刑事执行检察监督资源整合与体系建构

2015年7月河南社会科学JUL加15第23卷第7期HENANSOCIALSCIENCESV0123NO7刑事执行检察监督专题研究编者按2012年刑事诉讼法修改生效后，刑事执行检察监督制度的改革与完善一直是学术界与实务界关注的热点问题。党的十八届四中全会也对此提出了明确要求。为了充分探讨这一问题，本刊编辑部特邀一批专家对此问题进行专题研究，得到了一些对此问题素有研究的学者的积极回应。为了更好地以学术之力促进司法改革特别是检察改革，本刊编辑部以刑事执行检察监督专题研究为总标题进行专题研究，试图从现代司法的基本规律和特点着手，就我国刑事执行检察监督制度改革特别是刑事执行检察理论的构建、财产刑的检察监督和强制医疗检察监督等热点问题进行探讨，以期为司法改革特别是检察改革提供理论参考。关键词刑事执行；强制医疗；财产刑；检察监督；法律监督中图分类号D9文献标识码A文章编号1007905X2015070132刑事执行检察监督资源整合与体系建构卞建林1，谢澍2中国政法大学，北京1000882014年年末，经中央机构编制委员会办公室批动、出台相关规定再到调整机构名称，纵观2014年，复同意，最高人民检察院“监所检察厅”正式更名为刑事执行监督无疑是人民检察院履行法律监督职能“刑事执行检察厅”，这意味着过往的监所检察工作的浓墨重彩。然而，刑事执行检察并非仅仅局限于“名正言顺”地向刑事执行检察工作转变和扩展。在刑事执行阶段，还被赋予了很多“执行”以外的监督此之前，为贯彻中央领导指示精神和中央政法委关职能。根据2013年起实施的人民检察院刑事诉讼于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法规则试行以下简称规则，刑事执行检察监督腐败的意见，最高人民检察院自2014年3月起在全贯穿于整个刑事诉讼过程。甚至从长远看，可能成国检察机关部署开展了减刑、假释、暂予监外执行专为检察机关诉讼职能与诉讼监督职能优化配置的突项检察活动。其间，先后制定了关于对职务犯罪罪破重点。是故，本文试图在梳理刑事执行检察监督犯减刑、假释、暂予监外执行案件实行备案审查的规当下变革的同时，展望刑事执行检察监督的发展方定和人民检察院办理减刑、假释案件规定，并与向，以及对于检察监督体系完善可能具有的积极意最高人民法院、公安部、司法部、国家卫生计生委联义。合出台了暂予监外执行规定，加大刑事执行监督一、机构调整刑事执行检察监督的新起点力度、完善刑事执行监督机制。从开展专项检察活自1979年1月设立起至2014年年末更名止，收稿日期20150506基金项目本文系国家2011计划司法文明协同创新中心成果。作者简介1卞建林，男，江苏泰州人，中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授、博士生导师；2谢澍，男，湖南长沙人，中国政法大学刑事司法学院硕士研究生。1万方数据“最高人民检察院监所检察厅”的称谓整整沿用了三所检察工作面临前所未有的压力，进而展开一系列十余年。这一具有时代特色的称谓，在当下检察改专项活动整治监所检察工作的弱点、盲区。以此为革的背景下愈来愈凸显出其历史局限性，这也正是契机，监所检察被实质性地纳入刑事执行检察之范此次机构更名的直接动因。人民检察院内设业务部畴，试图与侦查监督、审判监督一道构成科学、完备门一般根据工作性质命名，唯有“监所”检察部门以的检察监督权力体系，进一步优化检察职权配置与工作场所命名，以期直观地反映检察机关对刑罚、刑运行。而2012年刑事诉讼法修改对这一改革动事强制措施与行政强制措施执行场所的监督。但随向予以认可，通过立法加强刑事执行检察监督的力着劳教废止，以及2012年刑事诉讼法修改后赋予度、扩大刑事执行检察监督的范围、丰富刑事执行检监所检察部门诸多新职责、新任务，如刑罚变更执行察监督的手段，为此番机构调整作出制度准备、提供同步监督、羁押必要性审查、指定居所监视居住执行法律依据。