对规范性文件认定标准的思考

1、对规范性文件认定标准的思考范 性 文 件 是 履 行 行 政 管 理 的 直 接 依 据 ， 是 贯 彻 实 施 法 律 、法 规 或 者 规 章 的 重 要 方 式 ， 更 是 推 进 依 法 行 政 、 建 设 法 治 政 府 的 重要 组 成 部 分 。国 务 院 一 直 高 度 重 视 规 范 性 文 件 的 管 理 工 作 ， 多 次 明确 提 出 制 发 和 清 理 要 求 ， 然 而 理 论 界 对 其 如 何 认 定 的 研 究 不 够 系 统 ，实 务 界 对 于 认 定 标 准 亦 存 在 不 同 认 识 。本 文 拟 从 法 制 机 构 工 作 人 员的 角 度 ， 结

2、合 法 制 工 作 实 际 ， 分 析 民 政 业 务 类 规 范 性 文 件 的 认 定 标准 ， 以 期 为 具 体 实 践 提 供 工 作 标 尺 。一 、 认 定 依 据确 定 认 定 标 准 ， 必 须 首 先 弄 清 法 律 法 规 对 规 定 性 文 件 的 强 制性 规 定 ， 从 而 为 具 体 认 定 提 供 依 据 。我 国 现 有 法 律 制 度 体 系 尚 未 对规 范 性 文 件 的 内 涵 外 延 作 出 国 家 性 规 定 ， 而 是 使 用 “决 定 和 命令 ”、 “规 定 ”、 “其 他 规 范 性 文 件 ”和 “规 范 性 文 件 ”等 多种 表 述

3、， 零 散 性 对 规 范 性 文 件 的 制 定 主 体 、 规 范 内 容 、 制 定 程 序 、监 督 救 济 、 清 理 工 作 做 出 规 定 。（ 一 ） 制 定 主 体 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 （ 以 下 简 称 宪 法 ） 和 中 华人 民 共 和 国 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 和 地 方 各 级 人 民 政 府 组 织 法 （ 以 下 简 称 地 方 组 织 法 ） 规 定 ： 国 务 院 及 其 部 委 （ 宪 法 第89 条第1 项 、第90 条第2 款 ） 、 县 级 以 上 地 方 各 级 政 府 和 乡镇 政 府 （ 地 方 组 织 法 第

4、59 条 、第61 条 ） “有 权 发 布 决 定和 命 令 ”。这 些 “决 定 和 命 令 ”中 ， 既 有 针 对 具 体 问 题 的 专 门 决定 ， 也 有 针 对 不 特 定 多 数 对 象 所 做 的 一 般 规 定 ， 后 者 即 为 “规范 性 文 件 ”。行 政 法 规 政 府 信 息 公 开 条 例 规 定 “各 级 人 民政 府 及 其 部 门 应 当 在 各 自 职 责 范 围 内 ， 重 点 公 开 行 政 法 规 、 规 章 和规 范 性 文 件 ”（第10 条 ） ， 承 认 了 各 级 人 民 政 府 组 成 部 门 的 制 定主 体 地 位 。（ 二） 规

5、 范 内 容按 照 相 关 规 定 ， 国 务 院 及 部 委 制 定 规 范 性 文 件 必 须 依 据 宪 法 、法 律 、 行 政 法 规 ， 国 务 院 的 决 定 、 命 令 ， 需 要 规 定 行 政 措 施 时制 定 （ 宪 法 第89 条 、第90 条 ） ； 地 方 各 级 人 民 政 府 制 定 规范 性 文 件 必 须 是 为 了 执 行 本 级 人 民 代 表 大 会 及 其 常 务 委 员 会 的 决 议 ，以 及 上 级 国 家 机 关 的 决 定 和 命 令 ， 执 行 国 民 经 济 社 会 发 展 计 划 、 预算 ， 管 理 本 行 政 区 域 内 的 行

6、政 工 作 ， 规 定 行 政 措 施 时 而 制 定（ 地 方 组 织 法 第59 条 、第61 条 ） 。对 于 禁 止 性 内 容 ， 三部行 政 管 理 基 本 法 律 ， 明 确 规 定 各 类 规 范 性 文 件 不 得 设 定 行 政 许 可（ 行 政 许 可 法 17 条 ） 、 行 政 处 罚 （ 行 政 处 罚 法 第14条 ） 、 行 政 强 制 （ 行 政 强 制 法 第10 条 ） ， 只 能 在 上 位 法 规定 的 种 类 、 幅 度 和 范 围 内 细 化 规 定 。（ 三） 制 定 程 序国 务 院 关 于 加 强 法 治 政 府 建 设 的 意 见 （ 国

