我国当前可诉行政监察行为刍议

2013年6月河北经贸大学学报综合版JUN2013箜鲞筮呈塑生兰2型笪丝I生垫巫堑丝竺竺丝竺生垒竺丝鱼翌竺丝竺坚型垒垫221型兰法学研究我国当前可诉行政监察行为刍议黄斌，赵颖锋河北侯凤梅律师事务所，河北石家庄050051摘要从当前中国的特殊国情和现有行政诉讼的受案范围限制来看，对于可以提起行政诉讼的行政监察行为应严格控制，以保证当前行政监察体系的稳定和顺畅。但从长远来看，行政监察行为本身属于一种行政行为，随着社会管理体制的不断进步和完善，将来可以逐步扩大使其纳入行政诉讼的行政监察行为的范围。关键词行政监察行为；可诉性；行政诉讼；人民法院；举报；控告；司法机关中图分类号DF3文献标识码A文章编号16731573201302004204本文所议行政监察行为，是指国家行政监察机为、学校针对学生的行为”；也有观点认为，“对行关依据行政监察法律法规，对监察对象所实施的行政诉讼法的理解不能做扩大解释，不能认为所有的政管理行为，具体表现形式有给予行政处分或没收内部行为都不能提起诉讼”121。上述观点差异颇具，财物的行政监察决定、建议给予行政处分或没收财一时还难以形成相对统一观点。物的监察建议、对涉案财物采取扣留等强制措施等。笔者认为，行政诉讼的受案范围是受社会和法依据当前法学界的多数观点，行政处分属于内部行治发展进程影响的，具有一定的动态性，对于行政诉政行为，故不属于当前我国行政诉讼的受案范围。讼法上述表述，应当结合某一阶段的司法实践和行但是，除了给予行政处分的行政监察决定之外，其他政管理体制来进行理解，以达到最佳的社会法治效行政监察行为比如行政监察建议、拒绝对举报案件果。从长远来看，所有行政监察行为都应纳入行政诉予以受理等，是否也一概不属于行政诉讼受案范围，讼范围。但是，基于当前我国干部管理和行政监察体对此则鲜有充分探讨。为此，笔者结合本身法律实制的特殊性比如部分行政干部由组织部门推荐和践对上述问题进行浅显分析，以企抛砖引玉，引起学任命，干部管理制度以内部规定、内部考核结果为依界对此问题的关注。据等，人民法院受诉的行政监察行为范围不宜过宽，不仅应将行政处分排除在外，还应将与“奖惩、任一、行政诉讼法有关规定及各种法学观点免等”密切相关的行政监察行为排除在受案范围之我国目前实施的行政诉讼法并没有明确提到行外，以保持当前监察行为的体系稳定和顺畅。与此同政监察行为，但是，行政诉讼法第12条第3项规时，考虑到社会公众依法享有的参与社会管理等宪定，公民法人或其他组织对于行政机关对行政机关法权利，法律对于社会公众的特殊请求和权利，应适工作人员的奖惩、任免等决定不服向人民法院提起当允许人民法院予以支持和保护。诉讼的，人民法院不予受理。上述规定当中的“奖惩、二、对行政监察对象实施的行政监察行任免等”，其实与行政监察有着密切的联系，但“奖惩、任免”等概念的内涵和外延究竟如何，法学界有为可诉性的具体分析着不同的理解。有人认为，上述范围“包括行政机关依据行政监察法及与其相关的法律法规，对行做出的内部行为在内的所有的特别权力关系，即还政监察对象实施的行政监察行为主要有以下几类第包括自治团体对其成员的处分、监狱针对犯人的行一类是行政监察决定，第二类是行政监察建议，第三收稿日期20130415作者简介黄斌1956，男，河北石家庄人，河北侯凤梅律师事务所律师，研究方向为行政诉讼法；赵颖锋1973一，男。河北新乐人，河北侯凤梅律师事务所律师，研究方向为行政诉讼法。42万方数据法学研究黄斌，赵颖锋我国当前可诉行政监察行为刍议类是行政强制行为，第四类是办案程序行为。的，可以依据行政监察条例第40条的规定提出申一关于行政监察决定诉。而原条例第40条规定，对监察决定不服的，应行政监察决定又可以进一步划分成两类，一类当复审、复核，也没有说到可以提起行政诉讼。在条是给予行政处分的行政监察决定，另一类是给予没例废止后，行政监察法第40条又只是规定了复收、追缴或责令退赔的监察决定。对于前者，行政诉审和复核，仍并未规定行政诉讼。也就是说，行政讼法已经明确将其排除在行政诉讼受案范围之外，监察法并未区分行政处分的监察决定和没收、追行政复议法也将其排除在行政复议受案范围之外，缴和责令退赔的监察决定，而是一概称为监察决定。对此在学界已基本成为共识。对于后者，则争议颇从这种表述来看，对于所有的监察决定，当然都只能多，还须详述。申诉。