试论我国公务员财产申报制度的重构

1、 本科生毕业论文（设计）题 目: 试论我国公务员财产申报制度的重构 姓 名: 邓微薇 学 院: 人文社会科学学院 专 业: 法 学 班 级: 法学32班 学 号: 2263205 指导教师: 杨 钦 职称: 助 教 2007 年 5月25日南京农业大学教务处制目 录摘要1关键词1Abstract1Keywords1一、公务员财产申报制度概述 1(一)定义 1(二)历史发展 2(三)作用 21.消除广大民众对公务员的不信任心理，提高政府威性 22.维护原本就拥有大宗财产的官员的声誉，证明公务员财产的合法性 23.预防和发现公务员腐败行为，确保公务活动的公正性 2二、我国的公务员财产申报制度及其缺

2、陷 2（一）我国公务员财产申报制度历史和现状 2（二）我国公务员财产申报制度存在的问题及其分析 21.目标群体对制度缺乏认同性 32.公务员的隐私权受到侵害 33.现有制度设计存在明显缺陷 34.现有制度没有上升到法律层面 3三、域外财产申报制度借鉴与我国公务员财产申报法的立法建议 4（一）申报主体 4（二）申报范围 4（三）申报受理机构 5（四）申报材料的公开 5（五）对违法申报的惩罚 6（六）财产申报法的配套制度 6结语 7致谢 7参考文献 7试论我国公务员财产申报制度的重构法学专业学生 邓微薇指导教师 杨钦摘要：公务员财产申报制度作为一项反腐败的“阳光立法”已为世界上许多国家所采用。我国

3、目前正进入反腐倡廉的关键时期，由于我国现行的公务员财产申报制度因存在诸多缺陷而流于形式，因此亟需重构。本文剖析我国公务员财产申报制度的弊端，在对各国公务员财产申报制度的内容进行综合比较的基础上，借鉴国外有益经验，合理构建我国公务员财产申报法的基本框架。本文重点从公务员财产申报主体、范围、受理机构、材料公开、违法申报的惩罚、财产申报法的配套制度六个方面进行了综合论述。关键词：公务员财产申报制度；缺陷；立法建议Drawbacks of Property Declaration System in China and its Legislative PerfectionStudent majorin

4、g in Law Deng Weiwei Tutor Yang QinAbstract: Properties declaration system, called SUN ACT, is an important system to fight corruption, which is adopted widely by most countries as an effective weapon. Its introducation and implementation in China is useful to strengthening regular superintendence o

5、n public officialsmisconduct in public office. This article established on the basic of comparing other countriessystems,demonstrates the necessity, reviews the defects and conceives the reconfiguration of properties declaration system. Key words: property declaration system；flaw；the suggested legis

6、lation 在我国，近几年来刮起的一阵又一阵的反腐风暴，使陈克杰、胡长清、陈良宇、郑筱萸等一大批省部级高官因贪污被打落马下。我国当今反腐惩贪用刑严厉，世界第一。不过贪者依旧贪，大案依旧层出不穷，不得不让我们重新思考我们在制度层面上确实存在的问题。公职人员财产申报制度作为一项有效预防腐败的手段在国外被称为“阳光法案”，世界很多国家或地区已建立、实施了这一制度并取得极好的反腐效果。而我国现有的公务员财产申报制度由于本身存在不少缺陷，难以收到实效，因此现行的财产申报制度亟待完善。笔者不揣简陋，在分析我国目前公务员财产申报制度所存在问题的基础上，借鉴国外的立法现状，试图构建我国公务员财产申报法，以期

7、达到抛砖引玉之效果。一、公务员财产申报制度概述 (一)定义公务员财产申报制度即在法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督检查的法律制度。1 其中期限包括任职之初、任职期间以及离职以后的期间，2财产申报具体包括财产申报、登记和公布三个方面。3(二)历史发展该制度最早起源于瑞典，早在1766年，瑞典公民就有权查看一般官员到首相的纳税清单；1883年英国议会通过了净化选举，防止腐败治法，这是世界上第一部有关财产申报的法律；1978年美国颁布了政府官员行为道德法，1989年又修订为道德改革法，这也是当前世界上最完备的财产申报立法；1993年韩国公布公

