政府创业投资引导基金运作模式研究

政府创业投资引导基金运作模式研究翟俊生钱宇洪龙华黄艳近年来，为有效吸引社会资本积极参与到创业投资活动，我国各地在政府创业投资引导基金的设立与运作方面进行了有益的尝试，既积累了一定的经验，也暴露出一些问题。为有效发挥政府在构建金融体系、优化资源配置和助推产业转型等方面的作用，需就完善引导基金的运作模式和制度设计做进一步新的探索。一、政府创业投资引导基金及在我国的实践在借鉴发达国家经验的基础上，我国各地政府对创业投资引导基金的设立进行了积极尝试。从2005年创业投资企业管理暂行办法发布，到2006年下发关于实施国家中长期科学和技术发展规划纲要（20062020年）若干配套政策的通知后，特别是2008年关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见发布以来，我国政府创业投资引导基金数量和资本规模逐年稳步上升。产业发展政策与方向，4682的资金流向处于初创期的中小企业，缓解了中小企业融资难问题。同时，通过策略调整积极参与节能环保、生物医药、航空航天、新能源汽车占比高达6111，衡。区域发展不均我国引导基金主要选择了参股和跟进投资两种运作模式，选择3种以上运作模式的引导基金仅等新兴产业领域投资，2011年1944，运作模式单一。其管理模526的投资项目属于战略性新兴产业。以江苏省为例，从省级到各县市都成立了新兴产业引导基金，扶持当地新兴产业中小企业发展，带动了区域产业集群的形成，并培育出了一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业。自2004年至2012年一季度，中国创业投资投资的中国公司，以IPO（首次公开募股）、并购、股权转让及管理层收购形式实现退出的案例数共为1179笔，其中，IPO退出案例708笔，占比达到601。政府引导基金的快速发展，也增强了对高级管理人才的吸引力。截至式分为自我管理和委托管理两类，委托管理模式占比9444。自我管理模式因无法建立有效的激励约束机制而难以吸引专业人才，运作专业性不够。在引导基金、创业投资基金以及创业风险企业三者的博弈中，容易出现寻租风险、委托风险和管理风险。各地政府引导基金在其管理办法中都不同程度地在投资对象、投资领域、投资比例等方面作出规定，具有极为明显的政治性、地域性和导向性，政府资金的引导作用受到严重制约，且易与管理团队、民间资本追逐短期经济效益产生矛盾。目前，各地政府创业引导基金市场化程度低，多由政府设立或直接选定管理机构，在缺乏有效考核评价的情况下，可能引发政府引导基金管理与投资中的寻租行为，也不能及时纠正政府创业投资引导基金在运作中出现的偏差。（二）创业资本尚不发达，引导基金制度设计存在缺陷一是现行税收制度具有重复征税、高所得税率和缺乏投资所得减免与冲减抵扣政策等缺陷，投资2011年末，创业投资管理人员数量达到502人，基金平均管理人员数为14人。二、存在的问题（一）政府引导基金规模较小，市场化程度低我国政府引导基金平均资本规模为987亿元，10亿元以上的截至2012年4月，投资引导基金共36家，政府创业资本总规模35521亿元。截至2011年底，全国获得政府创投引导基金支持的创投机构数量达到188家，引导带动的创业风险投资管理资金规引导基金占比为1945。较小的资金规模所带动民间资本的杠杆效应有限，且大部分引导基金集中在经济和金融较发达的东部沿海，模超过1000亿元，间资本。集聚了大量民我国政府引导基金顺应国家582013年第8期财金调研HONGGUANJINGJIGUANLI人对创业资本的投资风险和收益前景缺乏信心，造成社会资本参与程度较低，创业资本的投资主体难以真正多元化。