首先，从性质上看，没收、追缴或责令退赔的决需要探讨的是，对于“监察机关超越职权作出罚定同给予行政处分的决定一样，都属于行政监察决款或应由财政、审计部门没收、追缴的涉案款物而直定范畴，两者在实施机关、实施对象、事实依据、最终接由监察机关作出监察决定”的情形，笔者认为应当目的等方面完全相同，影响的都是监察对象的权利，区别对待1对于监察机关明显超出法律授权的行只是受影响的权利内容有所不同，因此对两者应当为，比如罚款、拘留等，应当允许监察对象提起行政同样对待，差别对待容易产生争议。对于此点，有的诉讼，因为这种行为很明显处分的已不再是监察对学者有不同意见，其认为行政处分与没收、追缴或责象基于特殊身份而享有的特殊权利，而是社会公民令退赔是有本质区别的，因为前者系公务员等主体的一般权利，而且监察机关也不再是依据内部性职基于公务员身份而享有的特殊权利，而后者则是普权作出，而是越权进行外部社会管理。2对于监察通公民都享有的财产权。这种观点貌似成立，其实机关作出的没收涉案财物监察决定的案件，由于监是错误的，因为其忽视了最重要的一点，即后者针对察机关本身有此权利，而且是针对内部对象实施，的并非是监察对象的私有财产，而是监察对象非法因此即便监察对象认为监察机关在事实认定上存侵占的他人财产，因此并未影响监察对象的个人财在错误，但也应当适用内部救济机制进行申诉，因产权。为申诉本身主要是针对这类错误行为而设置的救其次，从立法逻辑上看，当前也不宜将没收等监济机制，没必要再引入外部诉讼救济体制，从而导察决定纳入可行政诉讼的范围。如前所述，给予监察致司法对行政监察体制的过度干预，影响行政监察对象行政处分的事实，往往也就是给予其没收或责效率。基于同样的道理，对于认为监察机关超范围令退赔监察决定的事实，如果一旦允许行政诉讼对或违反法定程序暂扣或封存财产，也应当采用上述该事实进行审查，这种做法其实就是变相将行政处标准进行处理。分所依据的事实纳入到了行政诉讼的范围，违背了二关于行政监察建议行政监察法和行政诉讼法的立法本意。因此，在未允行政监察法规定的行政监察建议不同于公民、许将行政处分等纳入行政诉讼范围的情况下，仅将法人之间的建议，这种建议对接受建议的部门和人给予没收、追缴或责令退赔的决定纳入行政诉讼范员来说具有一定的强制力，如果不执行或没有正当围，不仅会导致禁止对行政处分起诉的法律规定形理由予以拒绝的，将会导致严重的法律后果。因此，同虚设，而且也会造成当前行政诉讼体系的混乱。监察建议其实与监察决定或者行政命令的法律属性再次，如果将罚没、追缴或责令退赔等行为当做近似，具有强制性，会影响有关人员的权利和义务。外部行为纳入行政复议或诉讼，则该行为就可能要但是，正如前面关于监察决定的各种理由一样，监察受到行政处罚法等法律的调整，如果这样，在实施建议仍然是行政监察法律关系中的内部行政行为，罚没时就要履行处罚告知、听证、告知诉讼权利等诸不能针对其提起复议和诉讼。从法律上看，国务院颁多程序，特别是还要受到行政处罚“2年时效”的限布的行政监察法实施条例也的确采用了这种观制，这样一来明显与行政监察法的规定不一致，更不点，明确规定针对监察建议只能提出异议，没有授予符合行政监察这种内部行政行为的效率性原则。提起诉讼或复议的权利。最后，从当前我国法律的具体规定看，监察机三关于暂予扣留和封存等监察措施关没收追缴和责令退赔财物办法第17条规定当行政监察法第20条规定，监察机关有权“暂事人对监察机关没收、追缴和责令退赔的决定不服予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资43万方数据河北经贸大学学报综合版2013年第2期料、财务账目及其他有关的材料”。从法理上说，这如村委会、社团、非企业法人等单位一般不属于法定种行为同普通行政机关在执法时所采取的查封、扣被监察对象，如果监察将其作为监察对象实施监察押等强制措施一样，属于行政强制措施。但是，基于行为，则当然属于行政诉讼的范围。另外，监察机关以下理由，笔者认为不应将该类型纳入行政诉讼范也可能针对监察对象的近亲属行使监察行为，比如围第一，监察机关所采取的上述措施系基于内部系违纪人员系丈夫，但是相关没收的监察决定却是向统管理职权、针对内部监察对象所实施的，因此还应妻子作出。由于妻子不是监察对象，因此虽然这个决该是属于一种内部强制行为，针对这种内部行为不定仍是监察决定，但妻子仍然可以就此提起诉讼，现服的，监察对象可以寻求内部程序救济，不宜采用诉实中有监察机关为此而起诉被法院受理的案例。还讼等方式进行救济。第二，如果将上述暂扣或封存有个别情况是，监察机关在办案时，为了保证违纪款行为当做外部行政行为看待，将会导致其受到行政项不流失，直接向第三人作出划拨款项的通知，此时强制法等法律的约束。