商业银行资本监管制度改革二提高资本工具质量增强银行损失吸收能

1、讲座 68 中国金融 ? 2010 年第 2 期本充足率水平是评价商业银行稳健性最重要的指标 ,但资本结构却经常被忽略。相同的资本充足率水平下,不同的资本结构体现了不同的清偿能力、不同的公司治理安排、不同的财务成本以及不同的收益要求。近年来,随着资本工具的创新 ,结构化的混合债务资本工具在欧美银行总资本中的占比不断提高 , 但银行实际清偿能力并未相应提高。这场全球金融危机表明 ,资本质量和资本同等重要。为此 ,巴塞尔委员会对 1988 年资本协议确定的资本定义和构成进行了大刀阔斧的修改 ,以切实提高银行资本吸收损失的能力 ,增强银行体系的稳健性。监管资本工具的功能和特征银行资本工具的属性取决于

2、银行资本的功能。通常意义的资本具有两大重要作用 ,一是所有权让渡 ,二是为企业发展提供资金。银行业务性质的特殊性决定了这两方面不能充分解释银行资本的重要性。英格兰银行认为,银行资本有四项重要功能 :一是缓冲损失 ;二是对潜在的存款者证明股东用自有资金承担风险的意愿 ;三是提供无固定融资成本的资源 ;四是营业功能 ,作为对经营基础投入资金的合适形式。资本监管制度最新发展表明 ,银行资本的作用主要体现在缓冲意外损失、提升社会公众对银行体系的信心、为消费者 (特别是存款人提供适当的保护以及强化银行公司治理等四个方面。从保护存款人利益和增强银行体系安全性的角度出发 ,银行资本的核心功能是吸收损失。可以

3、从两个层面理解资本工具的吸收损失能力 :一是银行清算条件下 (in a gone concern or in liquidation吸收损失。在这种情况下,资本工具的功能是为高级债权人和存款人提供保护,任何资本工具只要受偿顺序列在高级债权之后都可以视为合格的资本工具,无论是定期次级债务工具还是普通股。二是在持续经营条件下 (i n a g o i n g c o n ce r n o rcontinue to trade吸收损失。在这种情况下 ,资本工具功能体现为随时用来弥补银行经营过程中 (无论银行财务状况如何发生的损失。随时可用于吸收损失的资本占比越高 ,银行收缩信贷压力就越小。从这个角度

4、来看 ,普通股以及留存收益的质量要显著优于债务股本工具。理论上讲 ,合格的监管资本工具应该同时具备三方面特性 :一是次级性(subordination,即作为监管资本的金融工具的清偿顺序必须列在存款保险人之后 ,这类工具才能起到缓冲作用 ,在政府之前吸收损失。二是忍耐货币 (pati entmoney。忍耐性是指当需要对外部冲击进行评估时 ,在没有相同的其他债权人或股东提供确定资金来源的情况下,这类金融工具不得赎回。只有满足了该特性,在其他债权人可能恐慌挤提的情况下,这类金融工具才能提供可靠的资金来源,从而降低银行挤提传染的可能性,使得监管当局和银行有更多的时间去评估外部冲击并作出恰当的反应。

5、三是降低银行道德风险。降低道德风险指监管资本工具的投资者应有助于弱化银行过度承担风险的动机。一般而言 ,一种资本工具对上述三个特性的满足程度存在差异,如普通股虽然能充分满足第一、第二个特性,但普通股占比过高可能导致所谓的自由现金流问题,不利于控制银行高管层的道德风险;次级债券虽然有助于强化公司治理,但其吸收损失的能力较弱。实践中,监管当局和评级机构评估银行资本充足率和财务稳健性时 ,主要关注资本工具的以下特性:永久性。期限与资本工具能否及时用于吸收损失相关。在其他条件相同的情况下,资本工具的期限越长 ,其资本性越强。1988 年资本协议要求较高级别的资本工具应没有确定限期 ,以确保资本的随时可

6、得性并吸收损失。如果允许银行回购股份,普通股的永久性就会丧失,因此监管当局均严格限制银行股份回购,一方面要求银行股份回购必须获得监管当局的事前审批 ;另一方面要确保股份回购后 ,银行资本仍能够充分覆盖银行风险。损失吸收能力。主要从三个方面判断资本工具的损失吸收能力 :一是经济衰退时期 ,资本工具是否有助于银行保存经济资源以偿付到期债务 ;二是资本工具是否具备相关机制以消除投资者对银行的索偿权 ;三是资本工具能否有助于避免银行资产负债表的资不抵债。资本工具能否在持续经营条件下吸收损失是判断监管资本质量的重要依据。收益分配和支付金额及时间的灵活性。不同资本工具的收益形式(股息、利息、支付方式 (银