8、务员道德法；法国制定有政治生活财务透明度法；澳大利亚有公职人员财产申报条例。自20世纪八十年代以来，泰国、墨西哥、新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等国也都不约而同地实施了财产申报制度。4财产申报制度逐渐为世界大多数国家所借鉴、完善和实施，已经日渐成熟，堪称肃贪治腐的利器。并且实践证明，在这些有财产申报制度的国家里，哪个国家的法律规定得细致、执行得严格，哪个国家的腐败现象就比较轻微。 (三)作用制度实施后，世界上许多原本腐败横行的国家和地区都取得了很好的效果。1989年，美国的众议院议长赖特因先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职；1993年在韩国推出此项制度后仅一个月，当时韩国大法院院

9、长金德柱、检察总长朴钟吉等一大批高官就因腐败行为暴露而先后辞职。5学者们对国外公务员财产申报制度的作用和意义有很多不同的看法，笔者认为主要应当包括以下几点： 1消除广大民众对公务员的不信任心理，提高政府威信要想公务员完全做到廉洁奉公，只靠他们的自觉性是不够的，必须有完善的监督体系来监督他们的行为。我国目前的监督体系很不健全，监督主体对作为监督对象之一的公务员财产状况心中无数，只能进行猜测或推测，而且这种猜测往往又得不到印证，这就使得监督不能行之有效地进行。设立公务员财产申报制度，监督者对被监督者的财产状况及其变化能及时了解，不致于引起不必要的猜测和人力物力的浪费。2维护原本就拥有大宗财产的官员

10、的声誉，证明公职人员财产的合法性因为某些官员在任职之前就可能具有大量财富，财产的申报使他可以免去“当官发财”的嫌疑，得到公平的对待。如果是一个已经富起来的人走上领导干部以后，他就很显然存在着一个要求保护其合法财产以及维护其良好声誉的问题。3预防和发现政府官员腐败行为，确保公务活动的公正性任何犯罪行为的发生都离不开犯罪心理和犯罪机遇，贪污贿赂犯罪的实施也是如此。建立公务员财产申报制度，使得国家公务员必须主动如实地向有关部门定期申报自己的财产和收入状况，这就形成了一个由国家官员被动接受监督向主动接受监督的转变。这一转变不仅使监督者便于行使监督权力，而且使被监督的国家官员在心理上时刻感到自己是处在监

11、督之下，打消他们的犯罪心理，以确保公务员活动的公正性，树立公务员队伍的廉洁形象。6二、我国的公务员财产申报制度及其弊端（一）我国公务员财产申报制度的历史和现状1994年就进入立法项目的财产申报法，历经13年，至今没有成为法律。回顾我国财产申报制度艰难的立法进程：1988年，全国人大起草关于国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案，以后历次人大会议均有代表就财产申报法发表意见；1994年，将财产收入申报法列入立法项目；1995年中办、国办印发了关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定；2000年12月，中央决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度，2001年6月15日，颁布了关

12、于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）（以下简称规定）。（二）我国公务员财产申报制度存在的问题及其分析目前我国的公务员财产申报制度在遏制腐败方面发挥的作用还远远不够，甚至可以说根本就没有达到设立该制度的目的，其最显现之处就是我国每年查处的腐败领导干部案件成百上千，但其中没有一个人的腐败问题是从财产申报中发现线索和突破口的。对于财产申报制度在我国破产的原因，学者们有不同的看法，笔者认为主要体现在以下几个方面：1目标群体对制度缺乏认同性不久前，新世纪惩治腐败对策研究课题组的一项调查显示：93%的调查对象认为目前实行家庭财产申报制的阻力主要来自于领导阶层；约13%的调查对象认为来自领导阶层的