7、发 xx33 号 ） 在 制 定 程 序 方 面 ， 作 了 操 作 性 更 强 的 规 定 ， 即 强 调 三个 原则 ： 一 是 内 容 对 公 民 、 法 人 或 者 其 他 组 织 的 权 利 义 务 产 生 直 接 影 响的 ， 要 公 开 征 求 意 见 ； 二是 由 法 制 机 构 进 行 合 法 性 审 查 ； 三是 经 部门 领 导 班 子 会 议 集 体 讨 论 决 定 。为 了 突 出 程 序 规 定 的 重 要 性 ， 还 硬性 规 定 了 不 按 程 序 制 定 的 法 律 后 果 ： 未 经 公 开 征 求 意 见 、 合 法 性 审查 、 集 体 讨 论 的 ，

8、不 得 发 布 施 行 。（ 四） 监 督 救 济法 律 法 规 体 系 较 为 重 视 规 范 性 文 件 的 监 督 救 济 。一 方 面 ， 规定 了 上 级 政 府 和 本 级 人 大 改 变 或 者 撤 销 的 监 督 权 ： 县 级 以 上 地方 各 级 人 民 政 府 对 于 所 属 工 作 部 门 和 下 级 人 民 政 府 制 定 的 不 适 当 的规 范 性 文 件 ， 有 权 改 变 或 者 撤 销 （ 宪 法 第108 条 ） ； 县 级以 上 地 方 各 级 人 民 政 府 代 表 大 会 常 务 委 员 会 对 下 一 级 人 民 代 表 大 会及 其 常 务 委

9、员 会 做 出 的 决 议 、 决 定 和 本 级 人 民 政 府 发 布 的 决 定 、 命令 ， 经 审 查 ， 认 为 超 越 法 律 权 限 、 限 制 或 者 剥 夺 公 民 、 法 人 和 其 他组 织 的 合 法 权 利 ， 或 者 增 加 公 民 、 法 人 和 其 他 组 织 的 义 务 的 ， 同 法律 、 法 规 规 定 相 抵 触 的 ， 有 权 予 以 撤 销 （ 中 华 人 民 共 和 国 各级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 监 督 法 第30 条 ） 。另 一 方 面 ， 确立 了 规 范 性 文 件 的 行 政 复 议 制 度 ： 规 定 对 国

10、务 院 部 门 的 规 定 、县 级 以 上 地 方 各 级 人 民 政 府 及 其 工 作 部 门 的 规 定 ， 以 及 乡 镇 人 民 政府 的 规 定 ， 可 以 一 并 提 出 复 议 申 请 （ 行 政 复 议 法 第7 条 ） 。三是 国 务 院 关 于 加 强 法 治 政 府 建 设 的 意 见 （ 国 发 xx33 号 ） 进 一 步 规 定 ： 重 点 加 强 对 违 法 增 加 公 民 、 法 人 和 其 他 组 织义 务 或 者 影 响 其 合 法 权 益 ， 搞 地 方 或 行 业 保 护 等 内 容 的 规 范 性 文 件的 备 案 审 查 工 作 ， 做 到 有

11、件 必 备 、 有 错 必 纠 ， 切 实 维 护 法 制 统 一 和政 令 畅 通 ； 力 争 建 立 备 案 登 记 、 公 布 、 情 况 通 报 和 监 督 检 查 制 度 ，对 公 民 、 法 人 和 其 他 组 织 提 出 的 审 查 建 议 ， 要 按 照 有 关 规 定 认 真 研究 办 理 ， 对 违 法 的 规 范 性 文 件 ， 要 及 时 报 请 有 权 机 关 依 法 予 以撤 销 并 向 社 会 公 布 。（ 五） 定 期 清 理国 务 院 关 于 加 强 法 治 政 府 建 设 的 意 见 （ 国 发 xx33 号 ） 明 确 规 定 对 不 符 合 经 济 社

