45426政府控制性强，社会自主程度低46427体制和机制障碍475我国社会公众满意的服务型政府建设的对策4851创新执政理念是服务型政府建设的思想保证4852服务型政府建设的基本战术49521深化政府机构改革49522加快政府职能转变，提高公共服务水平49523创新行政服务方式，拓宽服务渠道51524加强公务员能力建设，提升公务员技能和素养51525支持“第三部门”，健康发展，构建公民社会53526推进政务信息化建设，打造“阳光政府”5553服务型政府建设的战略保障56531科学的决策制度56532有效的监督和责任追究制度56533公开的政府绩效评估制度576研究结论59致谢61参考文献62附录661绪论11研究背景在近代西方思潮中，对社会公众满意之政府模式的研究和探讨一浪高过一浪，思想家和哲学家们分别从不同的角度阐述自己的观点和看法。卢梭在论人类不平等的起源和基础一文中这样阐述了他心目中的理想政府，“我愿意生活在一个法度适宜的民主政府之下，不但国内的任何人不能自居十法律之上，国外任何人也都承认这一国家的权威”，“除了由你们自己制定，目由你们自己选出的正直的官员所执行的明智法律，你们没有别的主人。”可见，卢梭心目中的理想政府一是法度适宜，并且受到贯彻。二是政府的官员正直、能干。二是拥有良好的社会秩序。他认为只有这样，这个国家的政府才是令人满意的，人民才能安居乐业。著名的政治思想家约翰。密尔认为，“政府对社会福利的影响简直可以按照整个人类利益来考虑。因此，不得不把社会利益的总和这个复杂的对象作为检验政府好坏的标准。”也就是说，检验政府的一个根本标准是社会利益的总和，即广大民众的利益的总和。近代以来，建立一个什么样的政府，一直是政治家、政治理论学者反复研究的问题。由十社会实践生生不息，这个问题始终没有答案，也因此始终充满魅力。进入20世纪最后20年，西方各主要资本主义国家为迎接经济全球化、世界多极化的挑战，在信息化、知识经济时代来临的时刻掀起了一场声势浩大的试图摆脱财政危机、政府公信力危机，进而不断提高政府行政效率和服务质量的政府再造或政府重塑运动。在这场政府再造的热潮中，引领各国改革的基本指针就是积极借鉴较为先进的企业管理理念和经验，通过将企业管理的成功经验和做法运用到政府部门，以此提高政府的效率和服务质量，博得社会公众的满意与支持。早在20世纪70年代末撒切尔夫人主政伊始，英国就开始了以“私有化、分权化、竞争机制、企业精神、管制化、服务质量”为特征的行政改革。其中最引人注目的就是20世纪90年代的“公民宪章”运动，该运动具体做法是所有公共服务机构和部门制定宪章，通过“公民宪章”的制定，改变公共服务中提供者居主导地位的状况，为服务对象提供审视公共服务的机会，进而创建一个为广大民众提供优质高效公共服务的服务型政府。美国的“政府重塑”运动在克林顿政府时期表现的最为明显，在戴维奥斯本、特德盖布勒改革政府企业精神如何改革着公营部门这一新公共管理理论经典著作的指导下，美国政府通过放松规制、制定顾客至上服务美国民众的标准、推行绩效管理等措施试图建立一个“少花钱多办事”的服务型政府。随后，新西兰、澳大利业、加拿大、荷兰、口本等主要西方国家纷纷推行了以市场、竞争、结果和顾客为导向的试图不断强化政府公共服务职能、构建一个民众满意的服务型政府的“新公共管理运动”。进入21世纪伊始，以罗伯特登哈特为代表的理论学者在批判继承“新公共管理理论”的基础上不断创新，提出了享誉世界的“新公共服务理论”，将这场世界性的行政改革以一个转折点的形式推向了另一个新的高潮。“新公共服务理论”以“促进公共服务的尊严和价值”、“将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观”为核心和主题，从价值和尊严的层面肯定了政府公共服务的精神。“新公共服务理论”，的提出，从理论层面肯定了建立服务型政府的诉求，并为世界各国行政改革尤其是服务型政府建设提供了一套有价值的体系和目标模式。在这场波及世界的行政改革运动中，引人注目的是虽然改革的方式和手段各异，但是，其初衷和目的却是通过改革不断提高政府行政效率、增强公共服务能力、提升社会公众满意度，以此为自己的政治团体谋求民意和公意的支持，从而稳固自己的执政地位。可见，在任何的行政改革中，社会公众满意起着摧毁原有腐朽大厦的精神领袖作用，也是改革的基本目标。当然，在改革的过程中，也突出体现着以不断实现社会公众满意，满足社会公众利益的持久诉求。因此，提升社会公众满意成为各国行政改革的一个基本原则和目标。受世界的行政改革浪潮影响和推动，我国政府也进行了一系列的行政革新。我国的行政改革突出表现为两大特点一是从20世纪80年代开始，我国先后进行了四次以精简机构和裁员为特征的政府机构改革。实践证明，前二次政府机构改革收效不大，关键是没有抓住行政改革的核心问题，始终跳不出“精简一一膨胀一一再精简一一再膨胀”这个怪圈圈。