二是政府公共政策存在缺陷，从地方到中央对创业资本的政策立法没有系统和协调，缺乏对投资人的动力与吸引力，对创业资本总量和资本后续能力形成构成制约。三是引导基金运行的社会环要建立评审决策与方案实施公示制度、定期信息披露制度、备案管理制度等，加强对子基金的监管。对投资项目进行过程中的管理监控可将阶段评估与阶段融资制度相结合对于阶段评估合格的，继续给予投资；对于没有完成的，推后投资期限或不再投资，从而做到对政府引导基金投放的实时监控。（二）评价机制的杠杆效应。另外，为加强子基金之间的竞争，也可用子基金资金放大倍数考核。政府创4引导基金价值考核。业投资引导基金在企业扶持方面的效果，可通过被投企业的价值变化来体现。对企业的价值变化评价可选择以下3个主要指标一是企业销售收入增长率，即企业本期销售收入与上期销售收入的比率，是评估企业成长状况和发展能力的重要指标。二是企业净利润增长率，即企业本期净利润额与上期净利润额的比率，是综合评价企业资产营运与管理业绩的重要指标。三是企业净资产增长率，即企业本期净资产总额与上期净资产总额的比率，是衡量企业总量规模变动和成长状况的重要指标。境制度缺失。重点体现在诚信危各地可1政府产业政策考核。机、股权投资与信托投资的文化传统缺失等方面。由于缺失守合约的信用制约，被投资人缺乏道德与信用的内在约束，不能谨守诚信。四是缺乏专业管理人才，导致管理能力不足。引导基金的操作不规范和考核体制的不完善也对管理水平的提高和管理人才的培养形成了制约。三、对策与建议（一）委托代理在地方政策法规中设定引导基金投资的两个比例，规定引导基金投资到政府鼓励发展的产业中的资金比例，规定引导基金投入种子期和起步期的创业企业中的资金比例。以这两个比例作为产业政策导向的考核。一2引导基金风险控制考核。是对资产风险控制的考核。政府引导基金章程应当明确规定引导基金对单个创业投资企业的支持额度，合作企业分配权和清偿权。以最大限度控制引导基金的资产风险。二是对合作伙伴管理风险控制的考引导基金人才培养和管理5水平考核。对政府引导基金人才培养和管理水平提升等考核难以通过定量指标完成，只能采用定性方式，通过多个维度进行评估。对人才培养评价可以对教育背景、知识机构、企业家素质与经验、处理问题能力等方面进行评估。管理能力评价可以对团队结构、企业战略制1采取公开招标方式选择优质的管理机构。为保证政府引导基金这种特殊的政策性基金的管理需要，应对受托管理机构的资质设定标准，可从投标人注册资金、从业经验、专业背景、成功案例、财务状况等方面进行要求和规定，然后通过公开竞标的方式选择符合条件的专业管理公司管理。专业管理公司还可为处于成长过程中的创业企业引进优秀的职业经理人才、客户关系资源和政府公共关系等，从而改善创业企业的管理战略与管理素质，避免或减少管理风险。核。政府引导基金管理风险控制取决于合作伙伴的管理能力，项目投资成功率可有效评价引导基金的管理风险控制效果。将IPO以及股权转让盈利的投资项目定义为成功项目，把股权转让亏损以及清算的投资项目定义为失败项目，便可计算定、企业文化形成等方面进行评估。在构建政府引导基金评价体系的过程中，还应特别注重两个问题定量考核指标的考核值规定和所有考核指标的权重分配。这两个具体数值的设定和分配应由各地根据产业发展现状和实际情况合理规定。（三）解决管理机制的对策出投资项目成功率，即将成功项目数与全部投资项目数之比。引导基金杠杆效应考核指3标。政府创业投资引导基金的一项重要功能就是资金杠杆效应。从政府创业投资引导基金实际运作过程分析，可以得出一个资金的放大倍数（政府参股投资的风险投资总额/政府引导基金原值），以此指标来考核和评价政府创业引导基金2加强对引导子基金的管理监控。对投资项目决策的管理监控可通过引导基金出资者派驻产权代表成为基金投资公司的董事，行使股东权利，以避免或减少委托风险。