监督、社区矫正监督、死刑执行临场监督、强制医疗二、资源整合刑事执行检察监督的新变革执行监督、财产刑和没收违法所得执行监督等，已然实际上，机构称谓的变更不过是“表面功夫”，机超出了看守所、监狱的工作场所限制。加之“监所检构调整的实质标志是职能的扩展与转变，从监所检察”的名称晦涩、不易理解，长期以来，影响这一检察察监督到刑事执行检察监督，检察监督职能得到显工作的宣传效果和对外交流，因而，机构调整势在必著强化。修改后的刑事诉讼法及规则赋予刑事行。此外，我国看守所、监狱的设置与检察机关并执行检察部门的新职能共有八项刑罚变更执行同非一一对应，监狱设置相对集中，而看守所设置也非步监督、羁押必要性审查、指定居所监视居住执行监覆盖所有基层司法辖区。因此，部分辖区内没有监督、社区矫正监督、死刑执行临场监督、强制医疗执所的检察机关，容易呈现出机构设置与职能定位相行监督、财产刑和没收违法所得执行监督以及在押脱节的情形。在此次最高人民检察院对监所检察机人员诉讼权利保障。面对全新的任务和挑战，刑事构调整之前，部分地区即展开了试点探索，将监所检执行检察工作需要通过机构调整带动资源整合，从察机构变更为刑事执行检察机构。以山东省临沂市而更有效地履行监督职能。新的机构名称能够全费县人民检察院为例，在经历了三年多的羁押必要面、准确地反映部门的工作性质和职责范围，体现部性审查试点之后，费县检察院于2012年末撤销监所门名称、工作职责的一致性和法定性，且有利于最高科、驻看守所检察室两个内设机构，成立刑事执行检人民检察院加强对全国检察机关刑事执行检察工作察局。其出发点之一即是辖区内无监狱，在一定程的统一领导、管理和协调，推进刑事执行检察业务全度上导致机构设置与职能定位相割裂，无法适应检面深入开展。但在刑事执行检察监督范围拓展的察实践之需要。此外，江苏、河南、内蒙古等省、自同时，工作负荷必然上升，整体工作量明显加大，人治区在贯彻新刑事诉讼法、探索建立刑事执行检手不足、素质不高的劣势愈加凸显。即使废除劳教察机构方面也已经有初步效果，有针对性地突出部后，全国仍有3300余个监狱、看守所，绝大多数虽已门职责和权力属性，将刑事执行检察的职能定位于完成设置派驻检察室的工作，但平均每个派驻检察刑罚执行检察、刑事强制措施执行检察、强制医疗执室只有25名检察人员。除了派驻任务外，还要对监行检察和其他与刑事执行检察相关的职能。外执行罪犯进行监督，本就有些力不从心；何况派驻2014年，刑事执行检察监督共纠正“减假暂”不检察室的实际效用受到质疑，特别是在“躲猫猫”事当23827人，同比上升426；监督有关部门对2244件之后，派驻检察与巡回检察孰优孰劣、谁主谁辅值名暂予监外执行罪犯依法收监执行，其中原厅级以得探索。更重要的是，现今刑事执行检察监督已不上干部121人；查办违法“减假暂”背后的职务犯罪限于监所之特定区域。是故，刑事执行检察机构成252人。专项检察活动的深入开展、试点项目的卓立之后的首要任务，是配置符合业务需求的检察队有成效，也使得最高人民检察院有信心将刑事执行伍，更新监督观念，整合监督资源，加强技能培训，以检察机构的调整全面铺开。此番更名即意味着在全适应工作职能调整所带来的新挑战，并需辅之相应国推行刑事执行检察机构的设置，监所检察向刑事的工作保障，避免因机构调整、职能扩展所导致的人执行检察发展的转型取得了实质成果。有论者认员紧张和资源短缺。为，2009年即进入了这一转型期，当时一系列被羁需要指出的是，所谓“资源”整合，涉及的不仅仅押人员意外死亡事件相继披露，“躲猫猫死”“做噩梦是人、财、物的问题，更重要的是权力资源整合。刑死”“喝开水死”等引发社会热议，受到高层重视，监事执行检察职能的转变，正是资源整合在权力配置2万方数据向度上的显著体现。机构调整之后，规则所明确职责范畴。