二是进入1998年，我国进行第四次政府机构改革，此次改革以转变政府职能为突破口，从过去的管制型、全能型、无限性的政府职能转变到以强化“社会管理”和加强“公共服务”为主的职能上来。在2005年的全国人大会议上，温家宝总理在政府工作报告中明确指出要“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜”、“努力建设服务型政府”，这就为我国政府今后的改革确定了一个基本的目标取向一一打造社会公众满意的服务型政府。理论是行动的先导。早在20世纪80年代初，我国研究政府管理的一些学者、理论工作者就不断探索适合我国国情的政府理论。中央和地方政府对服务型政府进行了一些有益的探索，取得了一些成绩。如南京在2001年率先提出了以亲民、富民为主要内容的服务型政府建设规划；成都明确提出在未来5年内要打造成具有西部城市特色的“规范服务型政府”；重庆市服务型政府建设特色在十创新服务方式，实施共同治理；此外，深圳、珠海、大连、吉林、成都等省市在服务型政府建设方面作了诸多有益尝试，积累了不少经验。随着我国经济建设进入新的历史时期、我国改革开放的广度和深度的不断拓展，原有利益格局的重新洗牌，如何保障社会公众利益的不断实现、增强广大人民群众对政府的支持、巩固执政地位、维护社会的稳定与和谐、提升社会公众的满意，是摆在我国政府面前的一道必须解决的难题。让雅克卢梭论人类小平等的起源和基础，北京商务印书馆1962年陈振明政府再造西方“新公共管理运动”述评，中国人民大学出版社，2003年8月罗伯特敬哈特新公共服务服务，而小是掌，J一煌译，中国人民大学出版社，ZOOO温家宝总理2005年政府工作报告12研究目的及意义本文研究的目的在十通过理论与实际相结合、归纳总结、案例分析等科学的方法对服务型政府的内涵、特征、理论基础进行了总结和归纳，并具体分析目前我国服务型政府建设的现状以及存在的问题和矛屑，在此基础上提出一些可供参考性的意见和建议，试图为我国服务型政府建设的深化、拓展，政府行政效率的不断提高、服务质量的提升、公共服务能力的增强提供一定的理论指导。121理论意义本课题研究以国内外有关服务型政府理论为指导，以社会公众满意为依托，以服务型政府建设为目的，通过理论与实际相结合的方式探寻我国服务型政府建设，并不断丰富服务型政府理论。本研究系统回顾了行政管理思想的发展历程。在阐述本论文主要论点时，笔者对行政管理思想发展的历程进行了较为系统的回顾与归纳，以便我们能清楚的明白行政管理思想和理论的发展、变革路线。本研究丰富和完善了服务型政府的相关理论。本课题采用归纳的方法将国内外有关服务型政府的一些基本理论、思想进行系统的整理，在不断整合的基础上吸收其他学科的知识和理论，以丰富完善服务型政府的相关理论。在方法论意义上，本研究采取定性和定量相结合的研究方法。借鉴比较成功的关十政府服务定量研究和定性研究相结合的方法来不断完善本课题的研究，试图在研究方法上取得一定成绩。将服务型政府与社会公众满意结合起来研究。学科研究的交叉性能不断丰富和发展本学科的知识，将服务型政府与社会公众满意结合起来研究，能不断拓宽服务型政府研究的视野。不断探索与丰富我国的服务型政府理论。理论的借鉴要结合本土化的实际，服务型政府理论也是一样。因此，积极进行我国服务型政府理论探索对构建适合我国国情的服务型政府具有十分重要的理论意义。122实际意义本课题采取理论与实际相结合的研究方法，将服务型政府的一些思想、理论运用十实际当中，这必将对我国服务型政府建设具有积极的作用和意义。本研究采集和运用一些数据资料对服务型政府进行定量研究。因此，对传统的服务型政府纯理论研究来说是一个创新，能更好地指导服务型政府建设的实践。本研究更切合我国的实际和国情。目前我国的服务型政府理论研究几乎都是照搬国外的成熟或半成熟的理论进行研究，没有充分考虑到我国政府的实际情况。因而对政府改革的实际指导作用不是很明显。通过本课题的研究，我们将在借鉴国外比较成熟的行政管理思想基础上结合我国政府的实际情况进行行政改革研究，以更好地指导我国政府改革的实际。本研究对服务型地方政府建设具有重要的指导意义。在此之前，我国一些地方政府已经进行了服务型政府建设的试点，就实施情况来看，取得了一些成绩，较之以前，政府行为方式以及政府公共服务的提供都有较大的改观。但是，我们也发现，其中存在许多的问题和困难。因此，通过本课题的研究，我们试图找到一些好的方法和措施来解决这些困难和问题，以使各地的服务型政府建设更顺利地进行，不断为广大人民群众提供优质、高效的公共服务，使社会公众满意。我们党和政府高层领导的支持为服务型政府建设提供了保障。温家宝总理在2005年政府工作报告中明确指出要建设服务型政府，这就为我国中央政府以及地方政府行政改革的范式、目标指明了方向，也为我们的研究提供了一个良好的实践平台。