企业战略方案-国企改革中的国有资本退出问题

1、文档资源党的十五届四中全会决议已将“调整国有经济的发展布局和我国的所有制结构” 、 “坚持有进有退，有所为有所不为” 作为国有企业进一步改革的重要指导方针。然而， 在实 践中切实有效地贯彻执行这一方针， 还有很多问题需要研究， 例如，“退出” 的主体、“退出” 与“进入”的先后次序、 “退出”的范围或领域、 “退出” 的具体方式以及“退出”过程中 所可能发生的国有资产流失等问题便是值得进一步明确或讨论的问题。一、“退出”的主体关于“进”与“退”或“为”与“不为”的主体（即国企改革主体） ，我们认为只能是 国有企业的直接所有者政府， 而不可能是国有企业的职工或企业负责人。 有一种观点认 为，我国

2、的国有企业改革之所以没能在根本上使国有企业摆脱困境， 主要原因是因为政府部 门在改革过程中喧宾夺主， 包办了本应属于企业及其职工的权利和义务， 因此， 深化国企改 革必须纠正改革中的“主体错位现象” ，政府应将改革主体的角色让给企业与职工。 （ 1）其 实，这一认识是片面的。由于国有企业进行所有制结构调整和完善涉及到我国经济、政治、 文化等众多领域的深层改革问题； 关系到工人、 企业负责人乃至政府公务人员和事业单位职 工的切身利益， 因此， 国有企业的进一步改革只能以政府为主体， 实行自上而下的、 有组织、 有步骤的改革， 而不能象七十年代末期的农村家庭联产承包责任制改革那样， 由基层单位充

3、当首要行动主体、 实行自下而上的改革。 其实， 政府在国有企业改革中的首要主体地位的确 立，不仅是由国有企业的国有制性质所决定的； 而且还是提高国有企业改革效率的客观需要， 因为将政府置于改革的首要主体地位， 对于督促政府加快自身改革 （政治体制改革与政府职 能转换） 和社会保障体系建设， 进而为我国的所有制结构调整提供良好的外部环境有着极其 重要的意义与作用。 另外，还应该看到， 调整国有经济发展布局或所有制结构，必然涉及到 原国有企业职工的处理与安置， 换言之， 由于人力资源配置市场化是大势所趋， 国有企业职 工最终必定要走向市场， 并与政府了断有关关系， 这样， 国有企业职工特别是下岗职

4、工的过 去劳动补偿问题便不能不引起我们的重视，而这一问题的最终解决显然也离不开政府的作 用。（当然，如果职工不走向市场， “后顾之忧”仍像过去那样由政府来统一安排、解决，则 自然不存在过去劳动补偿之说。 ）二、“退出”与“进入”的次序从“进”与“退” 、“为”与“不为”的先后次序问题来说，显然应该是“退出”在先， “进入”在后。一个人或一个政府什么都想干，结果必然是什么都干不好， “有所不为才能 有所为”， 要想有所得， 首先必须做好有所失的准备。 政府只有首先有计划地放弃一些领域， 然后才能有精力或有财力进入另一些领域， 因此，“退出” 是“进入” 的必要前提。 而先“退 出”必然会在一定时

5、期内造成某些行业国有经济比重下降， 对此， 我们应该有一定的思想准 备。我们不能事先就受一些条条框框的约束， 在诸如“国有经济所占比重不能低于多少”这 类问题上纠缠不清。其实， （ 1）暂时的和某些领域的“退出”是将来在其他领域中能更好地 “进入”的客观需要； （ 2）国有经济占主导地位的关键在于国有经济控制力的增强，而非简 单的比重数字的增加； （ 3）以“国有经济的比重”来决定我国经济体制改革的进程之本身也 是非常不合逻辑的或者说是很荒谬的， 假设某一天我们果真达到了这一比重， 而我们又不允 许这一比重发生变化（即降低） ，那么我们便只能人为地 * 非国有制经济的发展速度，即 使从实践来看

6、， 非国有经济有很大的发展潜力， 并且对社会主义市场经济以及国家发展有着 重大的贡献， 但是因为我们要保证国有经济的比重， 我们也只好放弃非国有经济的发展， 这 显然不符合“三个有利于”的标准，不利于我国的生产力进步和社会经济发展。三、“退出”的领域 从“进”与“退”的范围或领域来说，是不能简单地以“企业规模大小”或“企业效益 好坏”作为标准来安排国有资本的进退的。以为政府只要将国有资本从“小”企业或“效益 差”的企业中抽出来，然后再投入到“大”企业和“效益好”的企业中去便实现了所有制结 构的调整的观点是不符合十五届四中全会决定的精神实质的。我们认为，除了决定 中明确规定的四大领域应该保留国有