如果上述行为受到行政强由于第三人并非监察对象，因此监察机关与第三人制法的约束，则在期限上只能为一个月，最多可以之间的关系不具有“家庭”关系的内部性，当然不能延长一个月，而且在被采取上述暂扣措施后可以立算作内部行政行为，因此第三人如果不服可以提起即提出行政复议和诉讼，这必然大大减损行政监察诉讼，现实中有监察机关为此而被法院判决败诉的这一体制的效率性，也会导致司法机关大量的介入案例。2010年修改行政监察法后，针对第三人的相行政监察这种内部监督，这与行政监察法的立法关保全措施已经规定由法院来实施。目的不符。所以，我们认为对于监察机关的暂扣等需要说明的是，某个公民虽然是非监察对象，如行为不能提起诉讼。果监察机关的监察决定涉嫌侵犯了其合法权利，但四关于程序瑕疵等问题该监察决定却并非向其直接作出，此时仍然不应允在现实中，监察机关在实施监察行为时，有可能许其提起诉讼。比如父亲是法定监察对象，监察机关程序存在瑕疵，对此问题能否提起诉讼呢监察部对其做出了没收房屋的监察决定，但儿子主张该房不服行政处分申诉的办法等规章规定，对程序存屋实际上是属于儿子个人所有。此时如果儿子不服在问题经查证属实的，上级监察机关可以责令重新监察决定，仍不能提起诉讼，而只能进行申诉。因为处理。也就是说，对于超越办案期限、管辖等程序瑕如果一旦允许儿子可以提起诉讼，必然会导致许多疵，可以内部监督来纠正，不必司法机关介入。从逻监察对象唆使其近亲属以此为借口频频针对监察决辑上来说，既然实体问题都不允许行政诉讼，当然程定提起诉讼，变相将监察决定纳入诉讼范围，导致整序问题也不应纳入行政诉讼范围。个监察体制的颠覆，现实中也有部分办案机关是按三、针对非监察对象实施的行政监察行照类似原则办理的。为分析四、与举报、控告及其受理有关的行政一般来说，只有涉及特定权利义务的或者职权监察行为职责的行为才属于行政诉讼法上的内部行为131，就首先，依照监察机关举报工作办法第14条和如家长依据家规来规范家人行为一样，只要这种行第15条的规定，对于民众的举报，不论在法律上是为不超出法律限定的范围，法院就不会进行司法审否属于监察机关的受理范围，监察机关都有告知或查和干涉。反过来说，如果该公民不是法定监察对转交等作为义务，如果监察机关不予任何答复，则有象，或者说不具有内部“家人”的身份，那么当然法律可能涉嫌行政不作为。但是，考虑到单纯的不受理公就要对其进行救济，而不能将其当做法律的“乞儿”。益举报行为并未侵犯举报人的财产权利和人身权对于非监察对象的救济程序，法律并未规定必须按利，因此这类举报人可能还不能提起行政诉讼。照监察对象那样进行，因此其当然可以依据行政诉其次，对于外部人员提出的检举和控告，如果被讼提起诉讼。实际上，从本质上看，监察机关对于非举报或控告的行为侵害了其人身权或财产权，此时监察对象作出监察决定，虽有“监察决定”之“名”，但举报人或控告人与该行为有利害关系，其举报或控却是“行政处罚”或“行政强制”之“实”，对于这种事告行为实际上是一种要求国家机关保护其人身权和实上的行政处罚或行政强制，非监察对象当然可以财产权的行为，如果监察机关不予答复或不予受理，依据行政处罚法或行政强制法提起复议或诉讼。比则属于不作为，当然可以提起行政诉讼。将不予答复“万方数据法学研究黄斌，赵颖锋我国当前可诉行政监察行为刍议或不予受理纳入行政复议或诉讼，并不会导致内部察行为应严格控制；放眼未来，因行政监察行为本身监察行为受到干预。不予答复本身就是指监察机关属于一种行政行为，随着社会管理体制的不断进步没有实施任何监察活动，既然根本就不存在监察活和完善，应逐步扩大可诉行政监察行为的范围。动，因此即便将其纳入复议或诉讼，也谈不上对监察活动的干预。但是，如果监察机关受理后做出了不参考文献予处分的监察决定，则应视为监察机关是一种作为1江必新行政诉讼法理论与实务M北京北京大学出版行为，如果举报人或控告人认为监察机关不予处分社，2011252的行为不正确，则其仍不能提起行政诉讼，因为一旦2张尚蔫走出低谷的中国行政法学中国行政法学综述允许其提起诉讼，则实际上又是变相将监察机关的与评价M北京中国政法大学出版社，19914303江必新中国行政诉讼制度之发展行政诉讼司法解释行政监察决定纳人司法审查范围，这在逻辑体系上解读M北京金城出版社，2001113是冲突的。责任编辑、校对秦学诗总之，立足现实，对于可提起行政诉讼的行政监OURCOUNTRYSCURRENTACTIONABLEADMINISTRATIVESUPERVISORYBEHAVIORHUANGBIN，ZHAOYINGFENGHEBEIHOUFENGMEILAWFIRM,SHIJIAZHUANG050051，CHINAABSTRACTFROMTHECURRENTCHINASSPECIALNATIONALCONDITIONSANDTH