合作治理视角下政府购买居家养老服机制研究——以上海为例

毕业设计（论文）PROJECT/DISSERTATION题目合作治理视角下政府购买居家养老服机制研究以上海为例学院社会科学学院专业劳动与社会保障完成日期2015年6月26日目录摘要6ABSTRACT71绪论811论题及研究背景8111人口老龄化及高龄化8112政府职能的转变9113新的解决途径10114社会组织的新兴1012研究的意义11121理论意义12122实践意义1213研究的现状1314研究方法142政府购买居家养老服务的内涵及理论依据1521公共服务的涵义15211政府购买公共服务的涵义16212政府购买居家养老服务的涵义1722政府购买居家养老服务的理论依据18221服务型政府的理念18222“多中心治理”理论的主张20223公私合作模式的理论研究成果223我国政府购买居家养老服务的实现条件分析2431、政府执政理念的转变2432、民间组织的发展2533、社区功能的健全2734、家庭结构的变化294上海市政府购买居家养老服务的基本现状实证分析3041上海市政府购买居家养老服务的基本现状30411上海市政府购买居家养老服务的实践33412上海市政府购买居家养老服务的主流模式3642政府购买居家养老服务实证调查40421调查设计思路40422基于因子分析的满意度测评435政府购买居家养老服务的问题、瓶颈及其改善建议5651政府购买居家养老服务的问题、瓶颈56511购买者（政府）56512生产者（社会组织）59513监督者第三方监督机构、公民61514消费者老年人6152完善政府购买居家养老服务机制的对策建议62521政府转变公共服务供给思路62522家庭传统孝道的继承、扬弃与传承6253多元主体的协同互动关系63531基础关系的建立63532协同互动关系的维持6554国家层面的重视64541适当提高资金投入64542提高政策的实用性6555扶持社会组织发展65551提高待遇65552创新购买方式6556社会组织自我发展66561主动寻找资金来源渠道66562推进培训与考核67563发现并盘活资源676总结与展望68附录73摘要人口老龄化是目前全球性的问题，尽管是发达国家，也无可避免地遭受人口老龄化的问题。中国在1999年也碰见了人口老龄化问题，在所有的发展中国家里，中国是较早出现老龄化问题的国家。当今中国的高龄化与孤老化无疑为现在中国社会的养老能力与养老服务水平提出了一个大大的难题。基于上述问题，如何根据我国的基本国情，找寻到应对之策，已经成为将来的研究重点。这就需要我们在养老服务方面加强创新，利用各方的力量，相互协作，普及养老服务，提高养老服务的质量。在已有的各种养老服务模式中，政府购买居家养老服务结合了传统的机构养老和家庭养老，正在成为一种新型的养老服务模式，逐步为政府和社会所采纳。本文从新公用管理理论和公用物品多远供给理论为基本出发，综合运用公共选择理论、福利多元主义，通过对我国政府居家养老服务相关制度进行分析，旨在对机制的构建和实施两方面进行研究。本文以上海市为例，通过对静安区、虹口区、松江区和宝山区的社会访谈和社会调研，在掌握第一手调研资料的基础上，对目前上海市政府购买居家养老服务中存在的问题和瓶颈等，做出总结和思考，提出相应的思路和建议。本文在借鉴西方国家居家养老服务购买经验的基础上，从购买服务的责任机制、服务项目的遴选机制、服务机构的准入机制、服务对象的评估机制、服务购买的有效流程及服务购买的监督机制等多个视角，提出了构建与完善政府购买居家养老服务的总体设计思路。并从扶持组织发展、完善利益表达机制以及多元主体的协同互动关系等方面，提出了进一步完善当前政府购买居家养老服务的对策建议。关键词居家养老服务、政府购买、合作治理理论。RESEARCHONTHEGOVERNMENTTOBUYTHEHOMECARESERVICESYSTEMINCOOPERATIONWITHGOVERNANCEPERSPECTIVETAKINGSHANGHAIASANEXAMPLEABSTRACTPOPULATIONAGINGISAGLOBALPROBLEM,ALLTHEDEVELOPEDCOUNTRIESOFTHEWORLDHAVEENTEREDTHEAGINGSOCIETY,MANYDEVELOPINGCOUNTRIESAREORAREABOUTTOENTERANAGINGSOCIETYIN1999,CHINAHASENTEREDTHEAGINGSOCIETYISONEOFTHEEARLYDEVELOPINGINTOANAGINGSOCIETYTODAYCHINASAGINGANDLONELYOLDISUNDOUBTEDLYTHEABILITYTONOWENDOWMENTANDPENSIONSERVICELEVELSOFCHINESESOCIETYPRESENTSABIGPROBLEMTHEREFORE,INTHENEXTTIME,HOWTHEAGINGOFOURPOPULATIONFROMTHEBASICNATIONALCONDITIONS,EXPLORENEWIDEAS,NEWMETHODS,ANDCONSTANTLYIMPROVETHESUPPLYMECHANISMOFHOMECARESERVICES,HOMECARESERVICESTOENHANCESUPPLYCAPACITY