关于在税收管理中推行岗位风险控制的思考与实践

1、研究报告第5期山东省国家税务局税收科学研究所2008 年5月21日关于在税收管理中推行岗位风险控制的思考与实践济南市国税局党组书记、局长张德志随着我国社会主义市场经济和法制建设的不断完善，社会各界对税务 机关依法行政的要求越来越高，税务实践中的管理和执法风险也越来越 高。今年初，省局提出了“一三六”的总体工作思路，把税收分析预警系 统、纳税评估系统的上线运行和深化运用作为重中之重，大力强化税收管 理和规范税收执法行为。我们认为，这是实施科学化精细化管理、防范执 法风险、避免工作失误的治本之策。结合自身实际，济南市国税局把加强 岗位风险控制作为全面贯彻落实省局“一三六”思路的重要举措，进行了 一

2、些有益的探索。一、关于风险和风险控制的基本认识风险管理是现代管理科学的一个基本理念，也是一种先进的管理方 法，对国税机关也有一定的借鉴意义。它通过认识风险、分析成因，采取 有针对性防范控制措施，将损失的可能性和后果降到最低限度。上个世纪 30年代，美国保险业在爆发了世界性经济危机后，率先引入风险管理；至U 60年代，风险管理已经广泛运用到金融、企业和公共行政领域，发展成一 门独立的管理学科。90年代，我国金融保险业首先引入风险管理。（一）风险的含义和特征通俗地讲，“风险”就是可能发生的危险或损失。税收岗位风险，就 是由于相关税务人员没有依法正确履行岗位职责，而可能给国家、纳税人、单位和税务干部

3、本人带来的损失。任何税收岗位都存在着一定的风险，在领导干部和执法管理一线的关键岗位，如税源管理、税收检查、减免税审 批、干部调配、经费支出、政府采购等环节，岗位风险尤为突出。一般而 言，风险具有以下主要特征：一是隐蔽性。风险都是以一定的概率存在的不确定性危险，因而具有 一定的隐蔽性。能够准确预见从而有效控制的危险，就称不上是风险。人 们之所以容易忽视身边的风险，在风险发生之前掉以轻心或心存侥幸，就 是因为风险具有一定的不确定性也即隐蔽性。对此，管理学上的“海恩法 则”阐述得非常深刻：通过对安全事故的分析，发现在每一起严重事故的 背后，必然有 29次轻微事故、 300 起未遂先兆、 1000起事

4、故隐患，要想消 除这一起严重事故，就必须从源头控制住那 1000 起事故隐患。在国税工 作中，执法和管理风险也潜藏在日常工作的大量细节中，从萌芽、发展到 演变成显性问题，往往都有一个过程，但很容易被人忽视。如在一般纳税 人认定环节，审核把关不严就埋下了被不法分子钻空子的隐患，这一隐患 未必一定爆发，但一旦爆发就与此管理疏漏直接相关，并造成难以挽回的 损失。从这个意义上讲，每一个管理和执法环节都隐含着风险，国税干部 身边时时都伴有一颗甚至数颗“不定时炸弹”。二是客观性。风险是客观存在的，时刻考验着我们的干部和工作。大 量的教训告诉我们，凡是有可能出错的地方，总会有人出错，而且往往是 以最坏的方式

5、， 发生在最不利的时机， 这就是管理学上着名的 “墨菲定律” 风险是普遍的客观存在，不论职务高低、能力大小，每个岗位、每个人都 面临潜在的风险；而且，职务越高、责任越重、风险越大。风险虽然有大 小，有违章、违纪和违法之分，但都会造成损失，严重的甚至会危害国税 事业的健康发展。而且，风险的危害往往会引发连锁反应，造成连锁性损 失。例如，一人犯罪，不仅本人受惩罚，家庭也会受连累，单位的利益和 形象也会受损害。（二）风险的诱因 风险本身是客观存在的，导致风险发生的既有客观因素。从国税系统 来看，风险诱因主要在以下方面：一是价值选择。有什么样的世界观、人生观，就决定了有什么样的权 力观、利益观、地位观