13、阻力是目前实行本项制度的最大阻力。我国公务员财产申报制度所指向的目标群体，都是县处级以上的领导干部。按理说，他们应具有很高的理论素养和主动维护制度有效实施完善的自觉性，但事实并非如此。由于部分国家机关工作人员把人民赋予的职权，把自己的地位、影响和工作条件，看成自己的既得利益，并想方设法去维护和扩大这种既得利益。被誉为“阳光法案”的财产申报制度更是严重触及了一些人的既得利益，因此，他们便以制度的执行成本巨大、制度的实施侵犯了隐私权、中国目前的腐败是体制转型的必然结果等来混淆视听，企图阻碍制度的实施和进一步完善。72公务员的隐私权受到侵害按照古典政治学的思想，公务员是受全体人民的委托来管理公共事务

14、，其权力和职责从实质意义上来说是一种社会契约行为，公务员行使权力的合法性基础就是全体社会成员的认可。882因此公权力必须为公众服务，但是由于公权力很可能会因私欲而被异化，成为侵害民众利益的私权，因此，作为掌握公权力的行政官员的财产应该置于“阳光”之下，接受公众的监督和制约。对于公务员财产上隐私权的剥夺，在中国法律上早有体现。我国刑法中设有“巨额财产来源不明罪”其实就是对公务员财产上的隐私权的剥夺。该罪名的确立遵循这样的思路：作为国家工作人员，有以为说明和解释其财产来源。如果其不能证明巨额财产来源的合法性，便可以被认为是“非法收入”并追究其刑事责任。由此可以推出这样的结论：既然官员不说清或说不清

15、巨额财产来源可以构成犯罪，那么让官员申报财产又何来“侵犯隐私权”一说。9公务员财产申报不仅对于腐败有约束力，还能带动我国税法规定“年收入12万元以上的普通公民应主动申报并纳税。”既然法律规定老百姓都必须对自己的财产进行申报纳税，公务员作为一种管理者和既得利益者的角色，有什么理由以个人隐私权为借口拒绝申报或瞒报。理应在道德上完善自己，率先遵守那些要求老百姓遵守的制度，严于律己，力避成为公众抗法的道德话柄和借口。3现有制度设计存在明显缺陷我国现有的财产申报制度之所以会名存实亡、无疾而终，专家们提出了许多意见，综合归纳主要体现在以下几个方面：一是申报主体范围过窄，违背公平原则；二是申报范围不够完整，

16、操作性不强；三是申报时间和方式不科学，不能有效地将申报财产置于监管之下；四是受理机关权威性不够，纪律处分缺乏刚性；五是只有报告规定没有公布和严格核实报告情况的规定，社会公众无法进行及时有效的监督，对虚报者实施处分的规定也难以落实。104现有制度没有上升到法律层面重构我国财产申报制度的一个根本举措是把这一制度上升到法律层面。从法律定位上看，由于现有规定是由中共中央办公厅、国务院办公厅以及中纪委和中组部颁布的，还没有上升到国家基本法律的规格。这就不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的权威性。而西方国家和一些亚洲国家把财产申报制度以成文法的形式加以规定，有的甚至先在宪法中加以规定然

17、后再详细立法。因此要使我国的公务员财产申报制度在现有规定的基础上实现突破，建立起真正的财产申报法势在必行。三、域外制度借鉴与我国公务员财产申报法的立法建议公务员财产申报制度主要包括申报主体、申报范围、主管机构、公开程度和法律责任等内容。各国公务员财产申报制度基本上都包括以上内容，但在具体规定上各有特色，值得我们好好研究和借鉴。鉴于我国现有财产申报制度的缺陷和不足，制定公务员财产申报法，使公务员财产申报制度法制化，无疑是这一体系不可或缺的一部分。（一）申报主体申报主体，亦称申报义务人，是指依据法律规定承担向国家申报财产义务的人。国外多数立法一般为立法、司法、行政部门中较高层次的官员和从事特殊公职