,HASBECOMEAPUBLICSERVICEINNOVATIONANIMPORTANTISSUEWHENINFRONTOFAWIDERANGEOFPENSIONSERVICEOPTIONS,GOVERNMENTPURCHASEOFHOMECARESERVICESASANEWWAYOFSERVICEDELIVERY,HASBECOMETHEGOVERNMENTDEPARTMENTSTODEALWITHANAGINGPOPULATIONTHEIDEALCHOICEINTHISPAPER,THENEWPUBLICMANAGEMENTTHEORYANDTHETHEORYOFPUBLICGOODSSUPPLYBASICSTARTINGFAR,THEINTEGRATEDUSEOFPUBLICCHOICETHEORY,WELFAREPLURALISM,THEBASICSYSTEMOFTHECURRENTCHINESEGOVERNMENTPURCHASEOFHOMECARESERVICESTOANALYZEANDSORT,AIMSTOBUILDANDIMPLEMENTMECHANISMSSTUDYTWOASPECTSTAKINGSHANGHAIASANEXAMPLE,THROUGHTHEJINGAN,HONGKOUDISTRICT,SONGJIANGDISTRICTANDBAOSHANDISTRICTCOMMUNITYINTERVIEWSANDSOCIALRESEARCH,INTHEFIRSTHANDRESEARCHDATAONTHEBASISOFTHECURRENTMUNICIPALGOVERNMENTPURCHASEHOMECARESERVICESEXISTPROBLEMSANDBOTTLENECKS,ETC,ANDCANBESUMMEDUPINTHISPAPER,DRAWINGONWESTERNCOUNTRIESTOPURCHASEHOMECARESERVICESONTHEBASISOFEXPERIENCE,EFFECTIVEPROCESSESANDSERVICESPURCHASEDFROMTHEPURCHASEOFSERVICESACCOUNTABILITYMECHANISMS,SERVICESSELECTIONMECHANISM,SERVICEACCESSMECHANISM,THETARGETOFEVALUATIONMECHANISMOFOVERSIGHTSERVICESTOBUYMULTIPLEPERSPECTIVESMECHANISM,PROPOSEDTOBUILDANDIMPROVETHEGOVERNMENTSPURCHASEOFHOMECARESERVICESOVERALLDESIGNIDEASRESPECTANDSUPPORTFROMTHEORGANIZATIONTODEVELOPANDIMPROVEMECHANISMSFOREXPRESSIONOFINTERESTANDTHESYNERGISTICINTERACTIONOFMULTIPLESUBJECTS,ETC,MADETOFURTHERIMPROVETHECURRENTGOVERNMENTTOPURCHASEHOMECARESERVICESCOUNTERMEASURESKEYWORDSBASICHOMECARESERVICES,PUBLICSERVICESTOBUY,PERFORMANCEEVALUATIONMECHANISM合作治理视角下政府购买居家养老服务机制研究以上海为例戴炜怡1511111721绪论11论题及研究背景本文的题目是“合作治理视角下政府购买居家养老服务机制的研究”。面对目前中国的人口与老龄化1的情况，家庭养老和机构养老已不足以满足社会的发展趋势，而结合了机构养老和传统家庭养老的政府购买养老服务正在成为一种新的养老模式而变得瞩目，无疑为解决目前紧张的养老难的问题提出了一个很好的思路和视角。因此，在当今的中国，应大力推进政府购买居家养老服务政策的实施以应对日益严峻2的养老难题。111人口老龄化及高龄化到2013年末为止，整个上海市共有60岁及以上的户籍老人387万人，在总人口中占到了27的人口比例。2012年到2013年，这部分人口数量增加了大约20万，增长率大约是5；而其中65岁及以上的老人增加了大约11万人，增长率大约5；70岁及以上的老人增加了大约3万，增长了大约2。而这其中，80岁及以上和100岁及以上的老年人口增长率更大，分别为7和13。上个世纪50年代是生育的高峰期，在这期间诞生的人群现如今都已步入了老龄人之列。在上述背景下，上海的老年人呈现出剧烈增长的势头。通过上面所呈现的数据，可以发现，年龄越大，老年人的增长速度越快。由于计划生育政策3的实行，上海家庭的规模正呈现出越来越小的态势，因此，对于老人的照料逐渐变得缺乏。从2013年开始，上海新增的老人里面大多数都只生了一个子女。因此，这也加重了这些独生子女身上的负担。112政府职能的转变过去，政府在养老的组成部分中，一直起着决定性的作用，导致除此之外的机构无法加入到决策中来。因而本论文的观点就是，应当平衡各方面的力量，不能出现政府一家独大的情况，它必须成为一个兼具有限性和服务性4的角色。政府最基础的工作，就是要在维持社会稳定发展的情况下，令市场中的参与者能够获得公平良性的发展平台，给予人们健康良好的物品，给未就业者提供公平的竞争机会，以及给社会中的每个人普及各项福利。