6、。世界观、人生观是一个人工作生活的根本，这一 关过不好，就必然导致私欲膨胀、违法乱纪。一个人主观上有不良的价值 取向和行为习惯，经受不住物质、人情、面子的考验，不能遵循法律和组 织规则，那么迟早会“栽跟斗”。二是决策选择。决策是执行的依据，决定了工作方向，决策失误必然 会带来较大损失。当今世界各国政府，都非常重视降低决策风险，可失误 却又不能完全避免。据有关统计，政府决策失误的比例，日本是0.28%，美国是 3%，我国是 30%。这说明，我们因决策失误导致的风险是相当大 的。三是执行方式选择。执行法律法规、执行工作决策，是基层单位和大 多数干部的主要工作任务，其中的风险主要来自于选择了不规范的

7、执法和 管理方式，违反了依法行政的要求。执行上的风险最普遍、最常见，随时 都有可能在身边发生。应执行而不执行有风险，执行力不强、工作不落实 也有风险，故意错误执行风险更大。个别情况下，即使执行到位了，程序 有错误照样存在风险。执行上的风险人人有、事事有，既包括领导干部， 也包括一般群众；既包括税收执法，也包括行政管理。二、当前国税系统面临的岗位风险形势分析 我们的国税队伍，主流始终是好的。广大税务干部兢兢业业，克己奉 公，圆满完成了各项工作任务，取得了骄人的成绩。但是，目前我们所面 临的岗位风险形势，依然不容乐观。按照总局党风廉政建设会议通报的情 况，仅去年 18 月，全国税务系统被司法机关立

8、案侦办各类刑事案件222起，涉及 268人；税务机关内部立案 294 起，涉及 359人。具体到济南国 税，自 1994 年国、地税分设以来，全系统共查处职务犯罪案件 12 起 16 人，党纪政纪处分 42起 63人。这些案件有的导致国家税收大量流失，有 的损害了纳税人合法权益，影响了国税机关形象，对干部个人和家庭也造 成了重大损失。综合分析国税系统不同程度地存在的问题，以及由此带来 的严峻的岗位风险形势，主要表现在以下三个方面：（一）为税不廉现象时有发生 个别干部理想信念动摇，法纪观念淡薄，明知故犯，顶风而上，将手 中的权力用来“交易”。小到接受纳税人宴请，大到收受纳税人的现金、 贵重物品等

9、， 严重损害了国税干部形象。 有的干部在执法和管理上论关系、 讲人情，号称 “我管的户我说了算 ”。个别干部甚至与不法分子串通一气， 帮其造假作假，丧失了一名公务员应有的职业道德。剖析这些问题，在执法岗位反映的多一些，有的还造成了严重后果， 教训十分惨痛。有些问题，虽然未形成严重犯罪案件，但很多案件与犯罪 只有一线之差。（二）执法不规范普遍存在 近年来，全国各级审计、财政监督部门以及总局和省局在执法执纪检 查和监察中都发现处理了很多执法不规范的问题，不少问题还引起了外部 纪检监察部门的监督重视。我们自身在日常执法和管理上，确有很多不严 肃、不规范、不到位的现象，这都是风险隐患。 2006 年，

10、最高人民检察院 公布了关于渎职侵权犯罪立案标准的规定，各级检察机关开始重点查 处税务机关执法不严、管理失职、行政不作为等行为。同时，纳税人维权 意识明显增强，越来越重视维护自己的合法权益，投诉举报、案件听证、 行政复议和诉讼等情况，经常发生。面对如此严峻的形势，少数干部仍然 我行我素，无动于衷，以致有的地方虚开发票等违法案件有所抬头。分析导致这些问题和案件的因素，我们不否认有税收制度不完善的因 素，更有不法分子为了逐利而不惜铤而走险的外因；但从内部管理的角度 来看，关键还在于管理和执法不到位、 有漏洞， 为违法者提供了可乘之隙。 主要表现在以下几点：一是有制度不执行。上到总局、省局，下到各级基

11、层国税机关，已经 制定的制度、办法、程序并不少，而且非常规范，关键是制度得不到有效 落实，个别干部工作敷衍应付，对管辖的纳税人，该查的不查，该管的不 管。如“实地调查”是专用发票增量审批的最基本要求，且对于企业的每 次增量申请都要进行实地调查。但在绝大多数虚开案件中，税收管理员要 么只实地查验一次，要么根本不去调查就写出所谓的调查报告。这种不负 责任的管理，即使在管理员与纳税人之间没有利益交换，也是严重的失职 渎职，为不法分子打开了方便之门。二是责任心不强。工作中责任心差，麻痹大意，侥幸心理严重，对纳 税人明显的异常情况应该发现而未发现，甚至对风险到了麻木不仁的程 度。我们在对一些虚开案件的分