规则第五十七条规定“辩护人、诉讼代的“监所检察部门”之职权配置自然转移至“刑事执理人认为看守所及其工作人员有阻碍其依法行使诉行检察部门”，而涉及具体职责的条文共有22条，讼权利的行为，向人民检察院申诉或者控告的，监所从第五十七条接收并依法办理辩护人、诉讼代理人检察部门应当接受并依法办理；控告检察部门收到关于看守所及其工作人员行为的申诉、控告，到第六申诉或者控告的，应当及时移送监所检察部门办百六十五条受理和审查处理被强制医疗的人及其近理。”申请救济作为一种依申请提请检察监督的方亲属、法定代理人的控告、举报和申诉，刑事执行检式，丰富了执行检察监督的启动方式，完善了刑事执察部门的职责贯穿刑事诉讼程序的始终，而不是仅行检察的监督途径，借此提升监督功效，及时纠正减限于诉讼阶段论所划分的“执行”阶段。此次机构名刑、假释、暂予监外执行可能存在的违法现象，加强称的变更，强调的是此项监督职能的核心“执对相关利害关系人的权益保障，从而为建构全面、动行”，由此进一步明确了监督的对象。而关于“执行”态的刑事执行监督体系迈出坚实的一步。的理解，并不囿于执行阶段，即不局限于生效判决裁需要重视的是，为尊重和保障人权，实现程序公定的执行。刑罚执行检察、刑事强制措施执行检察、正，2012年刑事诉讼法修改新增了一系列程序救强制医疗执行检察和其他与刑事执行检察相关的职济的职权。例如，刑事诉讼法第四十七条规定能，均是刑事执行检察机构职责所在。职能要随着“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人新的任务而拓展，权力要与所承担的职能相匹配，资民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，源要适应职能的调整而整合，以适应新的刑事执行有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。检察监督工作的需要。在整合权力资源的基础上，人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情借助执行检察监督职权的配置与运行，推动建立刑况属实的，通知有关机关纠正。”第一百一十五条规事执行检察监督新体系。质言之，机构调整是开端，定“当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于资源整合是基础，完成刑事执行检察监督体系建构司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向则是改革之目的与方向。该机关申诉或者控告一采取强制措施法定期限三、体系建构刑事执行检察监督的未来发展届满，不予以释放、解除或者变更的；二应当退还传统意义上，刑事执行检察监督的方式是事后取保候审保证金不退还的；三对与案件无关的财监督、被动监督，不仅监督具有滞后性，而且监督效物采取查封、扣押、冻结措施的；四应当解除查封、力不强，很大程度影响着监督实效。过往的司法实扣押、冻结不解除的；五贪污、挪用、私分、调换、违践中，由于人民法院每年集中开展一到两次提请、裁反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或定减刑、假释活动，大量案件往往集中审理、裁定，检者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以察机关很难按照1996年刑事诉讼法所规定的在向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案20ET内对所有案件的裁定完成审查；而且由于服刑件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院应人员与检察机关同时收到裁定书副本，而服刑人员当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关纠正。”