所参股子基金或创业投资企业一是信用1环境与制度建设。体系建设。国家要推进信用制度建设，加强社会诚信文化的建设，培养企业、公民的信用意识，创造社会诚信文化的良（下转第76页）592013年第8期探讨与研究HONGGUANJINGJIGUANLI业市场发展并不均衡，有些行业的发展还相对滞后。2012年，相对传统的旅游产业与教育培训产业所占比重仍然较大，其市场规模分别达到46和17，总和占整个市场的60以上。与此同时，相对新兴的游戏、手机、网络等互动类产业在整个市场中占有率较低，总和仅管理体制改革。文化与科技深度融合的主体是文化企业，要以文化项目为抓手，培育文化企业的创新意识和文化科技水平，鼓励文化企业在文化与科技融合项目上出精品。积极地实施重大文化科技项目带动战略。坚持用重大文化科技项目孵化产业技术创新体系，培育带动性强、示范作用大的文化科技创新龙头企业，推动文化与科技朝着专业化、产业化、规模化方向融合发展。强化人才支撑，广泛吸引国内外高水平的文化科技和管理人才向文化科技创新型企业汇聚，用知识产权保障收益，发挥人才的积极性。注重文化与科技融合的保障机制建设，建立健全文化与科技评价指标体系，制定完善政策法规。（四）以改革创新为核心动力，进一步完善文化产业政策体系完善文化产业政策体系的核心动力在于改革和创新，走中国特色的文化产业发展道路关键在于改革和创新。应在发展模式创新的同时，加强政府管理和服务创新，推动制度创新、推进政策创新、强化服务创新、加快管理创新，充分发挥文化企业的市场主体功能和政府的产业服务职能，健全文化市场。推进政策体系的完善要建立在对文化产业发展规律的充分认识上。市为9。扩大新兴领域的文化消费场经济是法制经济，文化产业的发展需要法制保障。现有的涉及文化产业的市场规范、准入制度、监管标准等问题，还有极大的完善空间。在文化产业规划、设计方面，继续努力出台相关文化产业发展政策，解决文化产业发展中急需解决的政策问题，合理税收，并推进各级部门、政府的文化产业专项资金，解决中小微企业生存问题，鼓励文化产业围绕创新与特色发展。（作者单位济南大学历史与文化产业学院）必须走产品为中心的道路，用具有吸引力的产品刺激市场。（三）以创意为核心，促进文化与科技的深度融合充分认识文化科技创意三者的辩证关系，准确把握文化和科技的紧密联系。在我国目前文化产业发展中，科技与文化融合的差距不仅表现在技术本身的差距，也不仅表现在创意水平上，更表现为缺乏一支掌握技术的高水平的制作队伍。因此，要积极创新文化与科技管理体制，加快推进国家、地方、企业各个层面的文化与科技创新（上接第59页）好氛围与环境。同子期，成为有实力的纳税企业。二金的使用效率和使用频率。二是选时，依托行业协会力量，促进创业投资引导基金行业自律，加强对其的管理和监督，为之提供包括信息交流、战略合作、政策咨询、专业培训等在内的各类服务。二是人才环境与制度建设。培养高素质的创业投资人才要以培育有利于创业投资业发展的社会文化环境为前提，在人才挖掘、培养、引进方面需要加大力度，吸引人才、激励人才的政策制度还需要大胆创新。是制定其他优惠政策。改善创业企业的经营环境，通过研发激励措施，给予研发补贴，即企业可从政府引导基金那里得到相当于研发费用择正确退出机制。政府引导型投资基金在选择退出方式时，要根据不同的情况进行多层次的安排。IPO是长远目标、股利分红是普遍手段、第三方转让和次级收购是可选方式，回售则是必要的保底措施，但由于我国金融市场和资本市场的不健全，IPO尚未成为重要的退出方式，最主要的退出方式是以产权交易为12或13的研发补贴。在某些领域，还可通过政府采购等方式，以实现对特定战略行业的支持。一是拓宽运3完善运作机制。作模式。在采用参股等方式的同时，拓宽引导基金运作模式，特别是尝基础的第三方转让和次级收购。