第一讲我国城市群的发展与空间规划管制策略

1、第一讲我国城市群的发展与空间规划管制策略,改革开放30年来我国在区域经济领域取得的主要成果和亮点之一,就是城市群的兴起和发展。 城市群的迅速发展成为我国快速城市化进程中最主要的地域结构特征。根据城市群在全国区域经济体系中的地位，可以看出城市群具有网络化、一体化和集群化等特点，是区域经济发展到网络化高级阶段的产物和标志，是成熟的城镇体系的主要框架，是区域经济分工与协作的基本单元，是形成区域经济特色的重要基础。随着我国经济发展战略的地域转移，城市群被视为带动省域乃至国家经济区发展的战略核心，我国城市群的发展面临着城市群竞争力提升、空间协调发展、空间发展引导、以及环境与生态系统优化等问题,1城市群的

2、基本概念与发展趋势,1）城市群的基本概念 21世纪是全球经济一体化的新时代，是人类社会迈进工业化、城市化、现代化最重要的发展时期。 1993年联合国东京国际会议称“21世纪将是一个新的城市世纪”，在这一背景下，各国大的三角洲、大的区域出现了资源要素、经济要素、人口集中、交通网络化、生态环境复杂化和城镇连绵跌加高速发展的现象，出现相互制约、相互联动、不断演化的过程。 特别是在我国的沪宁杭地区、珠江三角洲和环渤海湾地区，出现新的区域经济增长趋势与城镇密集地带，人们称之为“城市群现象,城市群（Urban Agglomeration）是工业化、城市化过程中，城市集聚与城市扩散的一种组团发展的高级现象，

3、基于区域经济发展和市场经济完善化、依靠现代交通运输与信息化的手段，不断形成的一种新的城市网络群体（Urban Network System）。 城市化地区的城市群组合与联系，可以被认为是：资本投入、工业生产与企业的集聚，现代第三产业服务系统以及文化在世界性规模上的互相联结，多种要素高速度流动和信息人才跨境活动,城市群概念的一般定义是：在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个特大或大城市作为地区经济的核心，借助于综合运输网的通达性，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。 现有的研究认为，城市群的构成应

4、满足以下几个条件：存在一个以上的特大城市作为发展极，人口密度和各类城镇密度较高且为连续分布的区域；城镇群地域范围有较高的城镇化水平，体现于城镇化水平的量和质两个方面；城镇群地域范围内、城镇群与外部环境之间具备持久的社会、经济、文化等方面的联系，这种联系具有高密度和高强度的特征，城镇间及城乡间各种设施网络是联系发生的物质载体，其负载的人、财、物及信息等各种流是联系的具体体现,城市群一般具有下列共同点：（1）处于门户位置；（2）具有枢纽功能；（3）密集的网络结构；（4）较为发达的第三产业。其主要优点在于可以在一个大的区域范围内对所在各个城市进行合理规划和建设，避免大城市内人口和工业等活动过于集中，

5、使有关城市各展其长，既相对独立又相互联系，组成一个有机综合体。城市群除了保持强劲的集聚效应和通达效应外，还以其网络效应为特点扩大了区域之间的交流规模和联动深度。 在已有的概念中，作为一个“城市地域组织”的城市群，其中心城市对群体内其他城市有较强的经济、文化辐射和向心作用得到人们较多的关注，城市群更多强调的是群内各个城市之间的相互关系，对于城市群内城乡之间的互动似乎考虑的较弱,2）国外城市群的空间分布,城市群是伴随工业化而出现的，因此它主要分布在西欧、美国和日本等发达工业化国家。根据资料，美国三大城市群的GDP占全美国的67%，日本三大城市群的GDP占全日本的70,国外城市群的地域结构,美国东北

6、海岸大都市带 多核心的星云状结构。城市之间是功能上与城市紧密联系、但景观上完全相异的游憩林地,荷兰兰斯塔德地区城市群 “马蹄形”结构。中间为大块的空旷乡村地区组成的“绿心”，中心城市分散布置在周围环状的城市群中，城市与城市之间以绿带相隔,日本东海道大都市带 由东京（首都圈） 名古屋（中部圈）京阪神（京畿泉）三大都市圈组成的城市地域首尾相接的带状结构,1)西欧是工业化和城市化进程开始最早的地区，城市化水平高，城市数量多，密度大，均以多个城市集聚的形式形成城市群，如英国的伦敦-伯明翰-利物浦-曼彻斯特城市群集中了英国4个主要大城市和10多个中小城市，是英国产业密集带和经济核心区；法国的巴黎-鲁昂-