接到裁定后即可立即出狱，因而，倘若检察机关在事对于法律新增的上述规定，从立法理由来看，是后监督中发现错误，裁定也已生效执行，导致错误难鉴于1996年刑事诉讼法修改所取得的立法进步以得到纠正，即使得到纠正，也大大增加了监督和纠未能在实施过程中得到切实遵守，有法不依的情况错成本。正是为了解决这一实践中突出存在的问比较严重，特别是法律赋予当事人、辩护人、代理人题，检察机关通过派驻检察与巡回检察相结合的方的诉讼权利得不到公权力机关的应有尊重。从诉讼式，为刑罚执行的同步监督奠定基础，并在2012年观念来看，随着我国依法治国方略的确立和国家尊刑事诉讼法修改中予以明确。执行机关提出减重与保障人权人宪，人们的诉讼观念发生很大变化，刑、假释、暂予监外执行的书面意见或者建议书的，权利意识日益增强，程序公正深入人心，关于公民基应当将书面意见或者建议书副本同时抄送检察机本权利保障和国家权力合理运作的问题引起社会的关，保障检察机关的同步知情权，为同步监督创造必高度关注。从诉讼监督视角来看，这种对遭受程序要条件。此外，此次刑事诉讼法修改对刑事执行检违法行为侵害的法律救济责任，历史性地也是制度察监督的强化，不但是将事后监督、被动监督转为同性地落在检察机关身上。“这两项新的法律规定，实步监督、主动监督，而且接收并依法办理涉及刑事执质上是将刑事诉讼中的程序性救济权力赋予人民检行的申诉、举报、控告也被纳入刑事执行检察监督的察院。检察机关由此获得的权力，已经不是一般意2万方数据义上的法律监督权，而是一种司法救济权。”也可以侦查监督性质。有学者分析称若将诉讼职能界定说，在现行司法体制下，检察机关是假诉讼监督之名为检察机关直接、自我行使的权力，则批准逮捕权具行司法救济之实。当权利被侵害人提起请求司法救有诉讼职能性质，但从批捕中权力行使的状态观察，济的申诉或控告后，检察机关接收、审查和处理仍是则更接近监督职能，是间接实现诉讼职能的。从检以法律监督的方式展开的。进而，法律监督权与司察机关内设机构来看，原最高人民检察院刑事检察法救济权在行使过程中出现了一定程度的耦合。由厅一分为二为公诉厅和批捕厅，后批捕厅改为侦查此，刑事执行检察监督体系从单纯的诉讼监督性质，监督厅，全国检察机关也随之对内设机构作出相应转向诉讼监督与程序救济相互耦合，二元并存。调整。顾名思义，审查批捕具有侦查监督性质而且综上，经刑事诉讼法律的修订和监所检察职能是侦查监督的主要任务。其次，是关于羁押必要性的转变与拓展，我国刑事执行检察监督工作已经形审查的属性。对于立法新增的这项制度，立法职能成新的监督体系。主要表现在监督的场域已由固部门的意见非常明确。“人民检察院在对羁押必要性定的看守所、监狱等监禁场所拓展至监禁场所之外审查后，如果认为不需要继续羁押的，应当建议予以如社区矫正监督、死刑执行临场监督等；监督的对象释放或者变更强制措施。规定由检察机关对逮捕的已由单一的自由刑刑罚执行发展至包括刑罚执行、必要性继续进行审查，是为了加强检察机关对逮捕刑事强制措施执行和强制医疗措施执行等；监督的这种限制人身自由的强制措施的监督。因此，人民时间已由传统的事后监督转变为一定程度的同步监检察院依法对逮捕必要性进行审查后，如果认为不督；监督的方式已由静止的驻所检察发展至动态的需要继续羁押的，必须做出相应的处理，提出监督意巡回检察、专项检察；监督的性质已由通常意义上的见。按照法律的规定，人民检察院提出监督意见的诉讼监督扩展至包含程序救济、司法救济在内的法方式是建议予以释放或者变更强制措施。规定为律监督，等等。建议而非强制性要求，主要是从监督角度考虑从长远来看，刑事执行检察监督职能的转变与的。人民检察院在审查中发现被羁押人没有必要继监督体系的构建对于整个检察监督职能的强化和监续羁押的，提出建议，由有关机关就羁押必要性进行督体系的完善，具有明显的启迪和促进作用。