18、的人员，如美国、法国、韩国；也有部分国家规定所有公职人员都必须财产申报，如俄罗斯、尼日利亚、新加坡、泰国、巴基斯坦。可见，如何界定申报主体的范围，各国和地区作法不一，但是有限制还是无限制，各有利弊。另外，在国外，把有关人员的家属作为财产申报主体已有立法先例，如巴基斯坦和美国，这样可以最大限度防止一些官员通过非法转移财产的方式来逃脱监控的企图。我国现有规定适用于“党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和人民团体、国有企业、事业单位中的省部级现职领导干部”，并且申报主体包括“领导干部本人及其配偶和由其抚养的子女”。将申报主体限定在县处级以上领导干部，过于狭窄，由此国内学者看法不

19、一。如有学者建议申报应本着“先机关，后基层，后职员”11的原则，循序渐进，逐步展开；有学者认为乡镇一级基层政权机构的负责首长拥有相当权力，应列入申报主体；还有学者认为由于我国公务员队伍庞大（超过2000万），如果实行全面申报，需要投入大量的人力物力，付出较高的监督成本。笔者认为应当进行全面申报。因为随着计算机和互联网技术的迅速发展，监督成本将大大减少，并且监督成本与腐败危害相比也是微乎其微的；全面申报在原有申报主体的基础上还囊括了乡镇一级党政首长和工商、税务、财政海关、公安等特定职能部门的公务员，这样的全面申报符合法制平等原则；财产申报法作为一部防范、遏制、打击腐败的法律，其申报主体应与刑法中

20、贪污贿赂罪和巨额财产来源罪的主体相同，即所有“国家工作人员”。另外，笔者认为余权的影响仍不容忽视。部分上述人员中的领导干部，在任时提拔任用了一批“自己人”，离退休后这些人对他们“知恩图报”，因此应将离休、退休后5年内的下列人员纳入申报主体范围：“(1)各级党的机关、人大机关、政协机关和行政机关以及社会团体、国有企业、事业单位县(处)级以上领导干部或者负责人；(2)各级司法机关中的检察官、法官；(3)各级公安、财政、工商、税务、海关等国家行政机关中的所有公职人员”。12关于应将申报主体的哪一些亲属列入申报范围，学界主要存在三种意见：一是认为仅限于配偶及未成年子女；二是认为应该包括申报主体的近亲属

21、；三是认为除亲属外，还应包括关系密切的其他人。13尽管有些亲属如岳父母、兄弟姐妹和与申报主体关系密切的人如朋友、情人等可能成为某些腐败分子隐藏非法收入的渠道，但鉴于操作上的难度和公民隐私权的考虑，还是不宜将范围无限扩大，我们不可以指望财产申报制度堵住一切漏洞。以中国人的观念而言，父母的财产最终是要给子女的，如果成年子女的财产不必申报，势必形成极大的漏洞。结合中国文化传统和现实需要，参照国外先进经验，笔者认为将申报主体的配偶和直系亲属的上述财产纳入申报范围是较为合理的。（二）申报范围申报范围是指申报财产应包括的项目和内容。从我国领导干部收入申报制度来看，收入主要是指通过一定的劳动所获得的报酬以及

22、其他投入的产出，它可以表现为货币形态或实物形态；而财产则是指财产所有人拥有的以货币、实物为主要形式的动产和不动产以及其他经济及民事权利的总和，它包括有形财产和无形财产。从域外各国和地区有关财产申报范围来看，其宽窄程度各不相同。如美国的政府行为道德法规定，申报人在一定范围内获取收益，签定受益协议，接受馈赠、款待和谢礼，以及个人债权债务、买卖交易、社会兼职等情况，均须进行申报。具体规定为除政府以外其他方面所获收益，上年度所获价值超过100美元的红利、利息、租金和资本利润，以及从事贸易、商业、投资或产品收益获得的超过1000美元的资产利益；上年度从任何人处获得累计100美元以上的谢礼，除亲属外的任何

