我国普通公立高校学费标准评议_从学费政策的角度分析

2013年3月JOURNALOFNINGBOUNIVERSITY（EDUCATIONALSCIENCEEDITION）MAR2013我国普通公立高校学费标准评议从学费政策的角度分析倪嘉敏（陇东学院教育学院，甘肃庆阳745000）摘要普通公立高校学费标准是否偏高是高等教育领域内争议的热点问题之一，明晰这一问题应从学费标准确立的政策依据入手。目前我国把年生均教育培养成本的25作为学费标准的政策依据，对学费和生均成本进行分析与比较，认为在学费政策执行中，生均教育成本不仅难以准确计量，而且学费标准占生均教育成本的比重早已超出政策所规定的25的限度，学费标准偏高。因此，政府应从建立成本核算机制、加大对公立高等教育投资力度、采取学费标准听证制度等方面予以调控。关键词普通公立高校；学费标准；学费政策中图分类号G647文献标识码A文章编号10080627（2013）02004904学费标准即学费额度收取的标准值问题。合理的学费标准不仅有助于高等教育各方受益主体利益的均衡化和高等教育公平的实现，有利于高等教育的可持续发展。本文将基于我国普通公立高校学费政策，对我国普通公立高校（不包括各类成人院校、民办学院、独立学院）学费标准的高低与否予以剖析。一、我国普通公立高校学费标准确立的政策依据学费标准确定的理论主要有精英教育说、支付能力说和利益获得说。1由此衍生了两种收费模式即“福利型”收费模式和“市场型”收费模式。前者以精英教育说为理论基础，后者以支付能力说和利益获得说为理论基础。美国纽约大学的校长经济学家约翰斯通于1986年提出了著名的成本分担理论，认为教育成本应由在教育中获益的各方主体即国家、社会、学生家长、学生个人共同分担。并且在高等教育成本分担过程中应遵循两条原则一是利益获得原则，即谁从教育中获益，谁就应当支付教育经费，受益多者多负担，受益少者少负担；二是能力支付原则，能力强者多负担，能力弱者少负担。2在该问题上我国理论界已达成共识，认为应基于“利益获得原则”和“能力支付支付”原则对受教育个人及家庭收取适当学费，但有关于学费标准确立的基本依据问题学术界仍存在争议，形成了四种观点即依据高等教育成本的一定比例确立学费标准、依据居民收入的一定比例确定学费标准、依据高等教育的收益率确定学费标准、依据高等教育供求关系确定学费标准。这四种观点中，第一种、第三种和第四种都以“受益原则”为理论基础，着眼点是高等教育效率，只有第二种观点以“能力支付原则”为理论基础，着眼点是高等教育公平。世界各国在制定公立高校学费政策时有的侧重于“高等教育效率”，有的侧重于“高等教育公平”。1996年12月16日出台的高等学校收费管理暂行办法是我国高等教育学费政策的基础性文件，其基本精神为以后的有关学费政策所继承。该文件提出学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。在现阶段,高等教育学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25。同时，又规定具体比例必须根据经济发展状况和群众承受能力分步逐步调整到位。不难看出，政府意在兼顾公平和效率。若仔细深究，该政策实际上在公平和效率两个理念之间有所选择，应该说该政策的特点是效率为先公收稿日期20120520作者简介倪嘉敏（1982），女，甘肃庆阳人，讲师，主要研究方向高等教育学、基础教育改革与发展。EMAILSANY1982163COM502013宁波大学学报（教育科学版）定，事实上就是指生均经常性支出。4因而，目前比较通行的一种做法是用年生均经常性支出代替年生均运行费用。经常性支出又包括人员经费与公用经费两项。人员经费是指高等院校开展教学、科研及其他辅助活动而用于个人方面的开支,主要包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保险费和助学金等项目。公用经费是指高校开展教学、科研及其他辅助活动而用于公用事业方面的开支,主要包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费、业务招待费和其他费用等。4这种计量标准仍然不是十分合理，支出项目中包括了一些与培养学生无关的费用如离退休人员、接待经费等，却没有包括固定资产的计提折旧这些与培养学生相关的支出。同时，在实践中，各个省份规定的生均年运行支出的具体项目也存在差异，生均教育成本难以准确计量。