可以全面审查，既考虑了监督的性质、特点，不代替有关逐步探索将刑事执行检察机构拓展为专门的诉讼监机关做出决定，又体现了对于解除、变更羁押措施的督机构，监督范围进一步向刑事执行检察监督以外慎重。”从理论上讲，批捕部门既然作出批准逮捕的延伸，借此对检察机关同时承担的诉讼职能和诉讼决定，说明已对逮捕必要性包括羁押必要性有既定监督职能进行适度分离，实现检察机关诉讼职能与认识，短时间内又要求其继续履行羁押必要性审查诉讼监督职能的优化配置。以羁押必要性审查为的职能，改变自己已经做出的逮捕决定，似乎不太现例，刑事诉讼法2012年修改新增羁押必要性审查实或难以奏效。而刑事执行检察部门在空间上更制度。该法第九十三条规定“犯罪嫌疑人、被告人“接近”被羁押人员，且有单纯担负监督职能的优势，被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行由其统一履行羁押必要性审查职能，显然更为合适。审查。”关于具体进行羁押必要性审查的主体，规当前，最高人民检察院将“推动建立重大、疑难则第六百一十七条细化为“侦查阶段的羁押必要案件侦查机关听取检察机关意见建议制度”作为性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要2015年年度工作重点，而检察介人侦查、公诉指导性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察侦查制度也已有一定制度基础和实践经验。倘若工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪检察介入侦查，更亟待厘清公诉指导侦查与检察监嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。”这意味督侦查的关系，以避免诉讼职能与诉讼监督职能的着侦查监督部门在侦查阶段作出批准逮捕决定后，混淆。越来越多的学者认为，需要对检察机关承担仍要负责对羁押必要性进行审查。这导致在诉讼理的诉讼职能与诉讼监督职能适度分离，同时需要通论和司法实务中造成一系列问题和困惑。过在检察机关内部设立专门的监督机构以集中统一首先是关于批捕权的属性。批捕权是诉讼职能行使诉讼监督职能。在此意义上看，将刑事执行检还是诉讼监督职能，理论界存在不同认识。从刑事察机构进一步拓展为专门的诉讼监督机构，看起来诉讼法第三条规定来看，批捕权是根据分工负责的更符合检察改革的总体趋势，具有相当的合理性与原则由检察机关在刑事诉讼中承担的一项基本职能。可行性。当然，以上仍处于理论层面的探索，现阶段而从对侦查行为的制约来看，批捕权又具有明显的切实履行好法律已经赋予的监督职能，仍是刑事执4万方数据行检察监督的工作重点。2015年2月10日，最高人百二十九条、第六百三十三条、第六百三十五条、民检察院刑事执行检察厅印发关于在刑事执行检第六百六十一条、第六百六十五条和第六百六十察工作中防止和纠正冤假错案的指导意见，要求充六条。分发挥刑事执行检察的监督职能，全方位提高发现卞建林、李晶刑事诉讼法律监督制度的健全与和纠正冤假错案的工作力度；而这次机构调整和资完善，国家检察官学院学报2012年第3期。源整合的实效也需要经受司法实践的实证检验。今黄太云刑事立法的理解与适用，中国人民公安年10月，全国人大常委会将听取最高人民检察院关大学出版社2014年版，第355页。于刑罚执行监督工作情况专项报告，届时，我们可以刑事诉讼法第二百二十五条、二百六十二条。对此番变革成效进行进一步研判，并更有针对性地孙谦走中国特色社会主义法治道路，中国刑展望其未来发展。事法杂志2013年第3期。龙宗智检察机关办案方式的适度司法化改革，注释法学研究2013年第1期。刘风景修法司法体制改革的重要手段，河南陈卫东检察机关角色矛盾的解决之策，载卢大学学报社会科学版2014年第6期。希、卞建林主编检察机关诉讼