政府体育公共服务购买实践中的缺陷与对策

1、政府体育公共服务购买实践中的缺陷与对策政府购买公共服务目前不仅仅分布在养老、社工、扶贫等领域，在体育公共服务领域，这种创新模式也已经开始了探索，在上海、深圳等地区已经实践化。国内首家体育公共服务平台-去运动;APP客户端也开始试运行，标志着政府向社会购买体育公共服务迈出了关键一步。体育公共服务是指提供体育公共产品及相关服务行为的总称。政府为了履行服务社会公众的职责，通过政府财政向各类社会体育服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分体育公共产品和服务。政府购买体育公共服务是一种政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现;的供给方式。体育公共服务的购买主要是政府向

2、相关体育社会组织购买服务。目前，我国体育社会组织主要有体育社团、体育类民办非企业单位和体育基金会3种形式1.许多学者对政府购买体育公共服务进行研究，如周广仁2指出政府购买体育公共服务是建设服务型政府、满足社会体育需求的新方式，戴俭慧等3也明确了政府是这一购买行为的主体，文4就基于政府购买体育公共服务的视角对社会体育组织发展路径做了详细阐述。本文在已有研究的基础上对体育公共服务的供给模式以及存在的缺陷作详细阐述，并从购买行为的主体-政府的角度就提高政府购买体育公共服务的成效提出相关对策建议。1购买体育公共服务的参与主体和相关的供给模式体育公共服务的参与主体包括消费者（需求者）、供给者（直接提供服

3、务）、购买者（购买、间接提供服务）。消费者即具有体育需求的民众，其获得的相应服务是由消费者通过选择服务生产者，并购买其相应的服务或者购买者自身提供相应的服务而实现的5.消费者主要是指公民，也包括企业、政府部门自身等；供给者主要是指体育社会组织；购买者主要是指政府，当然并不是所有的体育公共服务都由政府购买，也有政府直接提供和社会组织自发提供的。政府在该购买体系中扮演的角色尤其重要，它既作为购买者又作为供给者，具有双重身份。正因为如此，才产生了不同的供给模式，见图1.2政府购买体育公共服务发挥的主要作用2.1支持体育社会组织发展我国体育社会组织的发展还处于尚不完善的阶段，其发展需要政府的支持。政府

4、对体育社会组织的支持包括拨款、补助等的资金形式的支持，也包括提供场地、设施等方面的支持，另外还有法律法规、税收优惠政策等的间接性的制度环境支持。制度性的支持决定了体育社会组织的生存，而资金性的支持在一定程度上缓解了体育社会组织的发展压力。在政府购买体育公共服务的过程中，民众在获得相应公共服务的同时，体育社会组织则获得了相应的资金，增强了其发展能力，在一定程度上解决了资金压力，间接地支持了体育社会组织的发展。政府购买体育公共服务与支持体育社会组织的发展属于相互交织的关系，见图2.2.2解决政府失灵问题，推动服务型政府的建设随着经济发展和社会转型，体育公共服务的需求呈现多元化的快速增长，但体育公共

5、服务水平却较低。目前，我国体育场地85万多个，每万人6.58个，总面积13.2亿m2,人均1m2,与体育公共服务供给较好的美国、日本等国家差距较远。政府在应对体育公共服务需求数量的不断增加和质量的不断提高方面能力有限，必须创新体育公共服务供给模式，因此政府向体育社会组织购买公共服务便成了重要手段。政府通过购买体育公共服务，扩大体育公共服务供给的同时将自身承担的提供体育公共服务的职能转移给体育社会组织，借助于购买服务推动了政府的职能转变。同时，政府向体育社会组织购买服务的方式有效地利用了财政资源这一政策性的工具，吸引了更多的体育社会组织，短时间内扩大了体育公共服务的覆盖面；并且体育社会组织间的相

6、互竞争还能提供低成本、高质量的服务。政府购买体育公共服务明显改善了公共服务供给的数量、质量，满足了人民群众多元化的体育公共服务的需求。3体育公共服务购买实践中存在的购买缺陷3.1缺乏制度化的保障机制，采购机制尚未建立缺乏总体规划和制度化的保障体系导致了政府购买体育公共服务的状态处于零星推进阶段。对于已经采用政府购买服务的地区，由于没有相应的保障机制，体育公共服务购买的规范化程度不高，效果也不显着。中华人民共和国采购法中的采购范围并没有公共服务项目，现阶段政府采购的内容主要集中在货物、工程类采购，两项合计约占采购内容的90%.体育公共服务的购买首先缺少明确的法律法规的支持；在购买程序上，也缺少系