进入新的历史时期，在加快推进我国行政管理体制改革、构建“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的新型行政管理体制的进程中，探讨这一课题能有助十我国行政改革的实践，对提升我国的政府管理水平、增强我国政府公共服务能力、提升社会公众对政府公共行政的满意程度具有十分重要的指导作用和实践意义。13研究的技术路线1、收集数据资料（1）我国中央政府以及地方政府（南京、珠海、深圳、重庆等）创建服务型政府的措施及理念；（2）凭借重庆大学西南地区最大的图书馆，查阅并收集与本课题研究相关的资料；（3）通过互联网收集与本课题相关的数据资料。2、社会调查（1）笔者将到相关政府部门进行调查，了解与本研究相关问题（2）通过利用现有的研究社会公众满意度的调查成果结合本研究的实际对其进行分析，为正确分析和掌握社会公众对服务型政府建设以及政府公共服务提供现状、存在问题、提出科学的对策奠定良好的基础。3、数据资料的归纳整理借助社会科学统计和分析工具、方法，对所收集的数据资料进行科学的处理，运用归纳、总结、演绎的方法组织本研究的所需的内容。4、形成初步研究论文在以上调研和数据资料分析基础上，撰写论文的初稿。5、论文修改、完善及确定在形成研究初稿的基础之上，将其反馈给导师并进一步征求修改意见，修改并完善本论文。6、形成最终论文14研究方法141文献分析法利用互联网上的各种数据库和大量书籍，查阅国内外有关服务型政府建设、公共服务的提供、顾客满意理论的相关文献，对其中涉及到服务型政府建设的措施方法进行了分析。142访谈法为更好地撰写本论文，作者曾在重庆市沙坪坝区经济委员会实习近两个月，亲身体验和感受了政府经济部门如何构建服务型基层政府、如何为市场主体提供服务。同时，利用这个机会与经委主要负责人和相关企业负责人进行访谈。以进一步深入分析了解他们对服务型政府创建、政府公共服务提供及其有关问题的看法。143归纳演绎法为更好地总结我国服务型政府建设过程中存在的问题和困难，笔者将所阅读的相关论文和书籍中的一些要点和观点做了详实的归纳总结，进而利用这些要点和观点来推演本论文部分章节所要阐述的问题。144比较分析法为更好地佐证本论文的观点，根据一定的标准，本文将我国的服务型政府建构的现状与国外服务型政府进行比较分析，找出我国服务型政府建设存在的问题与不足，从而更好的把握研究对象的基本特征及其规律性，同时也使所进行的研究具有时代性、前沿性。15研究的重难点及创新点151研究的重点重点一构建一个合乎我国实际又卓有成效的服务型政府目标模式是本文研究的一个重点。由十服务型政府建设是一项全面的、系统的工程，需要从多角度、多维度、全方位的理论思考与实践探索，涉及到政府改革的方方面面，如执政理念、管理制度、政府职能、政府机构改革、公务员队伍建设等等。因此，探讨服务型政府的目标模式对服务型政府进行深入研究十分重要。重点二本文的另一个重点在十文章的第二部分的相关理论探讨、归纳、分析、总结。没有相关的理论基础，本文就如无源之水、无本之木，缺乏理论支撑。深刻把握与总结服务型政府的基础理论，为服务型政府目标模式的构建奠定深厚的理论基础就成为本文的另一个重点。152研究的难点难点一结合我国实际探索符合我国特色的服务型政府是比较困难的。科学的政府管理理论及成果均出自十国外学者、专家的研究和一些国家的行政实践的总结归纳。由十我国政府管理科学研究起步较晚，很多都是借鉴、学习国外的先进的、科学的政府管理相关理论成果，因此将国外的经典理论引入我国，与我国具体国情的良好契合难度较大。难点二对服务型政府研究没有系统的、有效的实证研究方法。同时，鉴十作者的水平有限、缺乏实证调查研究的理论功底。但是，为了不使本文空洞、纯理论的研究，本文将借鉴和引入国内一些专家、学者做的相关实证研究充实本文，如何将别人的研究成果借鉴为本文所用并进一步阐明并解决相关的问题将是一大难题。难点二将社会公众满意与服务型政府良好契合比较困难。本文试图以我国社会公众满意为着眼点贯穿服务型政府建设，但因我国的对社会公众满意和服务型政府建设的理论研究和实践经验并不成熟，国外也没有很系统的研究成果或结论可供借鉴，为此，本文在研究时难免存在缺陷。153研究的创新点研究内容的创新。由十我国将服务型政府建设与社会公众满意结合起来的研究较少，大部分都是割裂开来进行研究，因此本研究将丰富这方面的理论研究。司时本文力图将服务型政府建设系统化、模式化，将丰富、完善相关理论成果。研究对策的科学性与实用性。本研究采取了较多的数据来说明问题，在此基础上提出相关的研究对策，务求对策的科学性与实用性，为我国服务型政府科学范式的构建提供依据。2文献述评及服务型政府理论概述21国内外服务型政府理论研究述评211国外研究述评西方没有“服务型政府”这一说法，服务型政府理论及其精神实质集中或散见十西方公共行政理论和经济理论中。西方理论界对服务型政府的研究非常的深入、丰富，经研究发现，主要表现在以下几个方面西方学者普遍从“政府失败”这一角度来研究服务型政府。20世纪30年代中期伊始西方国家奉行的“国家干预主义”，导致了“行政国家”的出现，政府面临财政、管理和信任危机，政府失灵了。