北大行政领导学课件第四讲 行政领导体制.ppt

1、第四讲 行政领导体制,北京大学政府管理学院,第一节 行政领导体制概说 第二节 行政领导体制的类型与历史沿革 第三节 我国的行政领导体制,主要内容,思考：什么是体制？ 按照辞海的解释，“体制”是指国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称； 简单的说，体制就是各项制度的综合，也就是通常所说的模式。,第一节 行政领导体制概说,一、行政领导体制的概念,领导体制：政党、国家机关、企事业单位和社会团体，以领导权限的划分为基础所设置的组织机构以及用以规范领导活动范围和方式的制度体系。 行政领导体制：国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内

2、对国家和社会公共事务进行管理的领导制度体系。 广义（宏观）：公共行政组织对整个社会系统进行领导的组织形式与制度体系。 狭义（微观）：对一个具体的单位或者部门进行领导的组织形式及制度体系。,行政领导体制的主要内容,核心：各级各类行政领导机关职责与权限的划分与实施 载体：各级各类领导机构的设置。（领导的组织结构） 领导层次与领导幅度 领导层次：领导体制中纵向组织结构的等级层次。 领导幅度：领导控制跨度，指领导可以直接下达命令发出指示并直接向他汇报、对他负责的人数。（二八定律） 领导干部的管理制度,二、行政领导体制的作用,分粥的故事 7个人如何公平的分一锅粥？,行政领导体制的作用,1、领导体制是公共

3、行政组织系统的灵魂。 领导活动是由领导者、被领导者和具体的领导情境组成的，领导者的领导活动只有借助完整的、健全的领导体制才能贯彻执行。 2、领导者和被领导者之间建立关系发挥作用的桥梁和纽带。 在领导活动过程中，只有凭借领导体制才能将每个成员组合在一起，形成一级领导一级的层次分明的有机整体,作用：,3、科学的领导体制是提高整体领导效能的重要因素 提高整体领导效能是领导活动的基本目的。 效能的公式是：效能=目标方向工作效率 4、科学的领导体制正确规范领导行为的根本机制 领导体制是关于领导活动中人们基本行为的规范。领导者手中握有权力，要防止权力运行中的消极腐败现象，充分发挥领导效能，需要领导体制的约

4、束。,“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至会走向反面。” 邓小平文选第二卷,第二节 行政领导体制的类型与历史沿革,一、行政领导体制的类型 1、首长制与委员制 划分依据：领导机关的最高决策者人数 首长制，又称一长制或独任制，在一个系统或组织的领导机关内部，法定的最高决策权完全集中在一位行政首长身上的行政领导体制。 优点：权力集中，责任明确，指挥灵便，分歧少，效率高，易于考核优劣。 缺点：但个人的经历能力有限；缺乏监督，导致专制与滥用权力的弊端。,委员会制,又称

5、会议制，也叫合议制，指的是一个系统或单位的领导机关，其法定的最高决策权交由两位以上的主要负责人组成的委员会的领导体制。按照少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的领导体制。 （瑞士联邦政府，委员会制的典型） 优点：由于实行集体领导，分工负责、相互监督，彼此配合，有利于集思广益、博采众长、考虑周密，避免武断，避免个人专断、滥用职权。 缺点：工作程序复杂，决策缺乏效率。有时会因为出现争议而不决、决而不行，以至于坐失良机，贻误工作。,2、集权制与分权制,划分依据：领导系统中各层级领导机关与领导者职责权限的集中与分散程度。 集权制：一切重大问题的最后决定权都集中在上级行政领导机关与领导者，下级

6、处于被动受控的地位，下级必须完全按照上级的指示或决定办事的领导体制。 优点：政令统一、标准一致、指挥方便，有利于维护组织的整体利益，统筹全局，力量集中，指挥灵便；有利于提高组织的应变能力，便于命令的贯彻执行 缺点：灵活性差、缺乏应变能力，不利于调动下级的积极性与创造性，官僚主义和独断专行,分权制：,分权制：下级领导机关与领导在自己的管辖范围内有独立的自主权，可以自主解决问题，上级对下级在权限范围内处理的事情不能随便干预的领导体制。 优点：调动积极性，充分发挥主观能动性，灵活性，根据具体情况权变处理 缺点：如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，下级各自为政，使组织中的各层级的矛盾与冲

