淮安市盱眙县农民土地权益司法保护的调研报告

1、淮安市盱眙县农民土地权益司法保护的调研报告个小组对乡镇政府、司法所、农经站、村委会、村民小组、农业企业、种植养殖大户以及农户代表等进行了调查，在盱眙县国土资源局、住房和城乡建设局等部门的大力支持下，调研活动取得了预期效果。本文通过分析盱眙县农民土地权益的现状，找出农民土地权益存在的突出问题，并拟从司法角度，对保护农民土地权益提出意见和建议。一、农民土地权益的内涵和外延土地是农民赖以生存的最重要的资源，农民的土地权益是农村稳定的根源。盱眙县地处丘陵山区，辖区有19 个乡镇、256 个村居、2739 个村民小组。全县总面积374、59 万亩，其中农业用地159、52 万亩，占总面积的42、59%。

2、全县总人口76 万人，其中农业人口41、95 万人，占总人口的55、2%。保护农民的土地权益是盱眙县不可回避的重大课题，农民土地权益主要包括：（一）农民集体土地所有权我国宪法规定土地属于国家和集体所有，除此之外的任何国家机关、企事业单位、个人都无权享有土地所有权。现行土地管理法第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”所以，农民集体对于农村土地享有的第一项权利，也是最重要、最基础的一项权利，就是所有权。（二）用益物权等财产性权利在农民集体土地所有权的基础上，农民依法享有土地承包经

3、营权、宅基地使用权、地役权这三大财产性权利。在我国城乡二元结构没有彻底消除前，用益物权等财产性权利与农民的生存权和发展权捆绑在一起，密不可分。生存权，即农民依靠土地进行生产和生活的权利；发展权，即将农地改为最佳利用方向的权利,在土地被开发，土地的收益成倍增长的过程中，土地的发展权得到体现。（三）与土地有关的其他相关权利农民的许多权利都直接或间接地来源于土地，如获得政府支持或者是优惠待遇的权利、社会保障的权利、村民自治权以及文化教育方面的权利等。二、盱眙县农民土地权益的现状（一）全县农民土地权益纠纷现状盱眙县矛盾调处中心数据显示，近三年盱眙县涉土地纠纷矛盾主要集中于房屋及宅基地纠纷、土地承包纠纷

4、和征地纠纷三类。从xx 年至xx 年，每类涉土地纠纷矛盾都在逐年下降，纠纷总数从557 件降至289 件，降幅比例达48%。司法局矛调中心统计涉土地纠纷事件xx 年xx 年xx 年房屋及宅基地纠纷165127106土地承包纠纷321307149征地拆迁纠纷717134总计557505289同时，随着我县新城区、新农村建设的高速发展和城市化进程的不断加快，土地作为基本生产要素的作用和价值进一步得到体现，伴随而来的问题是，在集体土地上进行违法建设的案件也不断增加。xx 年县国土局查处了79 起非法占地案件，建筑面积218772 平方米，其中用于建厂房的面积为95634 平方米，占比44%；涉及村委

5、会非法占地案件为32 件，占比41%。（二）盱眙法院土地权益类案件情况分析在统计盱眙法院xx 年至xx 年审理的土地权益类案件后，调研小组对这5 年的案件采取了两种划分标准：1、以土地权益的类型为划分标准xx-xx 年土地纠纷案件统计表1xx 年xx 年xx 年xx 年xx 年土地承包经营权侵权纠纷3780634244土地承包经营权确认纠纷22112417土地承包经营权抵押权纠纷0 0221土地承包转让/转包合同纠纷0 0325土地承包经营权土地租赁合同纠纷 01284宅基地使用权宅基地使用权纠纷32821地役权 地役权纠纷 0 0 01 0以上图表反映了“两不变”和“两变”。“两不变”:一是