12、会 发 展 要 求 ， 与 上 位 法 相 抵 触 、不 一 致 ， 或 者 相 互 之 间 不 协 调 的 规 范 性 文 件 ， 要 及 时 修 改 或 者 废 止 ，要 求 建 立 每 隔2 年 清 理 一 次 的 定 期 清 理 制 度 ， 并 向 社 会 公 布 清 理结 果 。鉴 于 上 述 法 律 、 行 政 法 规 、 法 规 性 文 件 并 未 对 规 范 性 文 件 的内 涵 外 延 作 出 明 确 规 定 ， 民 政 部 规 范 性 文 件 的 认 定 标 准 无 法 找 到 直接 依 据 ， 又 无 法 适 用 地 方 政 府 规 章 和 其 他 部 门 规 章 的 规

13、 定 。在 此 背景 下 ， 民 政 部xx 年8 月1 日 出 台 民 政 部 规 范 性 文 件 制 定 和审 查 办 法 ， 对 规 范 性 文 件 的 内 涵 、 立 改 废 、 合 法 性 审 查 等 各 个方 面 进 行 了 全 面 系 统 的 规 定 ， 针 对 性 较 强 ， 是 民 政 部 规 范 性 文 件 制定 和 审 查 工 作 的 直 接 依 据 。其第 二条 对 规 范 性 文 件 的 概 念 进 行 了 界定 ： 规 范 性 文 件 是 指 除 民 政 部 规 章 以 外 ， 民 政 部 制 定 的 涉 及 行 政 相对 人 权 利 义 务 ， 具 有 普 遍 约

14、 束 力 并 且 在 法 定 期 限 内 可 以 反 复 适 用 的文 件 。但 是 规 章 未 对 认 定 标 准 作 出 准 确 规 定 。二、 实 务 认 定 标 准在 现 有 法 律 制 度 框 架 内 ， 遵 循 “由 表 及 里 ”的 认 知 规 律 ，判 断 一 个 文 件 是 否 应 当 按 照 规 范 性 文 件 进 行 管 理 ， 可 以 分 为 形 式 认定 和 实 质 内 容 认 定 两 个 步 骤 。其 中 ， 形 式 是 外 表 ， 形 式 标 准 可以 帮 助 注 意 和 锁 定 目 标 ， 为 最 终 的 结 论 提 供 参 考 ； 实 质 内 容 是 根 本

15、，确 认 同 时 符 合 规 范 性 文 件 的 三个 基 本 特 征 才 能 最 终 认 定 为 规 范 性 文件 。（ 一 ） 形 式 标 准从 形 式 上 看 ， 公 众 视 野 中 的 规 范 性 文 件 通 常 具 有 鲜 红 的 文 头以 及 盖 着 红 印 章 的 文 尾 ， 严 肃 、 权 威 、 庄 重 、 规 范 是 最 重 要 的 特 征 。规 范 性 文 件 确 实 具 有 行 政 公 文 的 一 般 特 征 ， 但 却 是 极 其 重 要 和 特 殊的 一 类 。特 别 是 在 审 查 阶 段 ， 由 于 面 对 的 还 是 “半 成 品 ”，“红 头 ”和 “红 章

16、 ”等 形 式 特 征 不 能 作 为 判 断 标 准 ， 应 当 从 名 称 、文 种 、 格 式 、 落 款 上 具 体 判 定 。1、名 称名 称 是 直 观 认 定 的第 一 步 。按 照 民 政 部 规 范 性 文 件 制 定 与审 查 办 法 第 七 条 ， 民 政 部 的 规 范 性 文 件 可 以 使 用 “规 定 ”、“办 法 ”、 “规 则 ”、 “细 则 ”、 “通 知 ”、 “意 见 ”等 ， 不 得使 用 “条 例 ”、 “批 复 ”、 “报 告 ”。但 是 个 别 认 定 对 象 的 名 称不 在 上 述 范 围 内 ， 却 不 能 马 上 得 出 否 定 结 论

17、。原 因 主 要 有 ： 一 是 除上 述 可 以 使 用 的6 种 名 称 外 ， 由 于 民 政 部 规 范 性 文 件 制 定 与 审查 办 法 规 定 了 “等 ”字 ， 从 立 法 技 术 的 一 般 惯 例 解 释 ， 还 可以 使 用 其 他 名 称 ， 规 章 并 未 完 全 禁 止 。二是 从 历 史 上 看 ， 立法 法 实 施 之 前 的 很 多 规 范 性 文 件 名 称 并 不 规 定 ， 有 些 甚 至 与 规章 、 行 政 法 规 的 名 称 一 样 ； 还 有 一 些 实 践 工 作 不 可 或 缺 的 文 件 ，虽 然 名 称 不 符 合 要 求 ， 仍 然