7、突难以协调，也容易造成分散主义、地方主义与本位主义，不利于维护整体利益。,3、完整制与分离制,划分依据：上级对下级机关的指挥、控制的方式与程度。 完整制，也称一元制或统属制。指属于同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不分工作性质异同，所接受的上级指挥、监督与控制完全集中在一位行政首长或一个上级机关的领导体制 特点：本层级的地方政府首脑机关对该层级的所有部门实行一元化领导。 优点：在同一级政府内权力集中，有利于统筹规划，协调各方利益；防止政出多门，避免工作重复。 缺点：权力高度集中于地方政府，容易形成一级行政首长的个人专权 ；易形成地方本位主义，不利于中央对全国的控制。,分离制

8、,也称独立制或多元统属制，指属于同一个领导层级的各机关，或一个机关中的各构成单位，所接受的上级指挥、监督与控制不集中于一个首长或机关，而是按照各个机关的不同职责分别赋予相应的权限，彼此之间相互独立并制约的行政领导体制。 特点：既受同级首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。（二元领导体制） 优点：领导权力分散，并相互牵制，可以防止一级行政首长独裁专断；实行二元化领导，既有利于上级防止政策的贯彻，也有利于下级政府因地制宜实施。 缺点：多头指导，政令冲突，难以协调各方面的矛盾与利益 ；政出多门，导致下级无所适从。,我国行政领导体制属于整体制，还是分离制？ 我国行政组织体制基本上属于分离制，我国很

9、多行政机关均实行“双重领导”与“双重负责” 制 。在实行分离制的领导体制中，有的部门以地方政府领导为主，有的则以实行上级同类部门领导为主，如监察部。,思考题：,4、层级制与职能制,层级制：又称直线制、分级制、金字塔制或系统制。指行政组织纵向上分为若干个层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制 优点：事权集中，上下统属，指挥统一，行动统一，行政决策易于贯彻执行，秩序严明。 缺点：结构呆板，缺乏弹性；行政首长管辖过多，难以胜任。层级节制，中间层次多，容易造成信息传递失真，决策失误。,职能制,职能制：又称分职制，功能制或机能制，是指在行政领导机关

10、中横向平行地划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同 ，但是互不统属、相互分工合作的组织体制。 优点：各个部门业务专一、责任明确，有利于建立有效的工作秩序，提高行政效率； 缺点：如果职能制使用不当，也会排斥集中领导和统一指挥，形成多头领导，各部门缺乏沟通，各自为政，机构林立，难以形成组织的合力。,典型的直线职能制结构：,二、领导体制的历史沿革：,原始民主领导体制 现代资本主义领导体制的演变 （一）资本主义的企业领导体制（发展的五个阶段） 1、家长制的领导体制 2、“硬专家”式的领导体制 3、“软专家”式的领导体制 4、专家集团式的领导体制 5、多级领导体制 （事业部制） 参见李成言：现

11、代行政领导学第70-72页,（二）资本主义的行政领导体制,与三权分立的制度相适应，资本主义国家的行政领导体制有三种类型，即内阁制、总统制和委员会制。 1、内阁制 概念：内阁制又称议会制，起源于英国，是由内阁政府总揽行政权并对议会负责的一种政府制度。 内阁制政府的特点：,内阁制政府的特点：,（1）国家元首与行政首长分由两人担任。 （2）内阁制政府强调议会至上；内阁由议会产生，并对议会负责 。 （3）内阁是由议会中占多数席位的政党或构成多数席位的数党联盟组成，议会中的多数党或数党联盟即为执政党，其领袖即行政首长 。 （4）国家元首是国家权力的象征，具有“虚位元首”的性质，不掌握实权，不负实际责任。