（二）生均学费标准超出了成本分担比例如前所述，考量我国普通公立高校学费标准的高低必须以学费政策为依据，即生均学费和生均教育成本进行比较分析（表1、图1）如表1和图1所示，19992005年以来普通公立高校的生均学费标准一路攀升，从1999年的2769元上涨至2005年的5112元，致使生均学费占生均事业费即生均经常性支出的比重从平为次。因此严格地讲,从政策上考虑我国学费的高低必须从效率角度着眼,也就是说必须从学费和生均成本的比较上入手。3二、我国普通公立高校学费政策执行中存在的问题在评议我国普通公立高校学费标准时，应从学费政策的理念和实践即预想政策和执行政策两个层面予以比较与评议，由于篇幅的有限性，本文仅从学费政策的实践层面即执行层面对普通公立高校的学费标准予以评议。（一）生均教育成本难以准确计量由于我国政府明确规定学费标准占生均教育培养成本的比例最高不得超过25，计量生均教育成本自然成为确立普通公立高校确立学费标准的前提。但目前高校在会计报表以收付实现制为基础，以实际的收入与支出为标准处理经济业务，仅确定出本期的收入和费用，缺乏相应的成本核算机制，生均教育成本难以准确计量。鉴于此，国家在2000年6月,教育部、国家计委和财政部发出的通知要求高等学校的收费水平、依据高等学校年生均日常运行费用、财政拨款、当地经济发展水平和居民承受能力等情况确定,将原来的生均教育培养成本改为了生均年运行费用。而对生均年运行费用的计量也十分模糊，但根据一些省份对年生均日常运行费用的规表119992009年全国普通高校生均经常支出与学费水平的变化生均经常性支出（生均事业费）（元）生均预算内事业费支出（元）生均学杂费（元）生均学杂费占生均经常性支出的比例（）生均学杂费占生均总支出的比（）生均预算内事业费占生均经常支出比（）生均总支出（元）年度199920002001200220032004200520062007200820091523174159743215445231511956149627713000711502547153328163199517256891864697118546912815261239048123943212147461205615125652713136341496958166559917734157201247309586816236177965772585552553759458685365460475777185423027693550389542244419478551125075487250615117234277314341366397407386325304289182222252279295312340329299293274607570551498475461428447437455482注资料来源于沈百福，高菁澴的“我国普通高校投资的几点变化”一文，刊载于复旦教育论坛2011第6期；其余数据来源于中国教育经费统计年鉴（19992010）。第2期倪嘉敏我国普通公立高校学费标准评议511999年的234持续上涨至2005年的407。尽管从2006年起，这一数据开始逐渐回落，从当年的386降至2009年的289，但该比重仍然超出了政策所规定的25的限度，学费标准偏高。同期普通公立高校学费标准占生均总支出的比重与上述数据的变化方向是相同的，也呈先上升后下降的趋势。但值得注意的是，生均预算内事业支出占生均经常支出的比重却呈先下降后回升，与上述两组数据呈反方向的变化趋势，从1999年的473下降至2005年的358，继尔又从2006年的383回升至2009年的458，表明随着政府投入力度的逐步增大，个人及家庭所分担的比例将会逐步降低。政府投入不足是学费标准偏高的主要成因。考虑到了教育公平，但目前我国居民收入尚未完全货币化与公开化加之政府统计部门无法提供来自不同地区和家庭的学生个体的支付能力,学费标准在实际操作时困难重重；若以高等教育收益率来作为学费政策基本依据，虽然有利于调动人们投资高等教育的积极性，但由于收益率的变动性，政府、个人、社会各方收益率的计算和分担比例仍然是一个实践难题；若完全以供求关系作为学费标准确立的政策依据，虽然会优化高等教育资源配置、强化市场竞争，但势必会削弱高等教育的准公共产品属性，不利于高等教育公平的实现。考虑到上述难题，结合世界各国的通行做法，笔者认为把成本作为学费标准确立的政策依据有其合理之处。