12、析中发现，不少案件普遍存在企业短期内 发票用量猛增、频繁申请发票增量、销售额远远高于注册资本、税负明显 偏低等反常现象，但都没有引起相关税务干部的足够重视。三是讲人情不讲原则。国税干部要讲感情，但在工作中绝不能感情用 事，依法办事是不能逾越的工作底线，既不要替别人讲情，也不要受别人 讲情的干扰。从近年来发生的涉税案件来看，不少案件都涉及到了因“讲 情照顾”而管理偏松、出现漏洞。这些干部在案件查处中有的受到了刑事 追究，有的受到了内部党纪政纪处分。但仍有个别干部不吸取教训，面对 纳税人的不正当要求，不分是非，在内部牵线搭桥、请托催办，有的干部 还是单位或部门领导。这不仅干扰了正常的税收执法，最后

13、也只能是害人 害己。（三）行政管理随意性大税收岗位风险不仅体现在税收执法环节，在行政管理中也无处不在。 从综合部门到后勤管理，处处存在风险。该按程序的不按程序，该报批的 不报批，随意性大，都蕴藏着极大的风险。一是轻视法纪，明知故犯。有的干部法纪观念淡薄， 对风险不以为然, 自由散漫，我行我素；有的干部大局观念差，对上级部署消极应付，甚至 有令不行，有禁不止。近年来，各级国税机关内部查处的问题，有违反税 收票证管理办法的；有违反组织原则，在干部选拔中私下串联拉票，托关 系、走后门的；有违反重大事项报告制度， 发生重大交通事故及严重信访、 上访事件的；有违反工作规则，上班玩游戏、打扑克等等。对于这

14、些问题, 各级国税机关都是三令五申，但有的还是屡查屡犯，说到底还是思想不重 视，态度不端正，散漫心理作祟。二是习惯行事，操作违规。有的干部规范意识差，总是凭感觉、凭经 验办事，甚至明知程序手续不符合规定，仍然存有侥幸心理，不愿改正。 有的干部不深入学习钻研本职业务，对正确的做法一知半解、糊里糊涂， 工作质量不高，经不起检查。从近两年审计署、财政专员办和总局审计部 门的审计检查结果来看，我们内部存在的问题，许多都是不按制度规定抓 落实导致的。三是管理不严，监督不力。制度落实不到位，有执行者的问题，也领 导管理者监督管理不力的原因。目前，有些干部包括个别领导干部，碍于 情面，不敢得罪人，对内管理偏

15、松、偏宽、偏软，总想当“老好人”。在 我们内部自身搞的检查审计中， 经常是查无问题， 有了问题也是轻描淡写， 而面对审计署、财监办等外部门的检查，问题却非常明显。这说明，我们 内部的一些检查监督和追究还不认真、不严格，流于形式，在系统内的监 督管理上仍需要深入。三、开展岗位风险控制工作的初步实践 在深入调研分析的基础上，我局决定在全市国税系统推行岗位风险控 制，在全市国税干部中强化风险教育和风险意识，集中精力建立起一套完 整有效的风险控制管理体系，确保税收管理职能目标的实现和干部队伍的 平安、和谐、稳定。按照这一思路，我们成立了岗位风险控制工作领导小 组和工作办公室， 建立了分层次组织领导机制

16、； 设计了强化岗位风险意识、 科学评估岗位风险、 合理配置人力资源、 制度控制持续改进四个相互联系、 有机统一的关键环节；借鉴全面质量管理理念的周期循环模式，按照计划（Plan）、执行（Do）、考核（Check）、修正（Action ）的过程，以一年 为一个风险控制周期。在计划上，重点是教育引导、查找风险点，制定岗 位风险防范管理措施，做到责任到人、任务明确、机制健全。在执行上， 重点是对照风险点，落实风险防范的各项措施，控制风险行为和危害的发 生。考核上按照定期自查与阶段性督导相结合、动态考核与综合评估相结 合等方法，全面系统地考评风险防范工作的落实情况和效果。修正的任务 是改进和完善风险防