18、应 作 为 规 范 性 文 件 保 留 。比 如 在 民 政 部第193 号 公 告 （xx 年 ） “民 政 部 规 范 性 文 件 清 理 结 果 目 录 ”列 表 中 ， 民 政 部 关 于 贯 彻 执 行 烈 士 褒 扬 条 例 若 干 具 体 问题 的 解 释 （ 民 1983 优89 号 ） 等 以 “解 释 ”或 者 “补 充 解释 ”命 名 的 文 件 并 不 少 见 。（ 具 体 情 况 见 表1） 三是 随 着 行 政 管理 水 平 的 不 断 提 高 和 行 政 管 理 手 段 的 创 新 ， 规 范 性 文 件 的 名 称 种 类可 能 逐 渐 增 多 ， 比 如 近

19、期 出 现 的 各 种 “规 划 ”， 其 中 的 命 令 性规 划 （ 也 称 强 制 性 规 划 、 约 束 性 规 划 或 者 拘 束 性 规 划 ） ， 具 有 规 范性 与 强 制 性 ， 应 认 定 为 规 范 性 文 件 ； 有 些 非 命 令 性 规 划 已 经 编 列预 算 ， 并 经 权 力 机 关 通 过 ， 也 应 认 定 为 规 范 性 文 件 。其 他 建 议 性 和影 响 性 规 划 就 不 应 纳 入 规 范 性 文 件 管 理 。表1： “民 政 部 规 范 性 文 件 清 理 结 果 目 录 ” （xx 年 ）继 续 有 效 规 范 性 文 件 名 称 情

20、况2、文 种行 政 管 理 工 作 中 ， 规 范 性 文 件 有 时 会 依 托 “公 文 ”形 式 ，作 为 下 发 公 文 的 一 部 分 出 现 ， 这 时 在 标 题 上 可 能 会 出 现 双 重 名 称 ，突 出 表 现 为 一 些 以 规 则 、 办 法 等 命 名 的 规 范 性 文 件 ， 通 常 以“通 知 ”、 “公 告 ”等 法 定 公 文 文 种 为 载 体 ， 标 题 由 发 文 机 关 、规 范 性 文 件 名 称 和 公 文 文 种 共 同 构 成 （ 具 体 见 表2） 。因 此 ， 有时 需 要 对 公 文 文 种 进 行 分 析 。 民 政 部 机 关

21、公 文 处 理 实 施 细 则 补 充 规 定 （ 暂 行 ） （ 民 办 发 xx10 号 ）第 三条 将 公 文 种 类分 为 “民 政 部 令 、 民 政 部 公 告 、 民 政 部 决 定 、 民 政 部 报 告 、 民 政部 请 示 、 民 政 部 批 复 、 通 知 、 意 见 、 民 政 部 函 件 、 办 公 厅 函 件 、 会议 纪 要 ”11 种 ， 其 中 ， 民 政 部 令 （ 主 要 适 用 于 公 布 部 门 规 章 ） ，会 议 纪 要 （ 不 具 对 外 性 ） 、 民 政 部 批 复 （ 不 必 然 符 合 反 复 适 用 性 特征 ） 、 请 示 和 报 告

22、 （ 主 要 用 于 上 行 文 ） ， 不 适 用 于 规 范 性 文 件 ， 予以 排 除 。其 余 除 通 知 和 意 见 外 ， 使 用 民 政 部 决 定 、 民 政 部 公 告 、 民政 部 和 办 公 厅 函 件4 种 文 种 的 文 件 很 有 可 能 是 规 范 性 文 件 ， 具 体认 定 时 ， 应 特 别 注 意 。如 果 认 定 规 范 性 文 件 时 ， 不 分 析 公 文 文 种 ，部 分 规 范 性 文 件 省 掉 了 法 定 的 审 查 备 案 程 序 就 发 布 实 施 ， 就 可 能 带来 行 政 复 议 和 行 政 诉 讼 的 风 险 。表2： “民 政