23、方面累计价值达250美元以上的食宿、交通运输或款待方面的馈赠，以及除此之外累计价值达100美元以上的馈赠等等。14新加坡在法律中规定财产申报的范围包括：(1)本人拥有的上市公司的股票、土地、房屋以及其他财产。(2)配偶或其他家庭成员在私人公司的投资收益，尤其是投资可能与公务员职务冲突或者影响其职务的执行时，更需申报。15韩国则要求对个人所拥有的动产、不动产、银行存款、持有的股票名称和数额及股东账号进行申报。16我国规定领导干部应当报告下列各项家庭财产：(一)人民币现金、存款；(二)外币现金、存款；(三)有价证券，包括人民币和外币；(四)合计价值10000元人民币以上的债权，合计价值10000元

24、人民币以上的债务；(五)私有房产；(六)单件(套)价值10000元人民币以上的贵重物品；(七)名人字画、古董；(八)领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其他经营性活动的除本条第三项规定以外的投资、股份；(九)土地使用权；(十)本人认为应当报告的其他财产。综观国内学者的观点及国外的立法例，笔者认为应考虑把财产申报的范围作适当扩大，应包括以下几种财产：（1）收入。包括规定所列各项收入以外，还应包括馈赠、继承、社会兼职和其他收入，其中馈赠包括任何方面累计价值在一定数额以上的食宿、交通运输或款待方面的支出；（2）动产。包括规定的现金、有价证券之外，还应包括单件价值在一定数额以上的生活用品、

25、电器设备；（3）不动产。包括土地使用权、房屋等；（4）企事业单位的领导干部所负责的承包承租经营所得。以借此查明、追究并从而控制这方面不正当的和灰色的收入与非法财产增殖；（5）一定数额以上的支出。包括旅行或其他消费；（6）总价值在一定数额以上的私人债务和银行债务。把债务列入申报范围，一方面是因为有些地方的官员拖欠银行或其他债权人的债务不还；另一方面债务的变动可以直接反映申报人的财产变动情况。上述财产应包括申报主体及其配偶和直系亲属所属财产。（三）申报受理机构申报受理的登记机构，主要负责财产申报受理、审查和登报事宜。国外立法一般将法纪监督机构作为财产申报的受理机构。我国现行国内申报制度规定由“各单

26、位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报”。由于财产申报的本质是通过使财产透明来有效预防和打击腐败犯罪,这已明显超出我国的人事部门的职能,因此财产申报的受理机关应该具有有效打击腐败,持有法定监督权力并有效避免内部监督的弊端。根据这一设想，建议在各级党的纪律检查机关和政府监察机关中设立财产申报的专门机构,并向检察机关备案，受理机关根据申报主体的级别不同进行具体的分工。（四）申报材料的公开公务员财产申报只有公开才可能被监督，如不予以公开，至少社会监督是无法进行的；但在具体实施中，对申报书的公开又涉及到申报义务人合法财产的安全问题，如果在立法中对公开的程序方式规定不严密、处置不恰当，付诸实施后可

27、能会对申报人的合法财产安全造成一些不利后果。由于本制度涉及到官员隐私权与公众知情权的权衡问题，各国和地区对这一敏感问题的处理存在很大不同。一般有公示申报和推定申报两种形式：公示公开是指个人财产报告要向社会公开，任何公民均可查看或复印。例如在法国，政府一般把官员申报的财产公布在政府公报上，让公众监督；在美国大约有2.5万名高级官员和雇员要公开申报。推定公开是指申报材料有限制地公开，由各单位内部掌握。例如在美国大约有25万名政府中、下级官员和雇员适用于限制公开。但是，如果申报者的财产申报有问题，有关司法机关调阅其申报资料的，则不在此限。17西北政法学院王士伟教授建议对财产公开实行限度原则。即在立法