6、近5 年，在土地承包经营权、宅基地使用权、地役权三大类土地权益纠纷案件中，土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位；二是近5 年，在土地承包经营权纠纷案件中，土地承包经营权侵权纠纷案件一直占据主体地位。“两变”:一是土地承包经营权侵权纠纷案件呈下降趋势；二是近5 年，土地承包经营权侵权纠纷案件以外的案件的比重不断提高。由此可见，近5 年盱眙法院受理的土地权益类案件，在以土地承包经营权侵权纠纷案件为主的同时，案件类型越来越多样化。2、 以案件所属法律关系为划分标准xx-xx 年土地纠纷案件统计表2xx 年xx 年xx 年xx 年xx 年民事5783685364行政 0115264刑事 0 01 0

7、 0执行5131298近5 年盱眙法院受理的土地权益类案件，在审判方面，以民事案件为主，行政案件其次，刑事案件最少。行政案件主要是非法占地和违法用地导致的行政诉讼案件，刑事案件在5 年中仅受理1 件，内容为非法转让土地使用权。在执行方面，除xx 年1 件宅基地纠纷案件和xx 年1 件地役权纠纷案件，其余均为土地承包经营权纠纷案件。三、农民土地权益存在的突出问题农民和农民，即平等主体之间土地权益问题，法院容易解决；农民和政府，即不平等主体之间土地权益问题，法院目前存在不敢碰、不敢立、不敢审、难执行等问题。保护农民土地权益的本质问题，是司法权和行政权平衡的问题，调研小组以此为中心，从司法角度考察了

8、当前农民集体土地所有权、使用权保护的不足。（一）侵犯农民集体土地所有权一是“主体虚位”。农村集体土地所有权的法定主体是农民集体，在现实生活中，农民集体往往被等同于本村村委会和村民小组的委员们，而不能具体到农民个人。二是“产权虚置”。农民土地权益以所有权为核心，包括占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列土地权益。但是实践中的农民集体土地所有权权能单一，几乎完全被土地使用权代替。在政策上，当前正在开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，由于确权颁证时间紧、任务重，加之农地复杂的产权状况，不少矛盾和问题有待解决。三是“权能残缺”。处分权是农民集体土地所有权中最为重要的一项权利，然而现实生活中

9、，农民土地的处分一般由政府和集体组织以代言的形式完成，即使和农民进行协商，也多以征求意见的方式，农民表达意愿的渠道通常被堵塞，知情权和参与权难以得到保障。（二）侵犯土地承包经营权在盱眙法院近5 年受理的土地纠纷案件中，土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位，其中在非法占地和违法用地问题上，法院存在“三不敢”现象。一是“不敢碰”。当前存在乡镇政府与村委会支持或默许违法用地、违法建设的现象，如近10 年来有10 个企业进驻兴隆乡晓庄村，共占用向东组340多亩土地，人均被占土地1 亩多，乡政府每年按1 亩地1000 元补偿农户,高于正常情况下1 亩地1 年的纯收入。国土部门经常向该村发非法用地处罚决

10、定，村委会主要负责人也多次被传到法院，该负责人称其不能阻止乡党委政府下文征用土地建厂房，法院最后也没有对其作出处罚。二是“不敢立”。在立案登记制实施之前，由于土地征用行政案件的受案范围不明确，地方法院的人财物诸方面依赖于本地同级政府，使法院对被征地人提起的诉讼，以各种理由不予立案。行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的土地权益纠纷进入信访渠道。三是“不敢审”。我国法律规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。当此类纠纷诉于法院时，由于我国法律未对“公共利益”作出明确界定，法官通常只能运用自由裁量权结合案件材料进行判断，造成审判实践中关于“公共利益”

11、的判断过于宽泛甚至流于形式。同时，由于各种原因，针对农村集体土地犯罪的打击一直处于疲软的状态，如盱眙法院xx 年受理的彭某某非法转让土地使用权案，在审理中考虑了各种因素,被告人被判处了缓刑,然而，判处被告人七万元的罚金实际缴纳的只有三万元，且是盱城镇代其缴纳，刑罚的目的没有真正实现。（三）侵犯农民依法获得补偿的权利在农民拥有的土地权益中，同侵犯土地承包经营权的“显性”行为相比，生存权和发展权的流失则是“隐性”问题。农民丧失土地经营权，意味着生存权和发展权的丧失，在分配土地带来的增殖溢价过程中就没有农民的份，反映在现实利益中，就是农民不能充分享有获得补偿的权利。农民失去土地后得到的土地补偿费和安