23、 部 规 范 性 文 件 清 理 结 果 目 录 ” （xx 年 ）继 续 有 效 文 件 文 种 情 况3、格 式 体 例 民 政 部 规 范 性 文 件 制 定 与 审 查 办 法 第 七 条 规 定 ： 规 范 性文 件 可 以 用 条 文 形 式 表 述 ， 也 可 以 用 段 落 形 式 表 述 。条 文 形 式 多 指参 照 法 律 、 行 政 法 规 和 规 章 的 基 本 格 式 ， 根 据 需 要 分 为 章 、 节 、 条 、款 、 项 、 目 ， 主 要 是 针 对 某 类 行 政 管 理 事 项 作 出 比 较 系 统 的 实 体 性和 程 序 性 规 定 ， 通 常

24、内 容 完 整 、 程 序 严 格 、 体 系 规 范 ， 也 称 为 法 条式 。段 落 形 式 ， 与 公 文 的 常 见 格 式 相 同 ， 不 具 有 法 的 形 式 特 征 ， 较易 判 断 。实 践 中 ， 根 据 规 范 性 文 件 的 不 同 规 制 目 的 ， 选 择 使 用 不 同的 格 式 体 例 。如 果 是 对 某 一 行 政 管 理 领 域 做 出 细 化 规 定 、 出 台 具 体实 施 办 法 或 管 理 细 则 的 ， 一 般 以 条 文 形 式 来 表 述 ， 如 果 主 要 是 面向 下 级 行 政 机 关 ， 就 某 一 行 政 管 理 事 项 或 者

25、阶 段 性 工 作 明 确 权 限 分工 ， 并 明 确 相 关 工 作 的 指 导 思 想 、 基 本 原 则 、 工 作 时 间 节 点 等 的 ，较 多 用 段 落 形 式 规 定 。认 定 工 作 中 遇 到 的 规 范 性 文 件 形 式 多 样 ， 既有 单 一 的 条 文 式 或 段 落 式 的 ， 也 有 混 合 型 的 ， 即 公 文 正 文 是 段 落 格式 ， 但 是 附 件 采 用 条 文 格 式 。如 民 政 部 、 劳 动 和 社 会 保 障 部 关 于 印发 职 业 培 训 类 民 办 非 企 业 单 位 登 记 办 法 （ 试 行 ） 的 通 知 （ 民发 20

26、01297 号 ） 的 格 式 即 属 此 种 。4、行 文 对 象行 政 公 文 （ 除 命 令 、 公 告 外 ） 要 求 有 明 确 的 主 送 机 关 。以 行文 对 象 的 不 同 ， 可 以 分 上 行 文 、 下 行 文 、 平 行 文 。并 非 所 有 的 行文 关 系 都 适 用 规 范 性 文 件 。民 政 部 作 为 各 级 地 方 人 民 政 府 民 政 部 门的 业 务 指 导 机 关 ， 只 有 以 地 方 各 级 人 民 政 府 民 政 部 门 为 行 文 对 象 的公 文 才 能 认 定 为 规 范 性 文 件 ， 即 通 常 所 称 的 下 行 文 ， 对 此

27、 类 公 文 应首 先 排 除 掉 适 用 于 特 点 主 体 、 特 定 事 件 的 行 政 处 理 决 定 等 公 文 后 ，再 从 内 容 上 进 一 步 甄 别 。此 外 ， 行 文 对 象 有 时 并 不 仅 仅 为 下 级 民 政部 门 ， 联 合 发 文 的 规 范 性 文 件 涉 及 下 级 多 个 部 门 ， 有 的 还 包 括 部 管事 业 单 位 ， 部 管 社 会 组 织 ， 不 应 排 除 在 规 范 性 文 件 范 围 之 外 。还 有的 规 范 性 文 件 是 发 给 特 定 下 级 民 政 部 门 的 ， 比 如 民 政 部 财 政部 粮 食 局 关 于 青 海

28、 玉 树 地 震 灾 区 困 难 群 众 实 施 临 时 生 活 救 助 有关 问 题 的 通 知 （ 民 发 xx49 号 ） ， 其 发 文 对 象 就 是 青 海 省民 政 厅 、 财 政 厅 和 粮 食 局 。（ 二） 内 容 标 准规 范 性 文 件 的 认 定 很 大 程 度 均 由 具 体 工 作 人 员 进 行 判 断 、 分析 、 归 纳 。该 认 定 过 程 不 可 避 免 受 限 于 个 人 的 专 业 知 识 结 构 、 经 验 、工 作 机 制 等 方 面 的 制 约 。尤 其 在 从 已 有 公 文 中 甄 别 认 定 清 理 时 ， 对于 是 否 符 合 已 明