所以，在如今的时代环境下，政府必然要摒弃全权担当各种事务的作风，因为计划经济体制导致这种作风已经失去了立足点。政府要变得更充满服务性，当前的最关键的工作就是转让自己更多的决定权给其他的社会力量，给市场以更多的自由。就拿美国来说，美国养老服务构成并不是完全由政府决定，其他决定性的力量还有雇主和公民个人，通过不同任务职责的分配与承担，他们三者对于推动体系的实施都起到了决定性的作用。而政府在这三者中所承担的责任分为两个部分第一个部分就是它能够发挥自身制定政策的作用，以政策的实施为社会中的个人提供最具保障的生活，从这个方面来讲，中国近些年也正在为保障更多人的生活而推动政策的制定与实施；第二个部分，积极鼓励雇主和个人在养老金体系中起到的作用，并推动他们的发展，而政府则负责对市场进行合理的控制。也就是说，政府已完全不对另外两大力量进行干涉，而是在市场本身的竞争体制下，另外两大力量与民办基金机构一起自主管理。113新的解决途径由老龄委对城市养老服务进行调查得出的数据可以看出，虽然调查中的老人情况都有不同，但是有百分之八十多的人都热衷于享受待在家里养老的服务。这种服务无论是对家庭还是对社会来说都极大地减少了开支，能够有效解决我们国家老龄化的问题，与我们国家的国情是相适应的，必然会成为今后体系建设的重要内容。此外，我国政府还为推动相关工作的进行制定了相应的制度，其中，2001年颁布的一项意见5文件，对于各组成部门、以何种方式以及相关工作方向和职责都做出了非常具体的规定。居家养老服务，由于能够有效解决社会中存在的养老问题，符合社会发展的需求，在各方的努力驱动下，正一步步为社会所采用。114社会组织的新兴借鉴外国已有的一些模式，我们发现，各式各样、组织恰当、品质健康的社会组织为政府能够花钱去获得服务提供了非常强大的依靠。近些年，这些组织无论在数目上还是在品质上都取得了长足。首先从数量来说，社会组织的发展速度非常快。1990年，在我国有过登记的社会组织个数有4500个，到2001年，这个数目增长到154000个，增长了将近35倍。步入21世纪以后，这些组织的数目呈现出指数增长6的态势。2001年我国有大约21万个民间组织，到了2008年，这个数目就增加到了41万。这八年时间里新增的数目，比过往几十年增长的数目多的多。并且，每年民间组织的数量依旧按照9的速度增长。而且，这些社会组织正逐步走向多元化，涵盖到社会领域的方方面面。除以上两个方而，随着我国对外开放向纵深发展，一大批境外商会、行业协会、NGO等纷纷进入中国，不仅带来了新的理念和机制，也促使我国加快了相关法律法规完善的步伐，并形成对现行体制改革的压力和动力，促使中国社会组织向规范化、专业化、国际化发展。社会组织数量的增长、结构分布的日益合理及社会组织的规范化、专业化等都为政府向社会组织购买居家养老服务提供了条件。但是，我国的政府购买服务还处于探索阶段，在实际运行过程中仍然存在弊端和不足，因此，对政府购买居家养老服务机制的深入研究十分必要。12研究的意义中国目前是世界上老年人数目最大，而且其增长速率最快的国家。怎样解决这个问题，已经是一项迫在眉睫的研究任务。所以，本论文中主要针对政府购买居家养老服务7这一举措进行讨论，以分析其实际应用的可能性。121理论意义本文的研究是为了进一步了解政府购买养老服务的机制。目前国内外针对政府购买公共服务的讨论主要涉及新公共管理理论、公共选择理论、公共物品多元供给理论、福利多元主义，但是对服务本身的属性进行探讨。本文旨在对机制本身的实践成效进行研究与改进意见，完善政府购买养老服务的机制。其二希望可以通过此研究拓宽人们选择养老服务的视角。以往传统的养老方式集中在家庭养老以及机构养老两种。而现在面对这日益增长人口老龄化问题及紧张的养老服务供给，本文希望可以通过对政府购买养老服务机制的研究，为了可以采取到更多养老服务方法，我们对怎样利用付费这种方式给上了年纪的人提供服务进行研究。122实践意义第一，在本文中，本人会就政府所付费买来的居家养老服务的质量，建立相应的评估体系，这将对今后质量的评价具有非常重要的应用性。第二，本文将为政府付费买取服务提供可借鉴的操作方案。根据上海市的实际情况，设计调查问卷、展开调研、收集数据、分析数据，旨在发现现有购买机制中存在的问题，并结合西方发达国家的先进做法和经验，提出一个更具针对性和操作性的制度设计，为推行购买服务提供更完善的方案。第三，本文正对目前政府购买居家养老服务实践过程中仍存在的问题，进行理论和实证分析，探讨解决对策建议，对在我国更广泛推行政府购买的机制既有参考意义。13研究的现状根据据中国社科院最近发布的2014年中国社会形势分析蓝皮书显示，2013年60岁及以上老年人口已达到2亿人，到本世纪中期，老年人口比例将扩大到占全部人口的1/4。目前，中国养老模式有两种，分别为传统的居家养老和机构养老。由于计划生育政策的实行，上海家庭的规模正呈现出越来越小的态势，因此，对于老人的照料逐渐变得缺乏。从2013年开始，上海新增的老人里面大多数8都只生了一个子女。因此，这也加重了这些独生子女身上的负担。另一方面来说，机构养老本身规模有限，面对日益增长的老年人口数目，自身能力必然负担不起，所以也不具有实际应用的可能性。跟西方发达国家“先富后老”不同，中国未步入发达国家之列，便已经步入老龄化社会。