7、资本之外， 其他的竞争性行业中的国有资本则应该有计 划、有步骤地退出来。在实践中要特别防止一些地区为了追求“国企三年解困”的目标，而 只将国有资本从亏损企业中退出来， 至于目前效益尚可的国有企业仍采取 “有所为” 的做法。 其实，从理论上说，进退范围的确立应该以“政府职能”的重新界定为前提，因为进退的实 质是解决政府与市场（或国有资本与非国有资本、或“看得见的手”与“看不见的手” ）之 间的分工问题。 因此，为了保证进退顺利实施，政府必须首先对自身职能进行重新定位，明 确自己在市场经济条件下该干什么、 不该干什么。 对于非国有资本愿意从事并且能够从事的 行业，政府应该果断地（有计划、分步骤地）

8、将国有资本从中抽出来（这实际上即对国有企 业实施“非国有化”改革） ；然后再将国有资本投入到非国有资本不愿和不能经营的非竞争 性行业 （而这显然又从另一方面强化了国有经济的主导地位， 由此也可见， 那种简单地认为 “退出”就是否定国有经济的主导地位的观点是很不全面的） 。另外，这里还有必要进一步 明确一个颇有争议的话题： 从长期来看或从经济运行的客观规律来看， 国有资本到底要不要 大量地投入到有利可图的竞争性行业？我们的回答是否定的，我们主张“政府不与民争利” 或者说政府在行使它的职能时，应遵循“避易就难”的原则。因为，（ 1）国有资本的有限性与社会（或非竞争性行业）对国有资本需求的无限性之间

9、的矛盾 , 决定了我们投向竞争性行 业的国有资本必然是有限的，换言之，为了保证政府“啃”那些非他去“啃”不可的“硬骨 头”的需要，我们必须控制国有资本的投入方向；（ 2）市场商机的有限性和政府动员非国有资本进入市场的初衷与愿望，要求政府必须给非国有资本的发展留下一片“空间” ，由于这 个“空间” 不可能是非盈利的和非竞争性的领域， 因此政府只能将有利可图的竞争性行业留 给非国有企业； （ 3）国有资本产权难以“人格化”和国有企业效率普遍低下的严酷现实警示 我们必须谨慎安排国有资本的投放； （4）政府退出竞争性行业并不影响国家的财政收入和劳 动者就业问题， 非国有经济的充分发展必然会对政府税收和

10、就业做出巨大的贡献；（5）在“国”与“家”的关系问题上， 我们认为 “家”是“国”之基础， 没有“家”之富裕，也就没有“国” 之强盛，“民富”才能“国强” ，小河有水，大河才不至于干涸！ 四、“退出”的具体方式 国有资本退出竞争性领域的改革实质上是对国有经济实施非国有化改造（本文简称为 “国有经济非国有化” ），这一改革若根据国有资产是否有偿来考虑， 可以分为有偿退出和无 偿退出两种方式。 有偿退出是指国家或政府将竞争性行业的国有资产出售或拍卖给某些社会 成员与组织单位， 国有资产在价值上不存在流失， 但企业的国有制性质或公有制的实现形式 则发生了变化， 对于这种国有资本的实际价值不发生流失、

11、 只是企业的国有性质有所变化的 退出方式，本文定义为“国有企业非国有化” ；无偿退出是指国家将竞争性国有企业内的国 有资产全部无偿地转移或分给社会成员与有关社团组织、 集体单位所有， 由于这种退出方式 会使国有资产净值减少，故本文将其定义为“国有资产非国有化” 。笔者认为， 国有资本退出时简单地采取全部无偿或全部有偿的方式， 都是不可取的， 二 者的结合才是符合我国国情的理性选择。首先，从“国有资产非国有化”来说，全部无偿地 转让国有资本，至少存在以下几个问题： （ 1）改革的难度与改革的成本较大。国有资本全部 无偿地分给非国有组织与个人， 将导致国有资源大量流失， 无论从感情上讲、 还是从法