7、行是否有权不支付收益和时间分布 (收益是否可以累积存在差异,影响银行持续保存经济资源的能力。在这方面 ,商业银行的灵活性越强 ,资本工具损失吸收能力就越强 ,资本质量就越高。监管资本结构的国际比较监管资本的分类和结构源于1988 年的巴塞尔资本协议。该协议将资本分为一级提高资本工具质量增强银行损失吸收能力 中国银监会课题组商业银行资本监管制度改革(二:资讲座69主持人 :胡同捷资本和二级资本。一级资本主要包括有选举权的普通股、公开储备、留存收益和高质量优先股等 ;二级资本包括重估储备、贷款损失一般准备、混合资本债务、长期次级债务工具等。 1996 年允许银行发行原始期限不低于 2 年的短期次级

8、债券抵御市场风险 (三级资本。巴塞尔委员会认为 ,有选举权的普通股以及留存收益是最重要的一级资本。 1998 年 10 月巴塞尔委员会发布的 “悉尼协议 ”明确规定所有一级资本工具必须满足下列条件 :银行发行并全额实缴 ;收益的非累积性 ;能够在持续经营的条件下吸收损失 ;受偿顺序后于存款人、一般债权人和银行次级债务 ;永久性 ;获得监管当局批准并满足相应条件后发行人 5 年后可回购资本工具 ;不能由发行人资产提供保证或担保 ,法律上或经济上提高债务级别的其他安排等。为确保一级资本的质量 , “悉尼协议 ”还规定 ,一级资本中创新型资本工具 (包括赎回机制的资本工具的占比不得超过 15%,且至

9、少在 10 年后银行方可赎回。 2000 年 6 月 ,巴塞尔委员会内部达成的 Kragga 协议 (未公开进一步要求 ,可累积优先股与创新型资本工具合计不得超过核心资本的 15%。巴塞尔委员会资本定义工作组对 16 个国家和地区以及欧洲银行监管委员会的调查结果表明 ,虽然主要国家 /地区的监管资本定义和构成与 1988 年资本协议的要求总体上一致 ,但随着监管当局认可的合格资本工具的种类增加 ,债务资本工具的占比上升 ,资本结构更加复杂 ,监管资本质量有所下降。资本工具的分类更加细化。根据不同资本工具的损失吸收能力,大多数监管当局对一级资本和二级资本进行了细分。如欧盟将一级资本分为核心一级资

10、本 (主要包括普通股和留存收益和附属一级资本 (主要包括混合一级债务资本工具 ,将二级资本分为核心二级资本和附属二级资本 ;澳大利亚将一级资本分为基础一级资本和剩余一级资本 ,剩余一级资本再细分为非创新型和创新型 ,二级资本分为高二级资本和低二级资本 ;印度也将二级资本分为高、低两大类。总体上看 ,一级资本强调持续经营条件下的损失吸收能力 ,而二级资本关注清算条件下的损失吸收能力;核心 (基础一级资本主要包括普通股、公开储备和留存收益 ;附属 (剩余一级资本主要包括非累积永久性优先股、非创新型资本工具 (不包括赎回机制条款和创新型资本工具 (包括赎回机制条款。高二级资本主要包括无固定期限可累积

11、优先股和次级债务工具、次级性的可转债;低二级资本主要指长期次级债务工具。债务资本工具的结构更加复杂。近年来 ,在低利率的市场环境下 ,为降低资本成本,欧美市场上混合债务资本工具发展非常迅速 ,结构日趋复杂。 2006 年底 ,欧盟银行体系的资本中核心一级资本占比为52.5%、混合一级资本工具占11.5%、核心二级资本占 12.5%、附属二级资本占21.5%、三级资本占 2%;混合一级资本总规模约600亿欧元 ,占核心资本总额的15%、净额的18%(其中非累积优先股占3%,非创新型混合资本工具和创新型混合资本工具各占7.5%。2008 年底美国前 19 家大型银行及银行持股公司一级资本为8367

12、 亿美元 ,其中普通股 4125 亿美元 ,占比不到 50%,其他一级资本中混合资本工具占相当比重。欧美市场上混合资本工具的结构非常复杂 ,从发行方式来看 ,既有银行直接发行的,也有通过特殊目的机构 (SPV 发行的;从种类来看 ,既有股权性质的优先股、强制可转债 ,又有永久性次级债券和非强制可转债 ;从收益支付方式和时间分布来看,既有不可累积的 (银行可取消收益 ,又有可累积的 (推迟收益实现 ;从累积方式来看 ,既有现金累积 ,又有股票累积等。各国法律框架、税收待遇的不同是监管资本结构差异的主要驱动因素。资本工具的质量、透明度和可比性降低。欧洲银行监管委员会的调查结果显示,认可为一级资本的

13、混合资本工具中95%没有固定期限 ,符合永久性的标准 ,但大多数发行人都保留赎回权利(510 年以后 ;就损失吸收能力而言 ,混合资本工具都具有深度的次级性 ,但与股权处于相同受偿顺序的仅占5%,受偿顺序仅列在股权之前的占 74%,受偿顺序列在其他混合资本工具之前的占21%;本金能够被冲销的占 61%,绝大多数混合资本工具不具备转换为股权的特征 ,只有 1%可以被转换为普通股 ,18%能够被转换为非累积永久性优先股 ;93%的混合资本工具是非累积性的 ,银行可以自主取消其收益 ;就促进银行公司治理而言 ,88%的混合资本工具不具有投票权。因此 ,绝大多数混合资本工具有助于银行在困难时期保存经济