这必将加剧社会存在的矛盾，不利于社会的和谐。这其中有很多的因素导致，本人参考各方面的意见，翻阅相关的资料，得出以下几方面的原因一是经济发展水平不高，公共财政投入有限。发展是解决中国一切问题的总“钥匙”，养老问题也是如此。当前我国国内生产总值占世界总量的1/10，人均国内生产总值排名世界第80多位，却要抚养世界上1/5的老年人。这就决定我国人均公共财政是有限的，而且能够切给养老的“蛋糕”就更少了。二是老龄化速度快，养老保障体系建设跟不上。从养老难题的现状以及破解措施来看，一般来说，人口老龄化是一个渐进过程。人口年龄结构从成年型进入老年型，法国、美国、英国分别用了115年、66年、45年，而我国仅用了18年。这说明，发达国家在长时期分阶段出现的养老问题，在我国却是短期内集中爆发。尽管我国养老保障体系已初步建立，但制度的完善、待遇的提高不可能一蹴而就，从而与快速增长的养老需求形成反差。三是家庭日益小型化，家庭养老功能不断弱化。养儿防老是我国传统的养老方式。而如今，由于独生子女政策的实行，以及人口流动加快，家庭日益小型化甚至空巢化。目前，我国独生子女家庭已经占到1/3，家庭平均规模不足31人，“421”家庭结构模式日趋普遍，“人丁兴旺”、“儿孙绕膝”现象很难出现，家庭所能提供的养老资源越来越少。四是受历史因素影响，个人养老储备不足。就养老难题的现状以及破解措施而言，养老储备是从年轻时开始的。无论是基本养老保险，还是个人储蓄养老，都是在退休前积累起来的。然而，我国当下的老人，大多是新中国成立前后出生的。改革开放前，我国长期实行“低工资、多就业”的政策和单位内部退休养老制度。这些老人在中青年时基本没有个人财富积累。社会养老保险制度建立后，他们的养老金9主要由国家财政和社会养老保险基金来承担。14研究方法本研究主要采用了文献分析法、案例分析法与综合研究法。笔者通过从图书馆电子期刊数据库、名人著作、互联网、报刊、电视新闻的观看阅读搜集了宝贵理论工具与研究数据在分析过程中，笔者利用直观性的数据、图表阐述观点，同时，在公共管理理论的大范围中融合了社会保障学、组织管理学、行政学、公共经济学的相关知识，进行综合分析。2政府购买居家养老服务的内涵及理论依据21公共服务的涵义对于什么是公共服务，在相应的学界，有各种各样的定义法国的一名专家赖昂在1912年有提出过相关的定义，他觉得“所有因为它而和社会的相互团结与发展是密不可分的，一定需要由政府来限制和把控的活动，可以称其为公共服务。它具有没有政府进行干涉便不会得到保障的特性。李俊鹏在他06年新出的一本书中有提到政府针对公众的需求并满足其需求就是所谓的公共服务，它是一种社会产品，所有的人都有权利进行利用。它有两个特点，能够为公民带来需要，所有的人都能够得到一样的消费和享受。我们国家的马庆仁也有提出公共服务的相关概念，他指出“政府在产出和提供带有生产的弱竞争性、消费的弱选择性物品、混合性物品和纯粹公共物品的过程中具有的责任就是指公共服务。”中国行政管理学会课题组也曾提到“公共服务，就是提供公众共同需求的东西，包括促进就业率、完善社会保障制度、加强国家的文化教育水平、为社会中的每个人提供安定的社会环境和发展空间等。”本人的观点是公共服务有不同的含义，但是需要分为两个方面一个方面来看，公共服务不同于10私人服务，两者截然不同，它是政府为公民提供公共物品的一种特别的静态方式，它具有的三个特点受益的费排他性，指的是所有人都可以得到相关的产品和服务，但是并不妨碍其他人的权利，其他人也可以获得相同的产品和服务；消费的非竞争性，指的是享用的人在享用的同时，并不会减少政府提供给其他人产品和服务的质和量；还有一种就是效用的不可分割性。从另一个方面来看，公共服务是一种动态的过程，政府通过提供产品和服务，使公民的需求得以满足的过程。这个过程用以创造一个稳定积极的社会环境，旨在以公平公正的方式惠及社会中的每个人。在这个过程中，政府应该以促进社会和谐发展为己任，加强公共服务的力度，满足人们逐步增长的需求。在本论文中，本人主要就第一方面中的静态方式进行研究探讨。211政府购买公共服务的涵义政府购买公共服务，是一个非常具有特点的方式，它的含义值得是，政府从用以进行福利的经费中，提取出一部分，向民间有能力提供公共服务的组织和机构花钱得到服务，或者通过招标等方式得到相应的服务。但是前提是，政府必须公布相关服务的价钱、指标、数目以及相应的预算等。如上所述，那些民间的机构和组织，会参与政府发起的投标，并在投标过程中中标，借此获得政府的预算款项，最后会在政府的把控下将该职责完成。政府把原先应该由其负责的为大众谋求福利的事务交给了有一定能力且信得过的社会组织和机构来实施。当事务完成之后，政府根据完成的事务的质量和数目，参考预先规定的一些准则，给予这些组织和机构相关服务的费用。在这种较为新颖的方式中，政府出钱，社会组织与机构出力，以合同制约双方，最后以一定的标准进行兑现。政府和社会组织机构根据合同所达成的契约关系，是两个互为公正平等的主体，并相互独立。以此为条件，公共服务的购买需要具备以下几个条件“竞标的过程必须与公正公平的方式展开；只有社会组织和机构才具备竞标的资格；必须具有相应的规范和准则；政府的责任无法规避”。只有具备了以上条件，才能达到所需要的效果。212政府购买居家养老服务的涵义居家养老，不同于在相应机构中进行养老，也区别于传统在家中的养老，它是指将上述两种方式相结合起来的养老方式。