29、确 的 名 称 要 求 、 格 式 要 求 、 程 序 要 求 不 得 不 放 宽 条件 ， 因 为 部 门 规 章 对 于 其 颁 布 前 文 件 的 制 定 并 无 溯 及 力 。实 质 性 的认 定 要 素 ， 最 终 定 位 在 审 查 是 否 同 时 具 备 反 复 适 用 性 、 普 遍 约束 力 和 涉 及 行 政 相 对 人 权 利 义 务 的 特 征 ， 如 何 理 解 这 三个 根 本 特性 是 重 中 之 重 。1、反 复 适 用 性制 定 规 范 性 文 件 属 于 抽 象 行 政 行 为 ， 因 此 具 有 抽 象 行 政 行 为普 遍 具 有 的 反 复 适 用 性

30、 特 征 。即 规 范 性 文 件 在 有 效 期 内 ， 其 效 力 及于 以 后 发 生 的 事 件 ， 可 以 适 用 于 主 体 不 特 定 的 某 一 类 行 为 ， 或 者 适用 于 主 体 特 定 的 多 次 行 为 。清 理 规 范 性 文 件 的 过 程 中 ， 在 两 个 问 题上 出 现 不 同 理 解 ： 一 是 关 于 实 施 性 规 范 性 文 件 反 复 适 用 性 的 表 现 。规 范 性 文 件 分 为 两 种 ， 一 种 是 在 没 有 上 位 法 规 定 的 情 况 下 制 定 的 创制 性 规 范 性 文 件 ； 一 种 是 贯 彻 实 施 上 位 法

31、或 者 上 级 部 门 决 定 命 令 的实 施 性 规 范 性 文 件 。有 些 同 志 认 为 只 有 在 法 律 法 规 没 有 规 定 的前 提 下 ， 出 台 创 制 规 范 性 文 件 ， 内 容 涉 及 新 制 度 、 新 举 措 、 新 突 破的 文 件 ， 才 具 有 反 复 适 用 性 。其 实 不 然 ， 实 施 性 规 范 性 文 件 的 表 述虽 然 与 制 定 依 据 具 有 很 大 程 度 上 的 重 合 ， 仅 是 对 下 级 民 政 部 门 执 行法 律 的 具 体 手 段 、 操 作 模 式 提 出 一 些 新 要 求 ， 在 操 作 程 序 、 办 理 流

32、程 方 面 进 行 一 些 细 化 。但 同 样 会 对 行 政 相 对 人 的 某 类 行 为 发 生 效 力 ，对 其 权 利 义 务 产 生 影 响 ， 具 有 反 复 适 用 性 。如 关 于 贯 彻 落 实 农 村 五保 供 养 工 作 条 例 的 通 知 （ 民 发 xx146 号 ） 就属 于 此 类 实 施 性 的 规 范 性 文 件 。二是 关 于 主 体 的 “特 定 ”与“不 特 定 ”的 理 解 。这 也 是 行 政 法 学 理 论 研 究 上 争 议 较 大 的 问 题 。清 理 中 ， 我 们 主 要 看 规 范 性 文 件 在 制 定 时 ， 适 用 对 象 的

33、数 量 和 特 征等 具 体 信 息 是 否 已 经 确 定 。如 果 已 经 确 定 地 知 道 主 体 的 精 确 数 量 和典 型 特 征 ， 则 可 能 是 具 体 行 政 行 为 ， 如 果 主 体 的 数 量 需 要 进 一 步 的统 计 或 确 认 才 能 知 悉 ， 或 者 尚 不 知 晓 具 体 主 体 信 息 ， 通 常 判 断 为 抽象 行 政 行 为 ， 应 当 认 定 为 规 范 性 文 件 。2、普 遍 约 束 力规 范 性 文 件 具 有 普 遍 约 束 力 ， 是 指 在 行 政 管 理 区 域 内 对 行 政机 关 外 部 符 合 特 定 条 件 或 者 情