12、律上 来看，这种“改革”都是不具备现实可能性的。 （ 2）退而言之，即使假定国家和全体人民允 许无偿瓜分国有资本， 但这在理论上也是荒谬的， 因为这一行为暗含一个假设： 国家无需介 入国民经济运行， 非国有经济主体可以完成一国的全部经济活动。 然而众所周知， 纵然是以私有制为基础的资本主义国家尚不能实施全盘的或彻底的非国有化， 更何况我国是以公有制 为基础的社会主义国家， 显然不可能将国家或政府完全排斥在经济活动之外。（ 3）我国所有制结构改革包括“退出”与“进入”两方面内容，全部无偿退出从根本上排除了国有资本进 入其它领域的可能性， 因此这显然不符合四中全会所确立的国有企业改革坚持 “有进有

13、退” 、 “有所为有所不为”的基本指导方针。其次，从“国有企业非国有化”来看，全部有偿转让 竞争性行业的国有资本则涉及下述几个问题： （ 1）国家过去对国有企业职工的劳动没有支付 全部报酬， 因此现有国有资产中其实是包含这一部分价值沉淀在内的， 对这一部分职工过去 劳动而沉淀的价值自然不宜通过有偿渠道补还给职工。 （当然，这一结论的前提是国有职工 将随着改革而走向市场、 放弃他们的 “国有职工” 的身份，政府不再包揽职工的非货币方面 的福利，如福利分房、免费教育、公费医疗、全民就业等。）（ 2）公众的有效购买力问题。尽管我国居民近二十年来生活水平和货币财富积累有了大幅度的提高， 但为了应付日渐

14、加大 的教育、住房、失业、医疗、养老等方面的改革，居民似不可能将所有积蓄都转化为国有产 权的购买。（ 3）即使总体上居民愿意且有能力买进全部国有资本，但考虑到每个社会成员的财产拥有状况不尽相同， 这样全部有偿转让国有资本， 将会导致低收入家庭无法购买 “该他 所有”的国有资本份额，这些低收入家庭将会演变为社会主义的“无产者” 。可见，简单地 推行“国有企业非国有化” 方式并不足取。 国有经济非国有化的较理想方案应是有偿出售与 无偿配给相结合， 这样不仅能保证国有资产不会大量流失； 而且能切实维护广大职工特别是 低收入家庭的实际利益，进而增强工人阶级的主人翁意识和参与改革的热情与积极性。国有企业

15、所有制改革 （或国有经济非国有化） 若按国有资本退出后新的所有者主体状况 或企业所有制的性质来分析，可以分为“国有经济集体化”和“国有经济私有化”两类。前 者是指原国有企业劳动者通过有偿或无偿方式获得本企业或他企业的国有资本所有权后， 将 隶属于个人的资产按股重新投资于该企业或他企业，实行由劳动者联合体共同占有、支配、 使用并管理公共资本的新型集体经济形式， 如一段时期以来各地所选择的股份合作制企业即 属于这种情况。 后者是指国内私人企业主和国外厂商在国有资产产权交易市场上， 通过有偿 竞买、 兼并控股等途径成了原国有企业的新所有者，国有企业因此转变为私有或“外资”性 质。显而易见， 公有制占

16、主体地位的社会主义制度决定了我国的非国有化改革只能是以集体 化为主，而不能以私有化为主。五、“退出”过程中的国有资产流失问题应该承认， 国有经济非国有化改革确实会导致一部分国有资本量的减少或流失， 但是我 们认为，第一，不实施国有经济非国有化改革，并不能保证国有资产不流失，因此，我们对 非国有化改革就不应该“因噎废食”或过于求全责备；第二，我们绝不能反过来讲，国有资 本量的减少都是由非国有化改革带来的。 分析国有资本量的减少， 应注意区分三种性质不同 的“国有资本非国有化” ：第一种是因客观国情需要、且由国家或政府主观上有计划安排进 行的国有资产非国有化， 如浙江部分市县为转换国有职工的 “国有” 身份而对在职职工进行 经济补偿即属于这种情况， 。第二种是国有资本的 “技术性流失” ，如国有资产评估时因非主 观原因而引起的国家财产损失（特别是无形资产低估、漏估问题） ，我们认为对这一损失要 进行客观分析， 特别要注意其三点特征， 一是非主观安排性， 二是资本量损失的有限性，三 是随着实践经验的丰富和资产交易水平的提高以及监管力度的强化， 该项损失将呈递减之趋 势。第三种国有资产损失发生在权力领域， 本文称之为 “权力领域的国有资产非法私有化” ， 如贪污、