家庭是其中心，依靠社区的辅助，以专业化的服务方式，给那些在家中养老的人提供各种服务，其中包括洗衣、喂饭、整理床铺、心理陪伴等。其中有两种服务的方式一种是针对那些尚能自理，且具有一定行动能力的老年人，鼓励他们能够走出家门，积极参与到一些针对他们举行的活动；另一种就是对于那些已经丧失自理能力的老人，会有一些经过相应训练的人员亲自到老人家中来，为其解决生活上不能自理的事务。政府购买居家养老服务是指政府把原先应该由其负责的为大众谋求福利的事务交给了有一定能力且信得过的社会组织和机构来实施。当事务完成之后，政府根据完成的事务的质量和数目，参考预先规定的一些准则，给予这些组织和机构相关服务的费用。在这种较为新颖的方式中，政府出钱，社会组织与机构出力，以合同制约双方，最后以一定的标准进行兑现。22政府购买居家养老服务的理论依据涉及到这方面的理论依据有很多，也涉及到很多不同的学科，下面会进行详细的讲解与探讨。221服务型政府的理念服务型政府，是上世纪八十年代由西方发达国家所提出的一个新的观念。提出者是美国的一对夫妇，他们认为政府的职责所在不是为了把社会控制在手中，而是应该通过合理恰当的方式帮助社会中的公民满足其正当的需求。也就是说，所谓服务型政府，就是要先制定相应合理有效的制度，通过结合民间以及市场，达到合理分配的体系，并由其达到透明、平等、公正、有效为社会公民提供相关产品和服务的政府。在我国，这套理论已经得到了广泛的支持和推广。为了能够更好的适应不断增长的公众需求，我国政府也在加快改变自身性质，为了成为一个服务型政府而不断努力着。服务是整个职能转变的关键点，政府必须加强自身的服务能力，平等看待每一个社会个体，以他们的切身利益为己任，尽最大的努力为民众提供最称心如意的服务和产品。每个国家在自身的每个发展阶段，都会或多或少存在着一些矛盾，中国也正经历着这些矛盾，随着经济的快速发展，政府对于提供公共服务的能力已经跟不上人民的对于公共服务的需求。“非常关键的原因就是政府自身能力出现了问题，供给能力跟不上需求，就需要政府无论在理念还是自身架构上进行改变和创新，加快向服务型政府转变，只有这样，才能让自身更好的应对不断激化的矛盾”1。换句话来说，应对矛盾并不能只是政府的一家之责，而是需要政府在其中发挥领导的作用，让更多的公民和机构参加到转变过程中来，同时，用1魏静“中国地方政府购买服务理论与实践，上海交通大学，2008年。他们的眼睛密切关注政府的动向，起到一定的监督作用。在这个过程中，因为社会组织机构具有一些特有的优点，使得其在这个过程中起到愈发瞩目的效力。因为政府本身所具有的特点，其必须是一个必须营利的机构，所以，有人提出了很多意见优化其职能。诺贝尔奖获得者斯蒂格列茨就有指出“为了体现出政府的服务性，政府需要改变其原先作为生产者的角色，而逐渐转变为一个购买者，这样，就能解决其作为生产者过程中所遇到的问题”2。政府成为一个购买者，退出了公共物品的生产，极大促进了社会的积极性，使得社会组织和机构参与到生产的竞争过程中来，这个过程能够降低成本从而极大降低价格，这样，政府就能够以低价买进那些好的产品满足公民的需求。这种机制，极大的满足了社会的需求，是一种可持续发展的科学机制。综上所示，政府购买居家养老服务，在政府转变其职能的过程中起到了极大的推动作用，其高效率、低成本的优点，注定会是未来公共服务的一个重要的发展方向。这其实也是一个双赢的方法，政府在这个过程中降低了其在行使职责的成本，提高了自身的办事效率，而且社会的相关组织也在政府转变职能的过程中，享受到了平等竞争的好处，获得了更宽广的发展空间。这也在某种程度上，更好的诠释了服务型政府的概念，因为在这个过程中，政府寻求到一个非常好的平衡点。222“多中心治理”理论的主张上世纪七十年代以来，发达国家就已经开始在考虑政府职能的转变及其转变方向，他们渴望寻求一种更好的方式，使得政府的能力能够满足日益增长的民众的需求，使其在民众的心目中留下健康强大的印象。在这个过程中，很多的学者针对这一想法纷纷进行持续的研究和探讨，提出了许多不同的观点，这些观点内容的丰富性和新颖性，在一定程度上极大的推动了具体实际的观点的实现。在这些繁杂的理论中间，有一个极具代表的观念，“多中心治理”，由一对叫罗姆斯特的夫妇提出。该理论指出，社会在日益发展过程中，公民对于政府的想法和态度也会发生变化，他们认为政府应该随着社会的发展与时俱进，应该建立更好的社会环境和提供更健全更完备的体系，并提供更多更好的公共2陈志华“政府购买服务社会公共服务改革的新途径”，厦门大学，2006年服务，所以应该建立由多个中心秩序组成公共服务的机制。但是，政府并不是万能的，单靠一己之力并不能达到民众的需求，这种只依靠政府自身力量的发展模式是没有实践意义的。因此，在迅速增长的公众需求面前，就需要更多的社会力量参与到体系中来，构建“多中心治理”，这也是优化政府的工作流程，提高办事效率的有效手段。这种理论，意味着政府需要把自身的一部分权力交由其他的一些社会力量和市场，虽然政府在社会保障的过程中具有无可替代的作用，但是社会的一些组织机构，在某些公共服务方面，能够提供一些更有效率、更具针对性的方案，并且，在与政府的合作过程中，能够不断确定更好的工作目标和工作方法，这也是为了最大限度的为社会大众提供更好的服务和产品。