PPP项目全生命周期政府寻租行为经济规制研究

1、PPP项目全生命周期政府寻租行为经济规制研究第一章 绪论1.1 研究背景1.1.1 现实背景（1）PPP 项目问题频发，规范化 PPP 亟需推进自 2014 年我国在公共基础设施领域推广采用 PPP 模式以来，PPP 项目成交数量和金额呈不断上升趋势。但根据全国 PPP 综合信息平台项目库第 8 期季报显示，2017 年退库项目 973 个。在 PPP 项目数量不断增加的同时，退库数量也在不断增加。一方面，PPP 模式的采用可以平滑政府财政支出，引入社会资本可以提高项目运营效率；另一方面，由于项目前期手续不全或不符合 PPP 项目操作流程、征地受阻等原因，致使项目停滞，造成前期投入资源的浪费。

2、此外，在 PPP 项目的推进过程中，还出现了大量包装PPP;、招标信息隐瞒、评审专家不专业等违规行为带来的不公平竞争和社会资源浪费等问题。为保障我国 PPP 项目的持续健康发展，自 2017 年下半年以来，财政部多次发文从项目流程、投融资、项目监管等各方面规范 PPP 项目的发展。（2）规制 PPP 项目寻租行为为实现规范化 PPP 的重要举措实现 PPP 项目的规范化发展，还有一个拓展空间，即规制 PPP 项目中存在的寻租问题。在发展相对成熟的建筑工程领域中存在大量的寻租行为，纵观我国 PPP 模式，其法律法规不健全、监管机制不完善、信息不透明以及对寻租行为的重视程度不足的现状下，更是容易产

3、生寻租行为。从我国 PPP 项目的实践来看，目前仍缺乏较为完善的 PPP 监管体系，监管所依据的法律监管机制不健全1，且各部门之间的合作程序杂乱，职能交叉，监管质量差，不能真正达到监管的目的，为寻租行为提供了发展的土壤。此外，项目信息不透明的存在，给政府部门留下了极大的寻租空间去决定项目的开展、PPP 项目特许经营权的授予以及定价等2，造成了 PPP 项目竞争的不充分和不公平，甚至会损害公共利益，造成社会资源的浪费。.1.2 研究问题的提出1.2.1 研究对象的界定寻租包括广义寻租;和狭义寻租;，其不同点是狭义寻租主要指政治领域中与政治特权有关的获取租金的活动7。本文中研究的寻租是狭义的寻租范

4、围，寻租是在特许权或垄断的情况下，政府利用手中权力而进行权钱交易，寻求非生产性利润的活动8。本文中的 PPP 项目全生命周期是指政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）文中所指的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段。政府寻租主体包括政府和其权力覆盖范围内的所有对象。在本研究中，界定政府寻租主体是 PPP 项目实施机构以及 PPP 项目前期决策中涉及的政府审批部门，其权力覆盖范围内的对象主要指的是社会资本以及 PPP 项目前期涉及的代理机构（第三方咨询机构），以此为基础来研究 PPP 项目全生命周期内存在的政府寻租行为。对于社会资本或代理机构等寻租者来

5、说，租金是获得垄断权的超额利润，政府寻租对应的租金为权钱交易;所换来的利润。.第二章 理论基础和文献研究2.1 相关理论基础研究2.1.1 公共选择理论公共选择理论作为西方当代经济思潮中独具特色的一个流派，率先用经济学的理论和方法去分析政府行为及其相关的政治行为，是经济学和政治学的交叉学科，其主要涉及国家理论、选举规则等。在对凯恩斯宏观干预理论进行反思之上，公共选择理论在政府制度运行机制方面进行重点研究并取得发展11，既分析了政府制度的优势，又研究了其劣势，并与市场制度在资源配置上的优缺点进行比较，对经济学的进一步发展做出了贡献。政府与社会之间存在的关系，是公共选择理论中认为政府失灵的核心，其

6、原因是政府具有理性经济人的要素。政府寻租就是政府在进行市场干预的过程中，其经济人的前提下易出现为追求自身利益而进行资源配置的低效干预活动。政府失灵即为公共选择理论研究的第二次发展。综上，公共选择理论的演化逻辑如图 2-1 所示：布坎南认为公共选择理论的方法论包括三个要点：1）方法论的个人主义，认为集体行为是个人行为的集合或累加，因此，应从个人或个体的角度去分析政治行为、经济行为等一切人类行为；2）经济人;假说，即每个人都有追求自身利益最大化的动力，政府也不例外14；3）以经济学的交换模式去分析政治市场，将政治过程当作交换过程。综上所述，公共选择理论认为政府是理性经济人，是以自身利益最大化为目标

7、，就会产生政府失灵，政府失灵的表现之一就是政府寻租。公共选择提论奠定了本文的研究基础，即政府是理性经济人，在对市场进行规制的过程中，政府决策实际是每个政府官员的个人偏好决策的集合，同时也为本研究政府寻租行为的识别提供了理论基础。.2.2 政府寻租的文献研究麦克切斯尼认为政府在寻租行为中不只是处于被动一方的分析，他提出政治创租;和抽租;的概念来表达政府的主动性寻租活动34。创租指政府官员利用手中权力进行行政干预，以此来人为创造租金，保障增加私人企业的经济利润，从而优势企业给予其好处来作为获得这种经济租金的条件；抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，以此迫使企业割舍一部分