34、形 的 相 对 人 ， 具 有 一 定 的 强 制 性 拘 束 ，文 件 效 力 所 及 范 围 内 的 公 民 、 法 人 和 其 他 组 织 必 须 共 同 遵 守 。但 与法 律 、 法 规 和 规 章 不 同 ， 规 范 性 文 件 的 这 种 强 制 性 约 束 并 非 通 过在 同 一 文 件 中 设 定 法 律 责 任 规 定 得 以 实 现 。这 种 约 束 是 以 国 家 强 制力 为 后 盾 ， 以 我 国 的 司 法 制 度 和 行 政 管 理 制 度 为 保 障 ， 其 强 制 力 的具 体 表 现 形 式 和 手 段 主 要 通 过 以 下 途 径 实 现 ： 一 是

35、 保 障 性 手 段 在 上位 法 中 规 定 。即 规 范 性 文 件 所 呈 现 的 行 为 模 式 的 强 制 性 后 果 ， 与 法律 、 法 规 、 规 章 或 者 是 其 他 规 范 性 文 件 配 套 体 现 。比 如 民 政部 关 于 贯 彻 执 行 殡 葬 管 理 条 例 中 几 个 具 体 问 题 的 解 释 （ 民 事 发 （1998）10 号 ） 就 属 于 此 类 。二是 重 申 上 位 法 的 相 关 规定 。特 别 应 当 注 意 的 是 ， 对 规 范 性 文 件 “责 任 性 规 定 ”的 管 理呈 现 出 愈 加 严 格 和 规 范 的 趋 势 ， 无 权

36、新 设 行 政 处 罚 和 行 政 强 制 等刚 性 手 段 的 要 求 被 反 复 强 调 。在 此 种 意 义 上 ， 规 范 性 文 件 的 法 律 后果 具 有 一 定 的 局 限 性 。这 也 是 规 范 性 文 件 区 别 于 法 律 、 法 规 等 高 位阶 立 法 的 重 要 方 面 。3、涉 及 行 政 相 对 人 权 利 义 务如 何 理 解 涉 及 行 政 管 理 相 对 人 的 权 利 义 务 是 一 个 难 点 ， 认 定工 作 中 产 生 了 很 多 不 同 的 认 识 。涉 及 到 规 范 性 文 件 的 具 体 认 定 标 准 ，主 要 有 三个 问 题 ： 一

37、 是 准 确 理 解 “涉 及 ”行 政 相 对 人 的 内 涵 。不应 将 “涉 及 ”简 单 地 理 解 为 “直 接 规 定 ”。规 范 性 文 件 中 直 接规 定 公 民 、 法 人 和 其 他 组 织 中 的 一 种 或 者 几 种 “要 ”、 “应 ”、“应 当 ”、 “应 该 ”做 什 么 事 情 的 ， 比 较 典 型 ， 容 易 认 定 。对 于规 定 系 统 内 或 一 定 行 政 区 域 内 行 政 机 关 的 工 作 规 程 、 工 作 程 序 、 工作 方 式 ， 内 容 涉 及 行 政 相 对 人 必 须 具 备 的 条 件 、 提 交 的 材 料 、 遵 守的

38、程 序 等 事 项 的 ， 同 样 应 当 认 定 为 规 范 性 文 件 。比 如 民 政 部 关 于 印发 婚 姻 登 记 工 作 暂 行 规 范 的 通 知 （ 民 发 2003127 号 ） 就属 于 此 类 。执 行 的 结 果 会 影 响 公 民 、 法 人 或 者 其 他 组 织 的 权 利 义 务的 ， 需 要 公 众 知 晓 并 遵 照 执 行 的 行 政 机 关 文 件 ， 都 属 于 规 范 性 文 件 ，不 论 这 种 影 响 是 直 接 的 还 是 间 接 的 ， 是 负 面 的 还 是 正 面 的 。比 如 规定 养 老 机 构 应 当 接 收 有 少 数 民 族