宏观层面上来讲，“多中心治理”，除了政府以外，社会和市场也能够加入到决策和治理中来。随着社会的发展，过去传统的治理方式已经明显不能够满足社会的需求，因而会出现各种严重的问题，例如政府执行力的下降、腐败问题的增生。而如果单单只是市场主导的话，因为市场往往是以营利为目标的，虽然效率很高，但是不进行把控的话，也会出现很多问题。假如单单依靠社会组织进行治理，因为它们自身会存在一定的局限性，尽管他们会吸收很多公众的意愿，会以针对性的方案解决公众的需求，但是其自身存在的缺点，仍会出现问题。所以，这就需要各方力量的结合，相互合作，依托各自的优势，优势互补，能够解决传统治理方式中存在的各种问题。微观层面上来讲，“多中心治理”，是一种全新的方式，其中存在不止一个生产者，而且政府花钱购买服务。这个过程中，社会组织机构生产这种服务，然后由政府买进，然后将这些服务提供给老人。政府和社会力量之间由合同绑定，彼此互为契约关系，他们之间通过有效合作，解决了传统方法中低效高成本的问题，实现了双赢的目标，最终受益的往往是那些享受服务的老年人。所以，政府购买居家养老服务也体现了“多中心治理”的理念，因为这种理念就是要求政府和社会组织之间达成合作性的约定，朝更高更有效的目标共同前进。223公私合作模式的理论研究成果上世纪九十年代，才有公私合作模式的理论出现，也因此诞生出两个比较关键的理论，分别是撒拉蒙和科莱莫等提出的“四模式”理论和丹尼斯提出的“三模式”理论。有关“四模式”的理论，认为公共服务的提供有两个重要的因素组成，一种是资源的寻求，另一种是服务的配送，虽然国家在资源寻找方面具有无可比拟的作用，但是它不决定和负责这些服务的配送3。由上述两个因素为立足点，可以把政府和社会组织之间的关系模式分成四种一种是民间组织主导模式。其中社会组织在公共服务的两大要素中是决定性的力量，因为在某些国家中，政府并没有具备相关的能力，或者民众抗拒政府的公共服务。一种是政府主导模式。因为社会组织本身规模较小，能力有限，所以起到的作用也是微乎其微的，所以在这种国家中，政府就在资源的寻找和服务配送方面起到了决定性的作用。第三种就是并存模式。在这种模式中，政府和民间组织在各自的领域中，互不干涉，都能够在自己的领域当中，发挥决定性的作用。这种模式的形式有社会组织给那些由于政府在这方面缺乏供应的能力而不能普及到的区域提供服务和资金支持，以及给那些政府有供应能力但是政府并没有普及到的区域提供服务和资金支持。第四种就是合作模式。社会组织和政府否参与到活动中去，他们相互合作，共同为社会提供更好的服务，这种模式往往是政府是出资方，社会组织是实施方。而这种模式又分为两种方式一种是“合作的卖者”方式，社会组织在合作过程中，权利较小，主要根据政府的要求进行具体计划的执行。另一种是“合作伙伴”方式，在这种方式中，社会组织的权力较大，作为合伙人，因此能够有极大的决策权。根据上述的理论，丹尼斯又将其简化，分为三种补余模式，社会组织能够提供给民众政府没有能力提供的服务和产品，很好的填补了11相关的空白；合作模式，社会组织与政府进行合作，共同为民众提供相关的服务和产品，是很好的合作伙伴；冲突模式，政府对于社会组织的活动进行把控，有效监管其行为，而社会组织会积极推进相关改革政策的制定和执行，使其往有利于公众的方向发展。无论理论发展到哪个阶段，公私合作的模式永远都是讨论的焦点。其中，社会组织与政府互为合作关系，政府主要负责资金的筹集，而社会组织主要利用所提供的资金为大众获得所需的物品。尽管政府在一定程度上也能够完成全3龚咏梅社团与政府的关系苏州个,研究，社会科学文献出版社2007年版，第32页。部的过程，但是有理论指出“当一个组织本身的规模很大的时候，那么将服务12进行外包的成本往往会低于进行直接管理的成本，所以，在这种情况下，外包往往会是首要进行考虑的事”4。为了能够更加有效的进行服务，政府就要适时地将服务外包出去，合理利用相关的社会组织，以此达到公私合作的目的。公私合作制，指的是通过合同的建立，公共组织和私人组织按照合同中所规定的内容相互合作，借此更加合理有效的为公民进行服务。按照合同规定的内容，两者具有各自的职责，职责范围内发挥作用5。换句话说，公私合作最关键的一点就是有效合同的建立。公私合作，一定程度上来说，有多种多样的形式。政府购买服务就是一种进行公私合作的实际形式，值得进一步的完善和发展。3我国政府购买居家养老服务的实现条件分析在具备了各种条件，并且进行长足的奋斗13之后，才会得到一种新型的服务供给方法。政府购买居家养老服务，也正是具备以下各方面的因素才得以在中国立足并长远的进行发展。31政府执政理念的转变社会主义市场经济体制在近些年中正在逐步的成长，为了适应其不断变化，政府为此进行了多次的改革，正在慢慢走出以往传统模式中包揽一切的角色，建立了与市场经济相匹配的体系，并将其不断完善与深化。我们在加快改革的同时，也应该克服自身固有的观念，改变政府在资源方面的垄断地位，把民间力量和市场积极吸引到公共服务中来，这其中，关键还是要充分利用社会组织的力量。在市场经济体制的发展过程中，我们国家由上到下的管理模式也在持续的发生变化，政府本身也逐渐向服务型政府转变，改革开放14之时，政府的工作主要是改变自身的职能，而现在，政府的主要工作就是把自己建设为一个为公众服务的政府。“十六大开展到现在，我们国家以建设服务型政府为目的，不单单是促进政府职能的改变，也是对国家和社会的关系的一种修正，使国家往更4龚咏梅社团与政府的关系苏州个案研究，社会科学文献出版社2007年版，第64页。