14、资源 ,但不能无条件地在持续经营条件下用于吸收损失 ,虽然与核心一级资本具有相似的特征 ,但却没有相同的质量。由于各国混合资本工具结构的不同以及信息披露要求的差异 ,市场参与者难以充分理解资本工具的特点 ,这些都加大了银行资本充足率水平的不可比性。巴塞尔委员会关于提高资本质量的建议本轮金融危机显示 ,过于复杂的资本结构存在以下三个方面的缺陷:一是损失吸收能力有限。虽然商业银行名义资本充足率很高 ,但相当一部分是债务资本工具 ,由于这些工具只能在特定条件下且一定程度上承担损失 ,相对于危机期间的巨额损失只是杯水车薪 ;在普通股 (含留存收益 ,下同不足以吸收损失的情况下 ,绝大多数损失最终转嫁给

15、纳税人。二是债务资本工具计入监管资本的上限受制于普通股的规模 ,当普通股被用于冲销损失时 ,计入监管资本的债务资本工具数量成比例下降 ,导致资本充足率更大幅度下滑,抑制了银行体系信贷供给能力,放大了对实体经济的负面影响。三是由于法律框架、监管规定、会计和税收政策的差异,全球范围内监管资本工具的透明度和可比性下降 ,一定程度上不利于公平竞争。因此 ,根据 G20 领导人的建议 ,巴塞尔委员会正在改进现行的资本定义,简化商业银行的资本结构 ,增强资本工具的损失吸收能力。巴塞尔委员会已就资本定义修改的主要原则性问题达成共识。一是界定并区分一级资本和二级资本的功能。一级资本包括的所有资本工具都讲座 7

16、0 中国金融 ? 2010 年第 2 期能够无条件地在持续经营的条件下吸收损失 ;二级资本工具仅能够在银行清算条件下吸收损失。按照现行资本定义 ,一级资本和二级资本的界限不清晰 ,两者都包括在持续经营条件下吸收损失能力受到限制的资本工具。取消专门用于满足市场风险资本要求的 “三级资本 ”。二是分别确立一级资本充足率和总资本充足率的监管标准。 1988 年资本协议仅规定了 8%的资本充足率的最低要求 ,4%的一级资本充足率标准是隐含的 (二级资本不得超过核心资本的 100%。本次修改将明确两个口径资本充足率的最低标准 ;由于二级资本与一级资本服务于不同目标 ,将取消二级资本不得超过一级资本的 1

17、00% 的上限。三是建立普通股充足率的监管标准。为确保普通股在一级资本中占绝对主导地位 ,设定普通股占一级资本比例的下限。鉴于经济衰退时期银行损失上升且普通股筹集困难 ,监管当局可允许银行暂时突破该下限 ,但不得低于 50%。四是按不同资本工具的目标,分别确定列入普通股、其他一级资本和二级资本的资本工具的合格标准 ,以确保资本工具的质量。为提高资本工具的透明度,银行应公开披露监管资本包括的所有资本工具的项目和条件,以确保市场能够理解资本工具的主要特征。基于上述共识 ,巴塞尔委员会就资本结构和资本工具的认可标准提出了实质性建议 :资本结构。监管资本分为一级资本和二级资本两大类,一级资本包括普通股

18、和其他一级资本。商业银行资本充足率和资本结构的监管指标将包括 :普通股占风险加权资产的比例、一级资本占风险加权资产的比例、总资本占风险加权资产的比例以及普通股占一级资本的比例。具体监管标准待定量测算后确定。普通股的扣除项目。普通股作为监管资本的基础 ,应客观地反映银行实际清偿能力 ,因此计入监管资本时应扣除以下项目 :商誉和其他无形资产、净递延税收资产、所持有自己银行的股票、对未纳入并表范围的金融机构的股本投资、贷款损失准备金缺口、对资产负债表外项目现金流套期储备的损益、银行本身信用风险变化导致的负债公允价值变化形成的损益,以及银行提取的养老金资产。其他一级资本工具的合格标准。巴塞尔委员会认为

19、 ,其他一级资本工具必须有助于银行避免违约和技术破产,并能够持续地吸收损失 ,为此应满足以下标准 :银行发行并实缴的 ,受偿顺序列在存款人、一般债权人和次级债务以后,不得由发行人及其关联方提供保证。永久性方面,若附带回购期权必须在满足特定条件下且发行 5 年后方可由发行人主动行权 ,偿付本金必须得到监管当局事前批准 ,银行对收益支付具备完全自主权 ,收益支付必须通过可分配项目实施且不得免税 ,不得根据发行人的信用状况重新确定收益 ,若资本工具被分类为负债 ,其本金也可以用来吸收损失 ,银行及其关联方不得故意购买该资本工具 ,不能阻止银行补充资本等。二级资本工具的合格标准。为确保银行破产清算时 ,二级资本可以被用于吸收损失 ,保护存款人的利益 ,二级资本工具应满足以下标准 :保护银行发行并实缴的 ,受偿顺序列在存款人、一般债权人之后,不得由发行人及