39、习 惯 老 人 的 通 知 ， 也 应 当 认 定 为 规范 性 文 件 。二是 分 步 骤 确 定 依 法 规 定 “权 利 义 务 ”。行 政 相 对人 的 法 定 权 利 是 法 直 接 规 定 或 者 赋 予 的 ， 规 范 性 文 件 只 能 在 法 所 规定 的 范 围 内 细 化 流 程 ， 不 能 增 设 限 制 ， 不 能 做 法 定 情 形 以 外 的 处 分 。同 时 ， 凡 是 法 律 、 法 规 、 规 章 没 有 设 定 的 行 政 相 对 人 的 义 务 ， 规 范性 文 件 无 权 超 越 法 律 、 法 规 、 规 章 的 规 定 去 增 设 行 政 相 对

40、人 的 义 务 。遇 到 越 权 规 定 的 ， 在 确 定 是 规 范 性 文 件 的 基 础 上 ， 再 讨 论 是 否 应 确认 其 合 法 有 效 。三是 坚 持 外 部 性 标 准 ， 排 除 内 部 性 文 件 。规 定 行 政机 关 内 部 事 务 的 ， 属 于 内 部 管 理 行 为 ， 不 是 规 范 性 文 件 。民 政 部 制定 的 以 下 文 件 ， 不 应 纳 入 规 范 性 文 件 的 范 围 ： （1） 对 民 政 部 内设 司 局 或 直 接 管 理 的 事 业 单 位 、 部 管 社 团 的 人 事 、 财 务 、 外 事 、保 密 等 方 面 事 项 制

41、定 的 文 件 ； （2） 适 用 于 内 部 的 执 法 考 评 、 监督 检 查 、 责 任 追 究 等 方 面 的 文 件 ； （3） 明 确 各 内 设 机 构 文 件 流转 程 序 、 办 理 时 限 、 呈 批 手 续 等 事 项 的 文 件 ； （4） 公 示 办 事 时间 、 办 事 地 点 等 事 项 的 便 民 信 息 通 告 ； （5） 为 实 施 国 务 院 或 其他 部 门 牵 头 的 专 项 行 动 ， 明 确 我 部 职 责 分 工 的 实 施 方 案 。规 范 性 文 件 认 定 工 作 实 践 中 ， 既 有 文 件 千 差 万 别 ， 应 以 形 式标 准

42、为 参 考 因 素 ， 以 实 质 内 容 审 查 为 核 心 因 素 ， 结 合 整 体 审 查 和 部分 审 查 多 种 方 式 ， 特 别 是 对 于 文 件 主 体 内 容 不 具 有 规 范 性 文 件 的 基本 特 征 ， 但 夹 杂 有 部 分 或 少 量 带 有 典 型 特 征 语 言 表 述 的 文 件 ， 要统 筹 考 虑 历 史 、 技 术 、 风 险 等 多 种 因 素 进 行 认 定 。三、 对 于 进 一 步 做 好 认 定 工 作 的 具 体 建 议（ 一 ） 统 一 思 想 认 识 ， 提 高 重 视 程 度 。规 范 性 文 件 的 认 定 工 作 是 法 制

43、 工 作 机 构 的 重 要 日 常 工 作 ， 对将 所 有 红 头 文 件 纳 入 规 范 化 、 轨 道 化 管 理 ， 保 证 行 政 决 策 的 合 法 性 ，促 进 依 法 行 政 具 有 重 要 作 用 。随 着 我 国 法 制 建 设 的 日 臻 完 善 ， 以 及日 益 重 视 执 法 的 发 展 趋 势 ， 大 量 法 律 法 规 的 执 行 性 解 释 都 将 通 过 制定 规 范 性 文 件 的 方 式 实 现 ， 规 范 性 文 件 在 细 化 、 补 充 上 位 法 律 规 范和 政 策 以 及 填 补 法 律 规 范 空 白 方 面 的 作 用 分 明 显 。解

44、决 了 实 践 中的 规 范 性 文 件 认 定 问 题 ， 才 能 确 定 执 行 依 据 ， 最 终 才 能 实 现 依 法行 政 和 建 设 法 治 政 府 的 目 标 。并 且 ， 认 定 工 作 有 利 于 提 高 规 范 性 文件 的 制 定 质 量 ， 降 低 在 制 定 实 体 和 程 序 上 的 任 意 性 ， 保 障 政 令 畅 通 。规 范 性 文 件 作 为 政 府 抽 象 行 政 行 为 的 载 体 之 一 ， 其 质 量 的 好 坏 直 接反 映 着 政 府 及 政 府 部 门 依 法 行 政 的 意 识 、 能 力 和 水 平 。规 范 性 文 件是 涉 及 公 民