鉴于学费政策在执行所面临的困境，普通公立高校应进一步明确具体成本项目，以权责发生制为基础，建立高等教育成本核算机制。（二）政府加大对公立高等教育的投资力度政府作为高等教育成本分担的主体之一，政府投入越多，个人和家庭分担的比例就会相应减少。为确保政府对教育的投入，国家曾规定全国财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4，19992009年，国家财政性教育经费占GDP的比重最高为341，远远没有达到国家政策规定。据资料显示，2004年维系我国公立高等教育正常运转的经费大约需要4000亿元，国家实际投入800亿元（20），高校向银行借贷的总金额超过1000亿元（25），差额部分2200亿元（55）靠各高校收取学费填充，学费收入成为高校收入的重要来源。5可见，政府投入不足是学费标准偏高的成因之一，政府应继续加大对普通公立高校的投资力度。此外，由于近年来高等教育规模的持续扩张，政府在加强奖学金、助学金、勤工俭学无偿资助力度的前提下，应进一步完善贷学金制度，建立混合资助模式。（三）实行学费标准听证制度既然目前我国普通公立高校学费标准偏高，那么，学费标准究竟是由谁来制定的这是在学费政策分析中所涉及到的关键问题。涉及到学费标准制定权的有三个关键文件1989年国家教委在关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定中提出“学杂费、住宿费具体标准由各省、图119992009年我国普通公立高校生均学费占生均经常性支出、生均学费占生均总支出、生均预算内事业费占生均经常支出的变化图三、调控我国普通公立高校学费标准的政策建议综上所述，合理的学费标准有助于高等教育公平的实现，是学费政策在实践中能否顺利执行的保障。但由于生均教育成本难以准确计量、政府投资力度过小等原因，促使个人分担高等教育成本的比例远远超出了政策所规定的25的限度，学费政策在实践中陷入困境。鉴于此，政府应采取以下举措予以调控。（一）建立高等教育成本核算机制针对学费标准偏高的问题，许多学者对学费标准确立的政策依据予以了质疑，认为应以居民收入的一定比例、高等教育的收益率、高等教育的供求关系为基本政策依据确定学费标准，但仍在理论和实践中存在一系列的困难。若以居民收入作为学费标准确立的基本政策依据，虽然优先522013宁波大学学报（教育科学版）自治区、直辖市教育、物价和财政部门确定”；1996年国家教委在高等学校收费管理暂行办法中规定“学费占年生均教育培养成本的比例和标准由国家教委、国家计委、财政部共同做出原则规定。国家规定范围之内的学费标准审批权限在省级人民政府”；2006年教育部又在关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知中规定“高校学费标准，由省级教育行政部门提出意见，报同级价格、财政部门审核，并经省级人民政府批准后执行。”从表面上看，学费标准的制定权在中央政府和省级地方政府，但在实践中高校可以在省政府划定的学费范围内外自由确立学费标准。因而，学费标准的制定主体为政府和高校，受教育个人及家庭没有拥有相应的知情权。应在中央和省一级举行学费标准听证会。听证会可由财政部门代表、计划部门代表、物价部门代表、教育主管部门代表、高等学校代表、学生及家庭代表、教育学专家、教育经济学专家、会计学专家、经济学专家和教育管理专家组成。会前应由政府有关机构提供高教成本、居民收入、高教供求、近期毕业生平均社会和个人收益率等信息，中介机构或专家学者提出多种学费实施方案，提交听证会审议。各方代表通过充分讨论协商，选择一种或几种方案，最后按照属地原则，提交省一级地方政府批准，并报教育部备案。从而使学费标准的制定走向透明、规范、合理，有效地避免高校学费标准制定的涨幅与国情相脱节现象的发生和高校学费标准制定的暗箱操作。6参考文献1刘文晓，胡文东国内外普通高等学校学费定价研究综述J现代教育科学，2011（6）56592靳希斌教育经济学M北京人民教育出版社，200577793徐国兴我国高等教育学费政策的理念和现实J教育与经济，2006（2）11154余英高等教育成本分担的国际比较兼评中国高等教育学费标准的政策依据J清华大学教育研究，2007（3）1111185谢湘，刘万永高校学费偏高超过百姓承受能力N中国青年报，200509086段宝霞高等学校学费标准探讨J中国高教研究，2004（5）7475ASTUDYONTHETUITIONSTANDARDOFPUBLICCOL