7、统明确的规范；且其资金预算在政府公共服务资金中比例极小，据2013年全国公共财政支出决算统计，体育事业相关支出为299.08亿元，占总支出的0.21%,群众体育部分为27.65亿元，平均每人2.12元。体育公共服务的购买涉及政府行政管理体制、财政体制、相关事业单位改革等多项复杂问题，且每个问题之间又相互影响、相互关联，所以需要一个合理的规划和系统的保障机制。3.2政府合同管理能力薄弱政府购买体育服务必然伴随着合同管理，而合同管理往往意味着放松管制、权力下放、精简和外包。购买体育公共服务后虽然体育社会组织承担了供给责任，但并不意味着就此解除了政府身上的责任。从当前政府购买公共服务的状况来看，政府

8、合同管理的能力普遍较低，大多数合同流于形式，并没有起到规范服务标准、监督服务绩效的作用。因此，在体育公共服务购买过程中如何有效地制定、实施合同并进行监管，成为政府购买体育公共服务过程中要考虑的重要问题。3.3政府角色、职责的缺陷公共服务供给主要有两个核心问题：一是公共服务供给的责任（包括资金来源、标准确定、质量监管、供应保障等），二是公共服务的供给方式（政府直接供给、政府间接供给、社会自发供给）6.体育公共服务由政府提供已经成为现代社会的基本共识，政府在公共服务领域起着主导作用，承担着提供体育公共服务的主要责任。但是一些政府部门利用购买体育公共服务这一新型模式来推卸责任，把本应该由政府自身来提

9、供的公共服务的内容推向社会、市场，政府购买体育服务的过程变成了政府来推卸责任的过程。在社会服务领域中简单的用收费来体现市场效率、进而用市场取代政府，这样不但不能兼顾公平;,长远来看也没起到提高效率的作用。体育公共服务的供给方式可以市场化、社会化，但政府应承担的供应责任不能市场化、社会化7.政府购买体育公共服务无论在什么样的体制下使用什么样的方式，不管谁是提供者，政府必须对体育公共服务的购买及购买服务的效果负责。4体育公共服务购买实践中存在的供给缺陷政府向体育社会组织购买公共服务在一定程度上拓展了体育社会组织的发展空间，促进了体育社会组织的发展。但是作为卖方的体育社会组织本身同样也存在一定的问题

10、，这些问题是目前阻碍政府购买体育公共服务实现效益最大化的重要方面。4.1供给市场的缺失我国体育社会组织数量较少，实体化水平不够。截至2013年底，我国共有社会团体28.9万个，体育类17869个，比例为6.18%;民办非企业单位25.5万个，体育类10353个，比例为4.06%,与日本、美国差距较大。2013年，上海市体育公共服务总结报告指出体育社会组织的力量薄弱、全民健身、赛事的社会化水平低等问题，这些依然是公共服务发展的瓶颈。在体育公共服务购买的过程中，供给市场缺失，政府就不得不实施培养;性的购买或者是定向购买。供给市场不足就意味着竞争不足或者不存在，这种现象长期下去就会形成供给方的垄断市

11、场，自然就会影响到体育公共服务的质量。4.2专业化能力薄弱导致竞争性不足政府购买体育公共服务的相关体育社会组织虽然相对比较成熟，但总体而言，其专业化水平不够，存在很多缺陷，如覆盖范围小、质量不稳定、外部援助依赖性较强等。由于专业化能力不强导致了参与政府购买体育公共服务的相关组织竞争性不足8.上海是体育公共服务购买试行较为成功的地区，2014年上海市民体育大联赛采取了新型办赛模式，采用公开招投标，引入竞争机制购买服务。竞标结果显示，签约的30家相关体育社会组织包括27家市级体育协会，2家区级体育协会，1家体育俱乐部。据统计，上海有86家市级单项体育协会，却只有36家主动申报参加招投标谈判，最终2

12、6家体育协会中标，中标率达72%.30家签约单位中区级体育协会以及俱乐部所占的比例加起来只有10%,见表1.这一系列的数据显示，体育社会组织的竞争性严重不足。4.3卖方主义;严重，缺乏独立性参与体育公共服务购买的体育社会组织希望从政府那里获得购买资金，或者获得政府提供的其他相关资源，来拓宽自身的发展空间和解决一定的资金压力。这就形成了体育社会组织在一定程度上和政府之间的依赖关系;,但这种关系并不是平等的9.体育社会组织愿意提供政府所希望的服务，结果就导致了以提供政府所要求服务为目标的体育社会组织的迅速增加，这就限制了体育社会组织独立发展的空间。体育社会组织在一定程度上依赖于政府提供的资金支持，