5美ES萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版2002年版，第73页。好的方向发展”6，这种观点，使得政府和社会的合作有了理论上的依据，这也进一步推动了政府花钱买进服务的举措。同时，在这段时间里，社会组织依靠政策的支持，以及稳定的社会环境，发展态势一片大好，在社会发展进程中起到了越来越重要的作用。政府与其合作，说明政府愈发重视民间组织的作用，逐渐将一些原本只由政府负责的事务交由民间组织去解决，两者在合作的过程中，深化彼此的职能，建立起高效、低成本的合作关系，为促进公共服务15的完善起到了极大的作用。同时，基于契约的合作关系，能够促进社会服务体系的完善与深化，使得国家在可持续发展的道路上越走越好。32民间组织的发展从上世纪八十年代开始，民间组织蓬勃地发展起来，同时，它们在社会发展过程中起到了越来越关键的作用，受到了全社会的瞩目，逐渐成为除了市场和政府以外又一不可忽视的力量。这种现象的出现，也使得许多领域杰出的科学家对此进行了深入的研究。随着经济的不断发展，政府的职责也开始发生了相应的改变，两者不断的促使人们自发的组织到一起，通过这种方式，他们就能够得到政府和市场无法满足他们的产品和服务。依托上述所说的情况，我国的政府也逐步意识到民间组织的重要性，同时为民间组织的不断发展营造健康良好的社会环境。民间组织的不断发展，极好的承接了政府职能的转变，也使得社会发展走向多元化。民间组织，顾名思义，也就是指那些“非政府的、非营利性的、合法的、非宗教性的、非政党性的具有民间自愿性的自主进行管理的社会中介组织”。自从1998年，民间组织这个词才开始成为正式的官方用语。我们国家的民间组织16可以被三个种类一种是社会团体，它以遵从自身意愿为原则，由中国公民组合而成，它的作用就是达到参加组织的公民的相同的愿望，并且根据一定的准则和规范进行相关活动，是一个不以获利为目的的组织，如各种协会、联合会等。另一种是民办非企业单位，它由社会团体、企事业单位、其它社会团体以及个人用不是国家的资金创建的，进行不以获利为目的的服务活动的组织，它们主要指那些提供文化教育、法律服务、体育等的组织机构。第三种是基金会，它们是用捐赠所获得资金，以公益为目的，根据6褚松燕中外非政府组织管理体制比较，国家行政学院出版社2008年版，第13页。基金会管理条例中的相关法则建立的不以获利为目的的法人。在我们国家，民间组织17在古代就有出现，因此具有很深厚的社会积淀，它们“在晚清的时候，一些类似商会、民间团体等的民间组织就已相继在各大城市诞生，这些组织在促进商业贸易、地方管理等方面都扮演了非常重要的角色”7。但是因为我们国家沿袭了从秦朝开始流传下来的中央集权制度，所以在政府的强大把控下，这些组织并没有蓬勃发展起来，承受了非常大的压力。从上世纪八十年代到现在，我们国家正在慢慢摒弃传统的计划经济体制，并朝着市场化的方向，改变传统的经济体制，“政府的微观管理开始逐渐变得宏观，重点也由原先注重经济发展转为关注公共社会的和谐，并且原先的直接管理也在慢慢被摒弃，政府正在慢慢下放一些职能给社会和市场，自己进行间接18的管理”8。通过上述过程，说明政府正在从一些垄断的领域中淡出，此时，民间组织通过接触更多的市场环境和市场机会，开始走进一个全新的发展阶段。在经济体制逐步改变的现在，社会主体及其生活也在渐渐发生着变化，无可避免的是，在这种急剧变化的过程中，会出现或多或少的冲突与矛盾，这些矛盾和冲突，为民间组织的发展提供了宝贵的机会。随着经济的快速发展，这些组织的数目也在迅速增长，并且走向多元化。在多元化的过程中，满足了社会群众不同的需求，受到了社会的广泛关注，并因此为政府分担了一些公共服务的职责。在这个过程中，与政府的密切合作关系，将不断深化民间组织在社会发展中的重要性，也有理由相信，它们将会成为又一支主要力量。33社区功能的健全政府购买居家养老服务，是有多方面因素19促成的，除了民间组织的积极推动和政府的职能变化这两个因素以外，社区功能的不断加强也是一个关键因素。社区对于老年人来说，是一个除了家庭之外又一个生活的地方，在他们的养老的时候，社区功能的完善与健全对于老年人来说无疑是一个福音。社区功能的强化，一方面能够为老年人提供更多优质的服务，使老年人得到精心的照料，可以让老年人安度晚年，另一方面，社区的发展可以为更多失业的人提供7张春绝“和谐治理视野下政府与民间织织关系探析”，公共行政2008年第2期。8施巍巍、杨风寿“对我国民间织织制度变迁过程理性思考探讨政府行政管理与群众自治良性互动的途径”，理论探讨2008年第3期。就业的机会，从这个角度来看，社区的发展是一个非常有效的福利工程，减小了经济压力，推动了社会的健康良性发展。站在老年人的心理角度，社区居家养老相比于传统的养老院养老，能够从一定程度上减轻老年人的心理负担，符合他们原先的生活习惯和生活方式，有助于他们安心养老，符合中国国情，是一个值得借鉴和推广的模式。社区的发展，不仅仅体现在其不但扩大的规模，还表现在它不断完善的各项设施，这也是提高老年人养老舒适度的必不可少20的因素。例如，社区医院和社区图书馆等设施的建立，“因为老年人中很多人都有慢性病，所以需要经常寻求医疗服务，为他们建立社区医院，可以缩短他们求助的路程和时间”9，而社区图书馆的建立，则很大程度上充实了老年人们的晚年生活，书籍能带给他们心灵一定的慰藉。