28、条文中首先应对申报书的公开做出明确、肯定性规定，同时又在其后的条款中对公开做出三方面的限制性规定：第一，对要求查阅、使用申报书的申请人资格和条件的限制。第二，对公开使用申报书的申请和批准程序做出规定。第三，查阅、使用申报书的人必须承担违法查阅、使用申报书应负的法律责任。因此笔者建议国务院副总理以上级别的党和国家领导人本人及其家庭财产的申报资料，可在全国性报纸或公报上公布；地方各级党委、国家机关、政协主要负责人本人及其家庭财产的申报资料，可在任职行政区相同级别党的机关报或公报上公布；其他申报主体的申报资料，在自己掌管的本部门、本单位相应范围内对本单位人员予以公开（方式采取打印成册，允许本单位人员

29、查阅）即可。18对于非法利用申报材料进行违法活动的，将予以起诉追究其民事赔偿责任甚至刑事责任。（五）对违法申报的惩罚从各国和地区立法惯例的规定来看，对不予申报和不如实申报的处罚有纪律处分、行政处分和刑事处罚三种。具体包括任命的生效暂缓，没收未报或少报的财产，永久剥夺担任公职的资格等，视情节的轻重给予处罚。如美国对拒不申报、谎报、漏报、拖延申报者，各单位可对当事人进行直接处罚；司法可对当事人提出民事诉讼，法院可判1万元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。我国台湾地区的财产申报法规定了两阶段的处罚规定：初次违反者罚款630万元，如为高级官员或民意

30、代表还将向社会公布其姓名；再犯加重处罚，最重可处一年以下有期徒刑。19笔者建议对拒不申报或者不如实申报家庭财产的申报人，除继续采用党纪政纪处分的方法外，还应当引入刑罚机制，加大处罚违法申报行为的力度，以确保家庭财产申报制度的实行。具体做法是在刑法中增设国家工作人员“拒不申报财产罪”，以与刑法第395条规定的国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调。 （六）公务员财产申报法的配套制度惩治腐败是一项系统工程，既艰巨又复杂，必须坚持多管齐下，多项措施全面推进。因此要保障财产申报制度的顺利运行，必须为其提供配套的法律法规和法律制度。有学者建议配套法律应当包括紧急状态法、外汇法、企业所得税法、个人所得税法(

31、修订)、银行业监督管理法、审计法(修订)、遗产税法、不动产登记法、反洗钱法等；相关制度主要包括：不动产所有权实名制；金融真名制；财产申报纳税制度。20此外,为方便填写、统计、核实、长期保存和查询，应设计一套电子软件，将所有申报资料全部录入电脑。同时，应将这些配套制度和法律与公务员财产申报法进行及时调整和有效整合，以保证发挥他们的综合效能。当然，这些有关制度和法律的创设和完善肯定需要一定的时间。但从总体上看,公务员财产申报法的尽快出台是大势所趋,人心所向。公务员财产申报法的顺利推行还需要社会各界的协同努力。它包括各级人大代表和政协委员的提案和建议，法学家对切实可行的法律条文的设计，学者对法律制定的社会政治意义的阐释和对国外经验的广泛介绍，公共知识分子对全社会关心该法律的呼吁，以及专栏作家、新闻记者和每个公民从电视、报纸到网络的各个媒体上对此加以呼吁、评论和建议。这一切不仅仅只是为了向决策者施加压力，更重要的是为了公务员财产申报法的出台提供技术条件和社会环境。结 语 公务员财产申报制度是中国在反腐倡廉立法上的一件大事，是老百姓和公众舆论期盼已久的大事。将公务员的私人财产完全透明，将其置于众目睽睽之下，对于整体提高政府官员的廉洁程度，是一种制度保障。而我国目前的制度存在诸多缺陷，重构这一制度的根本举措是制定公务员财产申报法。这部法律的出台是在