帕格丽夏。英格拉姆（1998）指出，过去的几十年，西方国家对官僚和文官制度普遍不满，东欧、非洲和业洲等地的混乱激发的政治和制度变革，让工业化民主国家普遍意识到政府确实存在重大问题；美国著名经济学家布坎南（1993）认为，国家或政府的活动并不像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”，政府失败的主要表现形式是政府政策与政府工作机构低效率；哈耶克（1960）从提倡经济自由主义的角度，提出国家干预经济生活的主张，只会带来财政赤字和通货膨胀，导致经济状况恶化，并进而导致大规模失业；在美国行政学家奥斯本（1996）和盖布勒（1996）看来，政府的现状并不令人满意，工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接瞬息万变的信息社会和以知识为基础的经济挑战，官僚体制及作风致使政府受制十陈旧体制的梗桔，创造力得不到发挥，政府行政低效目缺乏灵活性。当代学者从管理的“通性”以及对市场竞争机制的借鉴与运用来探讨服务型政府实现的方法和措施，完善了服务型政府理论。在对官僚制政府“失灵”、“解构”深入分析的基础上，一些学者将企业中的成功管理经验以及市场竞争机制移植到政府部门，提出了一些提高政府行政效率、提供高质量服务的方法和措施。布坎南（1993）等公共选择理论家认为，公共生产低效率，应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去寻找对策，才能从根本上减少政府失败；法默尔（1997）立足十后现代主义，从哲学的层面思考提出想象、解构、去领地化、变样四个方面来实现公共领域的变革，构筑后现代主义思潮下的政府模式；美国著名行政学家库拍（1998）则从行政伦理的角度，认为内外控制机制的实施以及两种控制机制合理整合这一“负责任的行政管理模式”是实现行政责任根本而有效的手段；而美国行政学家霍哲（2004）则对适用十人力资源管理中的绩效管理运用十政府部门进行了深入的分析、阐述，提出了一个由为质量而管理、开发人力资源、适应技术、建设伙伴关系以及绩效评估构成的全面改进政府部门绩效的综合模型，为政府部门的政绩考核提供了一套完备的思想和模型；奥斯本（1996）的企业家政府理论为服务型政府的构建奠定了理论基础，其企业家政府的十项原则、政府再造的五项战略等将管理主义的思想和方法运作十政府部门的理论体系就是一套关十服务型政府理论的体系。一些学者站在经济学、哲学、政策学、伦理学、社会学等学科知识上为服务型政府理论立论。运用经济学的知识来解理政府，发现政府内部存在的问题，找出解决“政府失败”的良药，这是以布坎南为代表的“公共选择理论”的重要创新。布坎南将“经济人”追求利益、效用最大化这一经济学原理假定运用到政府部门，认为“政治活动是一种十分复杂的交易过程，人们在进行政治决策时与人们在经济决策时一样一一趋利避害，追求自身利益的最大化”。公共选择理论以对公共物品的生产和消费为研究对象，分析得出“代表民众利益的政府部门在进行公共选择时会出现官僚主义行为”，在官僚主义的情形下，政府对经济的干预会导致资源使用效率低十市场机制下资源的使用效率。为此，他建议在公共部门行政管理体制内部建立竞争机制、恢复发挥个人积极性的制度、严控国家的财税能有效避免出现官僚主义行为，减少“政府失败”；法默尔（1995）则从后现代主义这一哲学思潮入手，在分析被认为最为理性的官僚制存在着局限性的基础上，通过对公共行政的语言进行扩展试图使官僚制变为“一种更为积极的力量”。在对现代公共行政理论分析中发现，现代公共行政理论的所主张的特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学同样存在局限性，而后现代主义下，想象、解构、去领地化可能是培育新理论、扩大公共行政的语言、改善公共服务的良好对策；决策不仅仅是政治的问题，行政也存在决策，这是不争的事实。在进行决策时，对政治的考量是十分必要的。著名政策科学家奎德（EWARDSQUADE）就认为在政策的整个生命过程，政治环境的影响，政治体制的制约无处不在。政治的可行性应该成为决策首先要解决的问题。而弄清楚决策的“真正委托人”同样重要，因为，作为政策分析人员，他不仅是国家的代理，更是民众的代理。在自身或团体利益与公共利益较量面前，奎德认为，政策分析人员的价值天平应该倾向十社会和公众一边，分析员所作的工作是改善政策，是更加广泛的政治利益代言人，应该更加关注公共福利事业；“在公共行政的所有词汇中，责任一词最为重要”。行政责任问题同样是服务型政府理论的重要问题。库拍（TERRYLCOOPER）则从伦理学的角度对行政责任进行阐述，作为一名的伦理学家，库拍认为，行政责任是行政伦理的核心问题，行政责任有主观责任（忠诚、良知、信仰）和客观责任（政治、行政、法律、道德）两种，在具体的行政行为中，行政工作人员会因为角色、权力、利益的冲突而导致责任冲突。