8、既得利益与此分享。但目前国内对政府寻租行为的界定不同，主要观点如表 2-2 所示：经以上分析，目前我国学者对政府方的寻租行为称呼不一，包括权力寻租、政府设租、政治创租以及政府寻租。首先，权力寻租一定是非法行为，其主体是权力行使者，包括政府官员和其他掌权者，若单指政府官员作为寻租主体，如尤玉叶27采用政府的权力寻租;来突出政府官员的寻租主体地位；其次，政府设租等同于创租，突出表示政府在寻租活动中不只扮演被动角色。麦克切斯尼认为创租与抽租是政府官员利用所能干预的权力进行政府寻租活动的手段。政府寻租包括政府创租、抽租和政府处于被动角色的寻租，不一定全部是非法行为。本文采用政府寻租来定义政府官员的寻租

9、行为，其含义为在特许权或垄断的情况下，政府利用手中所能干涉的那部分权力对市场进行干预所产生的非生产性活动带来的经济利润。PPP 项目政府寻租是指在 PPP 项目全生命周期内，政府机构或官员个人利用自身所能干涉的那部分特许权与权力覆盖范围内所有对象进行权钱交易;索取不合法财产及权益的行为，造成社会资源的浪费和效率的降低。.第三章 研究设计. 203.1 PPP 项目全生命周期政府寻租行为识别. 203.1.1 研究逻辑. 203.1.2 研究方法. 203.2 PPP 项目全生命周期政府寻租行为的原因分析. 213.3 PPP 项目全生命周期政府寻租行为的规制路径构建. 223.4 本章小结 .

10、 23第四章 PPP 项目全生命周期政府寻租行为识别. 244.1 PPP 项目全生命周期寻租点识别. 244.2 基于寻租点的政府寻租行为识别 . 324.3 本章小结 . 46第五章 PPP 项目全生命周期政府寻租行为原因分析. 495.1 基于政府寻租行为确定初始原因集 . 495.2 基于专家访谈进行寻租原因的筛选 . 525.3 PPP 项目政府寻租关键原因的分析. 575.4 本章小结 . 69第五章 PPP 项目全生命周期政府寻租行为原因分析有效规制 PPP 项目全生命周期政府寻租行为的关键就是要明确引起产生寻租行为的原因，通过分析引起 PPP 项目出现政府寻租的原因和漏洞，针对

11、原因和漏洞提出合理的规制路径。本文在第四章识别出来的 PPP 项目全生命周期政府寻租行为的基础上，对每项寻租行为产生的原因进行分析，归纳出 PPP 项目全生命周期政府寻租行为的初始原因集，对PPP 项目全生命周期内 PPP 项目寻租的原因进行初步的统计整理，然后采用专家访谈法，征询专家的意见及建议，请各位专家根据工作实践的经验和相应的理论研究对第四章所识别出来的 PPP 项目全生命周期政府寻租行为进行检验并甄选出其认为影响所识别出来 PPP 项目全生命周期政府寻租行为的关键原因，为后文的 PPP 项目政府寻租规制路径的分析做铺垫。5.1 基于政府寻租行为确定初始原因集根据西方的寻租理论，引起寻

12、租行为产生的原因分为内因和外因5。一方面，政府寻租行为是由于政府为理性经济人，也有其追求自身利益最大化的动力，其涵盖个人在当前职位上既得的各种有形利益和无形利益，如利润分成、权力加大、升职加薪等。另一方面，制度的缺陷为寻租提供了土壤。对于 PPP 模式而言，其一，尽管在 PPP 模式下弱化了政府的公权力，但目前我国 PPP 法律政策文件不健全，在投资决策、招标采购以及签订合同、运营等阶段政府仍掌握主动权，这在很大程度上为政府提供了滥用公权力的机会；其二，缺乏对权力拥有者在实行权力时的制约，使得部分权力运用低效或滥用权力；其三，理性经济人在追求自身利益的同时必然会进行成本与收益的比较，寻租收益相

13、对于其所承担成本即惩戒力度而言，收益大于成本，因此，寻租行为得以蔓延。本研究主要分析寻租行为产生的外因，基于 PPP 项目全生命周期的各项政府寻租行为表现，分析出引起政府寻租行为产生的原因（如表 5-1 所示），然后对其进行归纳整理，形成 PPP 项目全生命周期政府寻租行为初始原因集。.结论PPP 模式监管不健全及法律建设不完善导致 PPP 项目缺乏具体的引导和约束，且由于 PPP 项目信息不透明等原因给我国 PPP 项目的寻租行为提供了发展的土壤。寻租行为的出现，社会资本的注意力从生产创新、管理创新转移到了获取租金上，扰乱市场秩序，扭曲了社会资源配置，寻租行为不及时制止，很有可能导致腐败盛行

14、，损坏党和政府的形象，严重干扰和影响社会的经济发展。因此，PPP 项目寻租行为的规制研究势在必行。本文创新性的从 PPP 项目全生命周期出发，明确了 PPP 项目全生命周期政府寻租行为表现，对其发生的原因进行分析，并构建 PPP 项目全生命周期政府寻租行为规制路径图。主要研究成果及结论如下：1）首先运用 WBS 将 PPP 项目全生命周期各阶段的政府工作流程与工作内容进行分解，并结合文献综述法，识别出 PPP 项目全生命周期的寻租点 20 处，政府寻租行为40 项，构建 PPP 项目全生命周期政府寻租地图。为规制 PPP 项目政府寻租行为提供依据，为规范 PPP 项目发展提供抓手；2）基于 PPP 项目全生命周期各项政府寻租行为确定其产生原因，并归纳整理出 PPP项目全生命周期政府寻租行为初始原因集；并入半结构化访谈，一方面对所识别出来的PPP 项目全生命周