17、范工作，根据考核评估结果，奖优惩劣，纠正存在的 问题，进一步优化风险防范工作， 启动风险防范管理的下一个 PDCA 循环 （一）筛查岗位“风险点”一是全员自查岗位风险。在召开全市岗位风险控制工作动员大会的基 础上，全局每名干部全面自查本岗位存在的风险，填写岗位风险自查工 作表。本着自我查找、自我教育、自定措施、自我保护的原则，对照岗 位职责、工作规程、相关法律法规、规范性文件、各类考核追究办法等内 容，分析各自岗位的“风险点”，剖析风险发生的原因，提出岗位风险等 级建议，制定自我防范措施，做到人人查、人人找、人人定、人人防。二是综合评估岗位风险。市局机关各处室按照对口业务链，对全局每 个岗位的

18、风险进行深入分析、综合评估、科学定性。在汇总梳理基层和本 处室自查岗位风险的基础上，对照相关法律法规、规章制度、规范性文件 等“程序性”和“实体性”规定，对照历年来各类审计、执法检查、信访 投诉、绩效管理等发现的突出问题，对照综合征管软件、税收执法管理信 息系统、分析预警系统和纳税评估系统等管理信息，全面梳理每个岗位的 风险。然后根据岗位风险大小， 分高、 中、低三类，评定出岗位风险等级， 按照“高风险岗位、高等级防范、高标准要求”的原则，实行岗位风险分 类管理。同时，汇总全局梳理评定完毕的风险和风险等级，编写岗位风 险手册，印发全系统人手一册，用于风险教育和问题警示，指导和规范 工作行为。三

19、是开展风险警示教育。组织宣讲团，以“敬业爱岗、廉洁奉公、恪 尽职守、防范风险”为主题，通过解读岗位风险手册，开展案例报告 会、防范风险大讨论、廉政展板巡展评比、党纪法规专题教育、正反典型 现身说法等一系列活动，教育广大干部切实绷紧风险意识这根弦，自觉克 服税收执法和行政管理中存在的侥幸麻痹心理，筑牢自我保护防线。在形 式上，主要是。市局还将邀请有关专家学者，举办“税收岗位风险控制论 坛”。（二）建立重点岗位风险控制机制 一是完善控制制度。由市局机关各部门按照业务范围，重点针对高风 险岗位和历年各类检查中发现的突出问题，梳理已有的管理制度和措施， 确定需要修订完善或新制定的制度措施并着手实施，该

20、废除的废除，该修 订的修订，需要新建的抓紧出台。二是突破重点风险。机关每个处室针对高风险岗位和风险控制的薄弱 点，至少确定 2 个突破口，建立完善切实有效的控制制度和措施。各基层 局根据本单位岗位风险特点和突出问题，因地制宜探索制定针对性强的控 制制度和措施，至少确定 2 个工作突破口，在建章立制上抓出成效。我们 坚持“用制度管权、管人、管事”的原则，综合采用教育引导、分权制约、 过程监控、内外监督、民主评议、岗位轮换、奖励惩处、高风险岗位公示 等控制措施，增强制度的科学性、严密性。三是加强上下联动。坚持“从群众中来，到群众中去”的原则，深入 基层一线解剖“麻雀”，分析导致问题发生的深层次原因

21、，研究防范控制 风险的规律。对于建立或完善的控制制度，由机关各部门分别选择部分基 层局开展试点，促进基层集中精力、各有侧重地探索行之有效、富有特色 的经验做法，以备向全市推广，从而避免工作重复交叉，实现整体工作的 分头突破、全面推进。（三）全面推行落实控制机制 一是开展全员宣讲培训。综合评估各单位、各部门建立制度、开展试 点的情况，筛选针对性强、效果明显的控制制度，编写岗位风险控制制 度汇编，印发指导全局规范执法和管理行为。在此基础上，对岗位控制 制度措施和典型案例进行宣讲培训。重点是组织精干业务力量，搞好师资 培训，加强宣传指导，在全系统分批组织培训班，并对基层局巡回宣讲， 进行全员岗位风险

22、控制培训。二是签订风险控制责任状。市局统一与各基层局和市局机关各处室签 订岗位风险控制工作目标责任状，明确工作标准、目标要求、奖惩措 施等，确保达到结合全年重点工作，上下一致、统筹兼顾、重点突破的目 的。三是落实和检验风险控制制度。 结合内部执法检查、 巡视考察等工作， 将各项风险控制制度和措施， 推行到每个岗位、 每个人员， 规范干部行为， 督促干部养成良好的工作习惯和行为文化。 市局督导考评组深入各基层局 督导检查，进行“手把手、面对面”的问题查找，逐项整改存在的问题， 督促各基层局将风险控制制度落实到位。四是综合考评。市局统一制定考评内容和标准，对全局的动员教育效 果、建章立制成果、制度