为应对各种伦理困境，库拍建议应该在采取内抓和外控的同时然后将这二者进行有效的整合，同时保持个体伦理自主性；20世纪90年代诞生的治理理论为服务型政府理论又增添了新的内涵。20世纪90年代后，公共管理的环境发生剧变，社会关系相互依存的程度口益加深，政府、工商界和市场社会之间的合作正在成为国家繁荣和国家竞争力的基本构成要素。公共治理就是指为实现和增进公共利益，政府和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共管理主体彼此之间相互合作，在依存的环境下行使公共权力，共同管理口益复杂的公共事务的过程。公共治理理论是对传统公共行政理论的反思和批判，是对新公共管理和新公共服务理论进行整合的结果，是有效实现公共事务管理、社会良好治理、公共利益的重要理论工具。弗雷德里克C莫舍民主与公共服务，牛津大学出版社，1982年版212国内研究述评行政论坛2000年第4期载张康之教授的论文限制政府规模的理念，首次使用“服务型政府”这一概念，并把它作为与统治型、管制型政府相对的一种行政模式。可以说，完整意义上的服务型政府概念是由我国学者提出的。在借鉴国外“服务型政府”理论及成功经验的基础上，我国学者对服务型政府进行了深入的研究，主要呈现以下特点我国学者重视服务型政府的理论研究，以“服务型政府”为主题的研究成果比较丰富。从1994一2004年的研究文献看，由十完整的服务型政府的概念是由张康之教授十2000年4月在他的一篇论文中提出的，所以关十服务型政府的研究成果主要集中十2000年以后。通过CNKI查询，从1994一2006年以“服务型政府”为篇名的学术论文共490篇，同时已有多部学术著作出版。此外，我国学者大量翻译和分析国外一些比较成熟、经典的理论著作或学术论文，试图对我国服务型政府建设提供一些借鉴和指导。克里斯托弗理查德德国公共服务市场化（孙晓莉译）文章指出，在很长一段时间里，市场在向公民提供公共利益的服务中也扮演了重要的角色，政府和市场息息相关。陈振海、杨恺杰（2004）通过对美国公共服务市场化的研究分析，认为美国探索公共服务市场化的种种努力，为我国政府行政改革提供了一条可行的参考路径，如政府部门重视服务市场化改革，探索符合国情的实践形式；理论译著主要有戴维奥斯本、特德盖布勒著改革政府一一企业精神如何改革着公营部门（上海市政协编译组译，1996）；珍妮特V登哈特、罗伯特B登哈特著新公共服务服务，而不是掌舵（丁焊译，中国人民大学出版社，2004）；盖彼得斯著政府未来治理模式（吴爱明等译，中国人民大学出版社，2001）；等等。许多学者对服务型政府的基本理论进行探讨。我国一些专家和学者从服务型政府的内涵、特点、价值尺度、理论基础、服务理念和服务意识、价值实现的制度安排等方面进行了深入的研究和探讨，取得了一些有价值的理论成果。吴玉宗（2004）从服务型政府的概念、内涵与特点二个方面对服务型政府进行了理性分析，认为服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展，服务型政府的基本特点是为社会和公民服务的行政理念、人民和民意主导、公开透明性、有限性、有效性；黄林华、顾戛良（2004）从以民为本的角度探讨了现代服务型政府的价值尺度，认为“民本”观念是中华传统行政文化的精髓，也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标；以人为本，是本届政府在政府管理思想方面的鲜明特征，是现代公共服务型政府的本质；刘俊生（2004）从价值基础和理论基础的视角来探讨服务型政府，认为服务型政府是一种新的政府模式，它崭新的服务理念还未得到普遍的认可，服务型政府将民主、正义和效率作为其存在的价值基石，而民主行政、治理理论和后现代理论则构成服务型政府的理论基础。秦文志（2004）认为服务理念和服务意识是两个相互联系而又不尽相同的概念，它们在建设服务型政府的工作中占有不可忽视的重要位置。其中，树立服务理念是行政观念的创新，而增强服务意识的落脚点则在十行政行为的创新。我国学者十分注重研究构建适合我国国情的服务型政府。土悦荣（2004）提出建设服务型政府要以现代市场经济理论为基础、以科学的发展观为指导，改革与转型统筹发展，深化行政体制改革，培育和构建多维社会治理结构，创新民主制度，建设公民社会，不断提升公共服务意识、服务能力和服务效能。迟福林、方栓喜（2004）提出了建设服务型政府的一些建议和意见，即实现政府转型，以人为本，重视农民，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制，建立完善的信息公开制度，加快由投资型财政向公共服务型财政的转变等。姜晓萍、刘固汉（2003）认为只有通过塑造“以民为本，依法行政”的政府服务理念，明确市场经济条件下的政府角色定位，构建“顾客导向型”的政府服务，完善政府部门绩效评估体系，才能建立廉洁、勤政、便民、负责任的服务型政府。