12、 （5）内阁总揽一切行政权力，是国家的最高行政机关，政府首脑掌握实权。 （6）议会通常有倒阁权，内阁通常也有国会解散权举例：日本首相,内阁制政府的代表：英国,英国的国家元首与行政首长： 其它内阁制国家：德国、意大利、西班牙、荷兰等大部分欧洲国家，日本、印度、加拿大、以色列等。,2、总统制,总统制政府，18世纪末起源于美国，是以政府首脑同时又是国家元首的一种政府制度。 特征： 总统既是国家元首又是政府首脑，总揽行政权力，公布法律、发布命令毋需副署。 行政机关和立法机关相互独立。作为立法机关的议会，其议员不能兼任行政职务； 作为行政机关的政府官员，也不能兼任议员。 由当选的总统组织政府；政府官员由

13、总统任命，向总统负责 总统的选举与议会的选举分别进行，国会中的多数党不一定是执政党。 总统与议会的任期相对内阁制固定。议会不能对总统投不信任票，总统亦无权解散议会。,总统制的利弊,优点：总统在任职期间，没有因政见不同而倒台的风险，可以积极推行政策，在行政与立法相互制约的情况下，行政权力高度集中，运作效率充分发挥，适应形势的变化。 缺点：在议会中反对党占多数时，行政与立法常在个别问题上陷于僵局，如总统执行错误政策，选民与议会也不能在其任期届满之前使其下台。 另外，总统权力非常大，易形成独裁统治。 实行总统制的国家？ 美国、法国、韩国、乌克兰、巴基斯坦、印尼、阿根廷等。,3、委员会制,委员会制，亦

14、称为合议制，是政府制度其中之一。在委员会制的运作下，行政组织的决策权及管理权，并不是由单一的领袖所拥有，而是平均由一定数目委员所组成的委员会共同行使。委员会的决策，通常会按协商达致一致的原则来进行。 特征： 委员会政体下的委员会是以集体领导的形式来行使其最高行政权，各委员不但职权相同，并且进行集体议事； 决议是以投票结果来作出的，而且实行集体负责。 在委员会制下， 立法机关和行政机关是议行合一的关系。,瑞士的委员会制,1848年瑞士制定联邦宪法，确立委员会制为共和国的政府形式,并延续至今,成为世界各国中唯一长期实行委员会制的国家。,第三节 我国的行政领导体制,填空练习： 运用上述理论模式分析中

15、国行政系统的领导体制，其大致情况如下：就政府的决策形式来看，属于 （首长制/委员会制）；就中央和地方政府的权力配置来看，属于 （集权/分权制）；就行政机关上下级之间的指挥控制程度而言，属于 （完整制/分离制）；就各级政府间的节制关系来看，属于_ ；就政府工作部门及其内设机构的设置来看，属于_ 。（层级制/职能制）,中国的行政领导体制,一、政府及其工作部门：行政首长负责制 1982年通过的宪法明确规定了我国国家行政机关实行行政首长负责制 即由行政首长全面领导本机关的工作，对机关的事务有最后决定权，行政机关所属的各机构及工作人员，其工作都要对行政首长负责。 同时，行政首长对本机关的工作负全部责任。

16、,“国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制” 宪法第八十六条 “地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制” 宪法第一百零五条。,新一届中央政府组织机构：,国务院实行首长负责制领导模式，但行政工作中的重大问题须经国务院会议讨论决定。 国务院会议分全体会议和常务会议 会议均由总理召集和主持，采用民主集中制的议事方式，只对问题进行讨论，不进行表决，最后由总理集思广益，在集体讨论的基础上做出决定，作为国务院的决定，由总理对全国人大负责。 国务院历任总理（讨论） 各部委及各级地方政府的工作部门，均实行行政首长个人负责制。,行政首长负责制与首长制,二者的区别： 我国的

17、行政首长负责制不同于一般意义上的首长制，它既兼备了委员会制和首长制的优点，又避免了首长制和委员会制的短处。 我国的首长负责制的特点： 民主决策 责任明确 分工合作 归口管理,二、行政领导体制：从中央到地方,高度的中央集权：,“行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策已经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。” 毛泽东,宪法的相关规定：,中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关(宪法第八十五条)； 地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关(宪法第一百零五条)； 地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院(宪法第一百一十条)。,中国中央集权行政领导体制的特征：,从纵向领