12、置费，只是保障农民在失去土地后几年内生计的一次性货币补偿，却排除了土地被征后农民对土地增值收益部分的分享权利，忽视了土地所具有的就业和养老等保障功能。农民诉权也受到一定程度的限制。补偿安置方案是由村（组）或政府与用地单位签订的，农民个人不是补偿、安置方案的一方当事人，如果对补偿方案有异议，农民个人向法院提起民事或行政诉讼，往往不能得到支持。同时，由于征地补偿纠纷及拆迁纠纷比较复杂、涉及面广，在立案登记制实施以前，有的法院对此类案件不予受理。四、农民土地权益司法保护的途径及建议在农民土地权益纠纷中，农民往往处于弱势地位，一是农民的法律意识相对淡薄，不能很好地运用法律武器维护自身权益；二是农民面对

13、的侵权方往往是村委会、政府等强势团体，造成农民诉讼困难。因此，法院要从根本上保护农民土地权益，就要合理地运用司法权监督和约束行政机关的行政行为。（一）解决“三难”问题，维护农民合法土地权益一是解决“立案难”问题。“立案难”的本质问题是体制问题，要彻底解决行政权对司法权的干预问题，就要准确把握八届三中、四中全会精神，确保法院依法独立公正行使审判权。首先，要不断推进司法管理体制改革，推动省以下地方法院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。现行条件下，可以从组织架构上寻找突破口，将行政案件指定到某个法院管辖，统一进行立案和审理，减少行政机关的干预。第二，落实立案登记制，保障农民个

14、人的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理，不能因为案件判后执行难、案件复杂涉及面广等原因不予立案。第三，在征地补偿纠纷案件中，建议出台新的司法解释，明确农民对补偿方案有异议的，可以以农民个人的名义提起民事或行政诉讼。二是解决“审理难”问题。在地方经济发展、城镇化建设与农民土地权益发生冲突，进入诉讼程序审理时，要充分发挥裁判纠错功能，对损害农民土地权益的行为依法作出裁判。同时，加大刑法的打击力度，对于以租代征和非法占用土地的现象，刑法的保护对象范围过于狭窄，入罪门槛过高，建议将非法占用农用地罪改为非法占用土地罪，并将该罪由结果犯改为行为犯。三是解决“执行难”问题。加强宣传，多做思想工作，讲明拒

15、不执行法院判决的法律后果，加强后续跟踪，积极应对拖延交付、补偿不到位等情况。同时，因地制宜，变通交付，当被执行土地被建成工业区或道路时，可以采取调换土地或和解协议约定给予补偿金等方式，化解交付难题。对违法占地行为应该依法处罚的，坚决按期落实到位。（二）创新手段，完善农民土地权益的司法救济土地征收补偿的救济程序包括行政程序和司法程序两部分，行政程序是司法救济程序的前置程序。在司法程序中，应将司法审查引入征地争端解决机制，即让法院对征地的形式要件和实质要件进行审查。建立征地合法性的认定程序，即审查是否属于“为公共利益需要”。对于在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的建设项目，建设项目单位认为应当征用集体土地的，应当提请进行征地合法性审查，经审查认定属于“为公共利益需要”的建设项目用地，方可依法行使土地征用权。同时，严格征地审批内容。审查内容应包括征地合法性审查认定材料、征地范围、被征土地现状、征地告知材料、土地补偿安置方案等，举行听证的，应当同时附相应的听证会材料。（三）加强对土地权益保护的立法及司法建议建议明确农民集体土地所有权的法律性质为农民按份共有。农民按股分享有土地所有权，拥有直接、明确、完全、独立的土地产权。在此基础上，制定