学者们对我国地方服务型政府建设的研究也比较热衷。郁建兴、徐越倩（2004）通过对浙江社会的调查分析得出浙江经济社会的改革与发展，既推动了浙江政府职能的转变，又为浙江公共服务型政府的建立提供了可能性，全面推行依法行政、建设法治政府的要求为浙江省进一步全面履行政府职能、提高政府社会管理和公共服务的能力和水平提供了切入点。刘恩杰、刘庆（2004）则认为构建服务型政府是我国地方政府管理模式转型的主导趋向。地方政府理念的全新塑造、行政审批制度的改革、政务公开、加强监督是服务型地方政府建设的有效举措。范逢春（2004）认为服务型政府建设在我国的兴起与西方相比，有共性的一面，如对政府机构膨胀、人员臃肿、效率低下的不满，更为重要的是我国经济社会发展的一些特殊原因。何颖（2005）认为，我国少数民族地区建设服务型政府具有特殊性，应充分考虑民族地区的经济发展水平，民族特点以及中央的民族政策。姜宏浩（2005）从振兴吉林老工业基地的角度，提出必须依托吉林的现实条件，建设阶段性的偏重经济引导、市场和市场主体培育又兼顾公共产品供给的公共服务型政府。将服务型政府理论与其他学科、理论交叉、结合起来研究。尹素琴、黄辉（2004）将服务型政府视为社会主义政府文明、政治文明极为重要的一部分，认为政府文明的实质是建立一个高效廉洁、执政为民的服务型政府；张建中（2004）认为建设服务型政府应以科学发展观为指导，以行政效能监察为抓手，从促进政府职能转变上“破题”，强化效能监察作用，在提高行政效能上“用功”，充分发挥行政效能监察职能，在规范行政行为上“发力”；常畅在论创建服务型政府过程中的财政政策选择（2004）提出努力建设服务型政府，从管理型向服务型转变，是一个需要时口的渐进过程。要顺利完成相应转变，必须加快建立公共财政，科学合理地把握这个转轨过程中的财政制度和财政政策选择。采取定性方式研究服务型政府的研究成果略显不足。孙学玉、周义程在服务型政府的评估及其要素设计（2004）分析了评估的基本内涵、结构、领域和类别，提出了一些相应的评估要素服务理念、服务品牌、服务承诺、政务公开、电子化政务、公众服务体验、服务效率、执法水平、组织文化资源、组织制度资源、信息技术资源。郁建兴、徐越倩从发展型政府到公共服务型政府一一以浙江省为个案（2004）就是通过对浙江服务型政府创建为例进行调查分析，提出了一些对服务型政府建设有价值的建议；尹向阳（2005）通过对昆明市政风行风的调查，提出深化行政体制改革、调适适应市场发展的服务机构、加强公务员的培训等方式是建立服务型政府的关键。综上，国内学者对服务型政府理论的研究颇多，成果丰富，也别具特色。学者们根据自己的兴趣、爱好、专长对服务型政府进行研究，深入每个角落，取得了一些成果，但从总体上来说研究比较分散、凌乱，虽然有一两本理论专注出版，如北京大学李军鹏教授的公共服务型政府等，但是对服务型政府仍然缺乏系统研究，没有形成一定的规范和体系。而从研究方法上来说，目前发表的服务型政府研究成果绝大多是采取定性研究，缺乏定量研究，而在如何将定性这一科学研究方法植入服务型政府的研究之中也成为国内学者众多的难题。对在我国如何构建服务型政府，学者们抱有浓厚的兴趣，提出了很多意见和建议，但是多十宏观，少十微观，可操作性不足，有些建议更是对我国基本国情没有根本把握，因此很难被运用十我国服务型政府建设的实践。尤其值得关注的是，目前还没有一篇研究成果是将服务型政府与社会公众满意结合起来研究的，因此，本研究在填补这项空白的同时，也将会遇到一些难题。22服务型政府内涵概述221服务型政府的含义界定完整意义上的服务型政府概念由我国学者提出的后，学者们纷纷以服务型政府这一政府形态为研究对象，从不同的层面、不同的角度对服务型政府的内涵进行了探讨。从政府的本质属性来分析，刘熙瑞（2002）认为，“服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担责任的政府。”服务型政府完全从人民的需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，服务型政府是“人民的政府”、“为人民服务的政府”从政府的目的来思考，吴玉宗（2004）认为，“服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展”。要给服务型政府下定义必须首先搞清楚服务与政府的关系，再搞清楚服务在政府的目的和任务中的作用。从政府形态出发，谢庆奎（2005）指出，“服务型政府首先是民主政府，即人民当家作主的政府；其次是有限政府，即政府的权力是有限的，不是无限的；服务型政府是责任政府，是对自己的行为、对所提供的服务、对人民利益负责任的政府；服务型政府是法治政府，即依法行政的政府；服务型政府是绩效政府，即有效率和效益的政府”。