这些设施的建立，都极大的满足了老年人的需求，丰富了他们的晚年生活，为他们寻求服务提供了极大的便利，为居家服务的开展提供了支持。以宁波市为例，政府计划在各个社区建立“十分钟服务圈”网络，也就是说，居民只要走上十分钟的路程，就可以为老年人寻求到所需的服务。这些社会设施的普及，解决了老年人居家养老过程中遇到的一系列问题。不单单是社区设施的完善，社区文化的不断发展也为老年人的居家养老21提供了可行性。社区文化的建设是社区建设过程中必不可少的一部分，对于加强邻里关系，促进社区和谐，具有非常重要的作用。社区文化的建设，包括各种文艺活动的开展，以及各种思想文化建设等，人们参与其中，能够获得极大的归属感与群体意识，提高自身的生活与工作质量。从另一方面来讲，老年人也是社区的一份子，社区尊老爱幼22的文化建设必然会惠及到他们，这也减轻了政府的经济压力，促进了社会和谐。34家庭结构的变化计划生育措施由来已久，在几十年的实行过程中，我国家庭中子女的人数正在不断减少，家庭的规模也越来越小。根据2008年的一份相关报告显示，1981年家庭平均人口大约是43人，1994年是36人，2004年是302人，在这23年的时间里，我国平均每个家庭的人口减少了128人，下降率是2888。也就是说，八零后在不久的将来，就要担负起2个人照顾4个老年人9吴玉霞“政府购买居家养老服务的政策研究以宁波币海曙区为例”，中共浙江省委党校学报2007年第2期。的重担。计划生育在某种程度上来说，增加了年轻一代的生活压力。随着人口老龄化问题的不断加剧，空巢问题也在变得越来越严重，原因有很多，社会观念的转变，经济水平的提高都是其中不可忽视的因素。在上述报告中还指出，我国社会中空巢老人比例已经达到了将近50。寻求这些问题的答案，是我们在享受经济发展带来的便利的同时，所要思考的。现阶段，我们国家的养老模式23还主要依赖于家庭养老，但是，随着年轻人生活节奏的加快，所肩负的压力也越来越重，家庭养老的弊端也不断显现，传统模式受到了现实的挑战。此外，机构养老对于日益明显的人口老龄化问题，需要解决巨大的成本问题，成本的加大必然会影响到服务的质量，所以机构养老也是不符合实际需求的。而结合机构养老和家庭养老的新型养老模式，也即居家养老服务模式，很好的解决了社会发展过程中人口老龄化所遇到的一系列问题。政府在推行居家养老服务的过程中，也推出了一些具有创新点和实际效用的措施，也就是购买居家养老服务，通过加强与社会组织24的合作，很好的解决了成本高，效率低等问题，为老年人提供了更全面更优质的服务。4上海市政府购买居家养老服务的基本现状实证分析41上海市政府购买居家养老服务的基本现状人口老龄化问题，是现阶段所有发达国家面临的问题，而与此同时，很多发展中国家如中国也饱受人口老龄化之苦。中国在上世纪九十年代末就已经成为了一个老龄化社会。众所周知，中国的老年人数量是世界上最多的，占到全世界老年人口的20，所以中国现阶段所面临的问题，也正是全球的问题。那么中国的那个城市是老龄化最严重25的城市是哪答案是上海。目前，中国人口老龄化问题已经普及到中国的19个省。自1982年到2003年，在这21年的时间里面，我们国家平均每年老年人的增长数目是299万，平均每年的增长率是279，大大超出全球人口增长率109。2005年初，中国有145亿不低于六十岁的老年人，是全中国人口数目的十分之一。其中，有10个省市的老年人比例是超过全国老年人比例的，分别是安徽（1099）、湖南（1201）、浙江（1299）、辽宁（1260）、江苏（1401）、北京（1402）、天津（1404）、上海（1860）、四川（1202）、山东（1179）。现在中国的养老问题已经日趋严重，老年人口的不断增多给我国社会的方方面面都带来了冲击，而且给我国的社会福利体系和医疗体系26都带来了巨大的压力。随着需求的不断增长，我们可以先拿上海举个例子，根据收集到的数据，分析上海到底在哪些方面存在着压力。表412013年末上海市老年人口性别构成单位万人、男女分年龄段合计人数占同龄组人口比例人数占同龄组人口比例60387621848147720282523652566311916464137475367017193762144395715577512090509842269925788071552835396432060485302210973631925637908832883265956749515404428411070610014073562531051747注60指60岁及以上，65、70、75、80、85、90、100以此类推。60岁及以上老年人口中，6064岁组占338，6569岁组占218，7079岁组占259，80岁及以上组占185图412013年末上海市60岁及以上老年人口年龄构成图422013年末上海市人口金字塔数据来源2013年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息截至2013年末，上海共有户籍老人（60岁及以上）38762万人，占总人口的271。从2012年末到2013年末，上海60岁及以上人口增加了2030万，增幅55；65岁及以上人口增加了1136万，增幅46；70岁及以上人