13、首先有可能会造成部分体育社会组织为了获得合同而放弃自身的优势和特性；进而即使在获得合同之后，履行合同的过程中也会在一定程度上损失其优势和特性。所以，在体育公共服务购买的过程中以及履行购买合同时，体育社会组织能否保持自身的独立性是一个严峻的考验。5对策建议5.1加强制度化保障机制系统合理的制度化保障机制可以避免政府对体育社会组织非服务性职能的不合理干涉，在扩大资金来源范围的同时，还能使其保持独立性和灵活性，使社会体育组织成长为提供更多、更好公共服务的重要主体。对于提供公共服务的体育社会组织，除了合同购买资金之外，还应该给予多方面的支持和资助。譬如，英国政府与民间组织签订了长期伙伴关系协议，运用多

14、种政策性工具鼓励支持民间组织提供公共服务，以及我国香港特区政府对社会服务机构的标准津贴;、整笔拨款;资助等方式均可借鉴10.政府应该合理地运用多种政策工具吸引更多的体育社会组织参与到提供公共服务中来，在政策上加大对体育社会组织的支持力度，完善建立相应的体育公共服务体系。在进行财政手段支持的同时，也要支持体育社会组织的合法经营服务，提高服务性收费的比重；同时还要重视财政税收政策的鼓励、引导，多措并举，帮助体育社会组织实现资金来源的多元化。5.2提高购买决策水平，合理选择购买方式政府购买体育公共服务不存在单一的固定模式，方式多种多样，具有复合型的特点。定向委托并不普遍，也不是所有的购买都采用合同管

15、理的方式，政府购买公共服务无法用一个较为统一的购买模式来概括，当然也不能从单一角度、维度来评价某一购买方式的优劣。竞争性强的公开招标只是其中的一种购买方式，此外也有邀请性招标和询价等竞争性较弱的购买方式，还有单一来源采购、委托提供等缺乏竞争性的购买方式，见图3.购买方式的选择是否合理要根据不同的购买维度来看，市场化水平较弱的地区，一般不会采用竞争性较强的公开招标的办法，因此，竞争性强弱不能作为购买效果好坏的唯一标准。并且还可以从政府与体育社会组织的关系的维度来看，也可以从购买内容的维度来看。总体而言，体育公共服务购买的方式多种多样，要依据需求、市场来合理地选择，实现购买服务效益的最大化，做一个

16、聪明的买家。5.3明确政府的角色、职能，引导体育社会组织良性发展政府除了直接提供一系列的体育公共服务之外，还有通过委托、授权、引导、监督等方式，支持、保障相应的体育社会组织来提供公共服务的职责。表现为公共服务重心转移，包括两个方面：一是政府通过委托、授权和购买等方式支持鼓励体育社会组织提供公共服务即重心转移；二是中央政府致力于体育公共服务供给的宏观调控，地方政府则直接承担职责即重心下移。体育社会组织是政府提供相应公共服务的重要伙伴，在提高服务供给水平和扩大体育社会组织参与公共服务供给方面，政府必须发挥应有的主导作用。政府购买服务所承担的理想角色是：公共物品和服务需求的确认者；精明的购买者；对所

17、购物品和服务有经验的检查者和评估者；公平税负的有效征集者；谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付11.这就要求政府在进行体育公共服务购买时，合理利用公共资源，保证公共服务的绩效，做一个精明买家的同时，还要发挥市场和体育社会组织的积极作用，构建一个供给主体和供应方式多元化的体系。在体育公共服务的提供方面，政府应当注意自己的角色和能力的匹配，避免陷入大包大揽的全能政府误区12.根据体育社会组织之间的不同特点，引导他们在不同领域、不同层次上合理地竞争与合作，利用多元主体避免出现政府失灵;、市场失灵;.5.4加强绩效的评估、信息公开，完善监督、治理的措施目前，政府购买体育公共服务绩效的评估和信息的公开

18、是比较弱的，这严重制约了政府购买体育公共服务反馈系统的完善。政府购买体育公共服务时对公共服务项目提出明确的要求、标准，购买结束后还要建立考核评估的具体措施和办法。对于服务效果的评估体系，除了包括政府主管部门、社会民众外，还要有与考核对象没有直属关系也没有隶属关系的第三方组织的参与，见图4.同时，要加强信息分享、合作的时效性，将体育公共服务购买相关决策的内容、决策过程以及绩效评估等通过多种途径让社会、公众了解，将体育公共服务的购买置于严格的社会监督之下。构建一个程序透明、过程开放的公众广泛参与的平台，来推动实现服务主体多元化和服务形式多样化。如果没有公民的参与或只有少数公民参与，那么服务目标就很有可能与公民的需求不一致，就会导致公共服务的需求难以得到满足。面向全体体育公共服务提供者建立合理的治理监管框架，进一步加强信息公开和体育公共服务提供者之间的竞争是提高体育公共服务质量的一个重要途径。5.5加快相应事业单位的改革，推进购买服务与事业单位联动改革政府购买体育公共服务的目标是提