服务型政府是民主政府、有限政府、法治政府、责任政府、绩效政府，这是服务型政府的形态，也是服务型政府的目标。从政府职能来考究，范重庆（2005）认为，“服务型政府是以公民本位、社会本位为指导理念，以人民服务为宗旨，向公民、市场和社会提供公共产品和公共服务的一种行政范式”。服务型政府的本质是民本位、社会本位，政府管什么、不管什么，全看公民和社会是否需要，并以此作为政府职能定位的重要依据。以促成目标达成的手段来理解，王永生（2005）认为，“服务型政府是指政府改变过去的治理模式，从过去以管制为主转向以服务为主”。政府工作的中心和行政方法“应该从对社会资源的管理向服务公民、服务社会转变”。从政府角色层面来审视，邓仕伦（2005）认为，“服务型政府是指政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者。”这意味着我国政府的角色不是人民、市场和社会的控制者、管理者，而是为公民、社会利益而服务的服务者。作者认为，服务型政府是指在公民本位、社会本位理念的指导下，以为公民、社会有效提供高质量的公共产品、公共秩序和公共服务为核心，以规范、有序、依法、透明的服务为手段，通过不断满足人民群众的物质文化生活需求和社会诉求进而不断提升社会公众满意并承担责任以达到善治和社会和谐为目的的政府治理模式。刘熙瑞服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择，中国行政管理，2002吴玉宗服务型政府概念、内涵与特点，西南民族大学学报，2004（2）谢庆奎服务型政府建设的基本途径一一政府创新，北京大学学报，2005（1）范重庆、范绍庆服务型政府我国行政改革的目标选择，实事求是，2005表21现代服务型政府的内涵和功能示意表TAB21TABABOUTMEANINGSANDFUNCTIONSOFSERVINGGOVERNMENT职责分类服务内容角色类别其他功能国防、公共安全、义务教育、私有产弱势群体的保护、反贫管理者基本职责权的保护、公共医疗和卫生、困、应对自然灾害、增强角色环境的治理、纯公共物品的提供政府核心竞争力规则的制订者和裁判员、克服垄断的中介社会救济、失业保险、“游陇调职责平台、信息的提供和公布、公共交通、角色戏规则”的监督消费者权益保障、社会保险具体行弥补市场的缺陷、民间纠纷的陇调、服务社会公平和I1，义的具体动者法律法规的具体执行角色践行资料来源世界银行（1997年世界发展报告变革世界中的政府，中国则经出版社，1997222服务型政府的特征通过对服务型政府内涵分析，笔者研究得出，服务型政府具有以下基本特征首先，服务型政府的核心是向公民、社会提供公共产品、公共秩序和公共服务。政府存在的目的和合法理由就是“负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”，其“任务倒是执行政策和提供公共服务”。按照委托一一代理理论，社会公众将自己的一部分权力让渡出来形成公共权力，然后按照法律法规组建起政府，是想由这个委托的组织采取行动和措施保证委托人也就是社会公众的相对利益。政府的职能就是通过管理和服务来确保社会公众利益的不断实现。作为未来政府土永生、骆建建论服务型政府建设兼评南京市政府的服务型政府建设，云南行政学院学报，200卢梭社会契约论，T州匕武译商务印书馆T9SO年版罗伯特敬哈特新公共服务服务而小是掌舵，中国人民大学出版社，AOOO2005管理新范式的服务型政府，要依法整合各种行政资源，积极为社会公众提供公共产品、公共秩序和公共服务，以满足社会公众维护自身的利益需求和社会在稳定秩序下运行的诉求。其次，服务型政府是一个有限和有效的政府。服务型政府的有限性表现在政府应该从过去“大政府”“全能政府”上转变过去来，将政府职能的触角从社会能自我调节、自我管理的领地收缩回来，把能由市场、社会和个人处理的事情交给他们，积极建设一个“小政府”。具体体现在首先，政府的行政范围（职能）受到限制，“没有法律的授权和人民（通过政治过程）的认可，政府不能随意扩大服务内容”。其次，政府的权力受到限制，按照职权对等原则，有多少职责就应相应的授予多大的权力，政府职能的收缩在很大程度上限制了政府权力的扩张。最后，随着公众民主、法治意识的不断增强，监督手段、方式、渠道的拓展，公共权力的运作受到社会的广泛监督。有效政府是服务型政府追求的目标，也是服务型政府的形态之一。服务型政府摒弃管制型政府繁文褥节的行为方式和层级制度，通过放松规制、精简机构、授权等方式追求一个为公民和社会提供更为适时的、更具弹性的、更加灵活、更有成效服务。第二，服务型政府是一个民主和责任政府。民主政府是宪政的基本体现，“宪政就是依照宪法执政、行政、从政、参政、议政等等。”政治事务从来就不应当是少数精英的专利，在民主共和国，已经不是一部分人民去从事改善社会的状况，IFIJ是全体人民都以关切的心情承担起这项任务。