23、落实和问题整改情况等，逐个进行综合考评，提 出考评和改进意见，加大奖惩和责任追究力度。（四）构建风险控制长效机制。 一是总结风险控制经验。各基层局和市局机关各处室全面总结风险控 制工作开展情况、取得成效、经验体会、问题不足和改进措施。同时，分 别总结提炼 1-2 项在开展岗位风险控制工作当中内容丰富、措施有力、成 效显着、具有特色的经验做法。二是推广先进典型。根据全局风险控制工作进展情况召开现场会，结 合工作督导、检查考核、执法监控、明察暗访及问卷调查等结果，开展工 作讲评，全面总结工作成绩和不足。选择工作成效突出的单位，总结交流 工作经验，树立先进典型，进行表彰奖励，并将推行工作成绩与单位年

24、度 目标管理考核结果挂钩。三是构建长效机制。根据不同时期国税系统执法和管理的重点，深入 分析研究风险变化特点，持续改进风险控制理念、思路、制度、方法，探 索引入信息化控制手段，与税收科学化精细化管理、国税文化建设、党风 廉政建设、干部队伍建设等紧密结合，建立健全科学长效的岗位风险控制 机制。四、关于进一步深入推进岗位风险控制的探讨深入开展岗位风险防范管理，是我市国税系统全面贯彻落实省局“一 三六”思路的重要举措，是把先进的风险管理控制理念具体运用到科学化 精细化管理实践，也是结合国税实际落实党风廉政惩防体系建设三个更加注重”要求的具体措施，体现着对国税事业、对广大干部健康发展高度 负责的精神。

25、当前的重点是在识别和评估各种风险的基础上，有针对性地 加强防范，将风险控制的关口前移，筑牢前期预防、中期监控、后期处置 三道防线”，超前化解内部执法和管理中的各类风险问题，防范于未然， 控制过错，不发生或尽可能少发生违法违纪行为，特别是不发生重大问题，从而使全体国税干部不犯或少犯错误，各方面利益不受或少受损失。在下 一步的工作中，还需要解决好以下几个方面的问题：（一）解决认识问题，端正思想态度一是树立忧患意识。在风险面前，任何人都不能小成即满、 高枕无忧。 我们应该清醒地认识到，岗位风险不是远在天边，而是近在眼前；风险控 制不是无关紧要，而是当务之急。一定要自尊自爱，自我保护，在执法上 把握住

26、方向，在感情上把握住原则，在行动上把握住分寸，在生活上把握 住小节，真正从主观上避免问题发生。二是树立法治意识。当今社会是一个法治社会， 违法就是最大的风险。 各级国税机关的工作决策、税收执法和行政管理，都必须严格按照法律、 法规规定办事，规范办事程序。凡事做到言必循法、 虑必及法、行必守法, 自然就会远离风险。三是克服侥幸心理观念。忽视风险，麻痹大意，就一定会出问题，甚至出大错。对此，我们广大国税干部都应当清醒地认识风险形势严峻的大 气候，严格自律，一定不能受不良的小气候影响。四是克服经验主义观念。不良的习惯性做法是风险重要诱因，我们必 须坚持用制度规范自己的行为，依法行政，依法办事，自觉接

27、受监督，提 前化解岗位风险。五是克服忽视失职渎职犯罪的观念。当前，应该重点克服“只要不贪 不拿，即使执法不规范，也不存在风险”的错误认识。实质上，任何执法 过错都是违反法律法规，都可能损害国家和纳税人的利益。检察机关把失 职渎职当作一种“不装腰包的腐败”，而且查处追究越来越严厉。面对这 种形势，国税干部必须切实纠正不贪不沾就不犯罪，有点过错也无所谓的 观念。（二）把握岗位风险控制的方向一是解决防范中“系统性”不强的问题，从单项整治向系统控制转移。 在目前的国税工作实践中，各级各地都针对易发生问题的重点环节和岗 位，制定了一系列管理措施和制度，也起到了显着效果。但是，如果从风 险的角度考虑，各岗位之间，评估风险的标准、防范措施的力度、内控制 度的完善程度还不平衡、不统一，防范体