社会公众通过宪法和法律参与国家的治理，是服务型政府的本质特征，也是政府实现良好治理的必然要求。服务型政府首先是责任政府，责任是服务型政府的目的归属和实践要求。公民向政府让渡了私有权力组建起公权力机构就是要政府运用这种公权力承担起保障公民利益、维护社会稳定、提升综合竞争力的责任，“从本质上讲，一个政府只有在它真正履行其责任时才是理性的，才是合法的。”服务型政府的核心原则也在十此。第四，服务型政府是一个透明和法治政府。服务型政府要求政府把为公众服务的内容、标准、范围、程序和条件都明明确确、实实在在地在电视媒体、新闻报刊上公开透明，打破、杜绝过去管制型政府时期的暗箱决策、神秘行政、缺乏监督的行政行为和行政活动。“政府阳光行政”越来越成为一种趋势，成为广大民众的普遍诉求。”法治政府的本质和核心是依法行政。服务型政府要求政府部门和政府工作人员依法行政。依法行政是宪法和法律对政府的规制，为社会公众服吴玉宗服务型政府概念、内涵与特点，西南民族大学学报，2004公司的服务标准承诺”就是一个很好的实例周志忍当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1999伦敦地铁有限公司服务标准承诺1、可靠、快捷（1）定期公布运营状况，列车IIR运营率（即车次间歇时间不超过规定时间的一倍）1993理994年度世纪实际达到的水平9551994咖95年度计划目标955070（2）如果必击的维修打乱IIR运营，我们将预先通告（3）不论于一么原因取消计划中的末班车，我们将用其他方法把乘客运往目的地（4）如果严贡延误了乘客的行程，我们将提供优惠券2、明净、整洁、高效列车清洁程度（顾客满意率）1993/1994年度实际水平64X701994/1995年度计划目标65X70车站清洁程度（顾客满意率）1993/1994年度实际水平68701994/1995年度计划目标70购票方便程度（等待二分钟以上才购到票的乘客的比率）1993/1994年度实际水平250701994/1995年度计划目标25070电梯服务可靠性（IR运营时间与应服务时间的比率）1993/1994年度实际水平9050703、安全的环境乘客的安全感（乘客满意率）1993/1994年度实际水平83X701994/1995年度计划目标90704、热情服务列车上的信息服务（乘客满意率）1993/1994年度实际水平731994/1995年度计划目标75070车站信息服务（乘客满意率）1993/1994年度实际水平64X701994/1995年度计划目标65X70工作人员的服务态度（乘客满意率）1993/1994年度实际水平63X701994/1995年度计划目标64X705、物有所值（略）6，请您办助您必须先买票后乘车以免罚款请您备好车票供随时检查避免在周一购周票（周票有效期7天，从购买之日算）乘车时先下后上为了大家的安全，走而不要跑您绝对不要在地铁抽烟请您不要乱扔废物别车门或电梯门离开携带物品十其他事，这会引起警报，延误列车，甚至物品会被毁掉资料来源LONDONUNDERGROUNDCUSTOMERCHARTER199实践证明，公民宪章运动的推行为提高英国公共服务质量和公民满意度方面起到了积极的作用公民宪章运动取得的效果铁路客运系统旅客对东南部铁路网各车站提供信息的满意度1992年为781996年为88；对东南部铁路网列车上提供信息的满意度1992年为541996年上升到74；东南部铁路网24条线路中，1996年有18条线路达到了承诺的I1，点率标准。邮政系统1991年皇家邮局公布了顾客服务标准承诺，涉及等待时间、礼貌待人、提供有效和I1确的信息等。19941995年度，977的顾客到邮局后5分钟得到了服务，邮政系统每天发送2450万封信函；19901991年855的急件在第一个工作日送达，964的快件在3天内送达；19941995年度，上述两项指标分别达到92和98101993年全国民意调查表明，邮政系统在30项服务中名列前茅。91的人认为邮局服务改善了，92的人认为邮局服务得很好。在1996年底的一项民意测验中，邮局柜台服务满意率为81，比1990年上升了11个白一分点。资料来源CABINETOFFICE（1996），THECIHZENCHARTER5YEARSON，LONDONHMSO在英国公民宪章运动的推动下，世界各国纷纷仿效，1992年法国政府要求公共服务部门颁布“公共服务宪章”，1994年克林顿政府颁布了顾客至上服务美国民众的标准服务手册。可见，服务标准和服务承诺制对提高公共服务部门的服务质量、增加社会公众满意度、提升公共部门公信力起到了十分重要的作用。西方国家以提高公共服务质量和社会公众满意度为宗旨的公共服务宪章运动对我国服务型政府建设具有十分重要的参考意义。我国的政府是人民的政府，政府转型不能也不会改革政府的本质，那么服务型政府同样要强调为人民服务这一宗旨和目标，同样要追求社会公众对公共部门、公共服务的满意程度。目前，以调整