7、勒阿弗尔城市群是法国为了限制巴黎大都市区的扩展，改变原来向心聚集发展的城市结构，沿塞纳河下游在更大范围内规划布局工业和人口而形成的带状城市群；德国的莱因-鲁尔城市群是因工矿业发展而形成的多中心城市集聚区，在长116公里、宽67公里范围内聚集了波恩、科隆、杜塞尔多夫、埃森等20多个城市，其中50-100万人的大城市有5个；荷兰的兰斯塔德城市群是一个多中心马蹄形环状城市群，包括阿姆斯特丹、鹿特丹和海牙3个大城市，乌德支列、哈勒姆、莱登3个中等城市以及众多小城市，各城市之间的距离仅有10-20公里。该城市群的特点是把一个城市所具有的多种职能分散到大、中、小城市，形成既有联系、又有区别的空间组织形式，

8、以保持整体的统一性和有序性,2)美国城市群 美国城市群的形成与制造业的发展密切相关，三大城市群都分布在制造业发达地区。波士顿-华盛顿城市群分布于美国东北部大西洋沿岸平原，北起波士顿，南至华盛顿，以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等一系列大城市为中心地带，其间分布的萨默尔维尔、伍斯特、普罗维登斯、新贝德福德、哈特福特、纽黑文、帕特森、特伦顿、威明尔顿等城市将上述特大中心城市连成一体，在沿海岸600多公里长、100多公里宽的地带上形成一个由5个大都市和40多个中小城市组成的超大型城市群，面积约13.8万平方公里，人口约4500万人，城市化水平达90%。虽然面积占国土面积的比重不到1.5%，但却

9、集中了美国人口的20%左右，它是美国经济核心地带，制造业产值占全国的30%。各个城市都有自己的特殊功能，都有占优势的产业部门，城市之间形成紧密的分工协作关系,芝加哥-匹兹堡城市群分布于美国中部五大湖沿岸地区，东起大西洋沿岸的纽约，西沿五大湖南岸至芝加哥，其间分布有匹兹堡、克利夫兰、托利多、底特律等大中城市以及众多小城市，城市总数达35个之多。这两个城市群集中了20多个人口达100万以上的大都市区和美国70%以上的制造业，构成一个特大工业化区域（又称之为“制造业带”），这一地带是美国工业化和城市化水平最高、人口最稠密的地区。 另一个城市群，即圣地亚哥-旧金山城市群分布于美国西南部太平洋沿岸，以洛

10、杉矶为中心，南起加利福尼亚的圣地亚哥，向北经洛杉矶、圣塔巴巴拉到旧金山海湾地区和萨克拉门托,3）日本城市群 日本是亚洲地区城市群发展程度最高的国家，已形成典型的城市群。日本城市群又称为“东海道太平洋沿岸城市群”，由东京、名古屋、大阪三大都市圈组成，大、中、小城市总数达310个，包括东京、横滨、川崎、名古屋、大阪、神户、京都等大城市，全日本11座人口在100万以上的大城市中有10座分布在该城市群区域内。三大城市群国土面积约10万平方公里，占全国总面积的31.7%；人口近7000万人，占全国总人口的63.3%。它集中了日本工业企业和工业就业人数的2/3，工业产值的3/4和国民收入的2/3。三大城市

11、群以及各主要城市各具特色，发挥着各自不同的功能。 其中，作为东京城市群的中心城市，东京的城市功能是综合性的，是日本最大的金融、工业、商业、政治、文化中心，被认为是“纽约+华盛顿+硅谷+底特律”型的集多种功能于一身的世界大城市,3）国外城市群的发展趋势,世界城市化的一个显著特点表现为：大城市化趋势明显，其结果不仅使人口和财富进一步向大城市集中，大城市数量急剧增加，而且出现了超级城市（Supercity）、巨城市（Megacity）、大都市区（Metropolitan District）和大都市带（Megalopolis）、城市群等新型城市空间组织形式,伴随一批以集聚城市化为主的超级城市（人口在4

12、00万人以上）、巨城市（人口在800万人以上）的出现，人口与产业在空间上一方面继续向大城市集聚，另一方面向大城市效区扩散，从而又形成众多地域相连的大都市区，若干大都市区因地理空间相互毗连，最后连绵组合成大都市带。 所以，城市群是由于科技进步、规模经济效益促使产业与人口在空间上集聚与扩散运动的结果，是城市化发展的必然阶段。它是城市化发展到成熟阶段（即地带性城市化阶段）的城市地域空间组织形式，是城市化进入高级阶段的标志,西方城市群的发展初期是各国政府为了改善原有单一的中心大城市人口过于集中、交通拥挤、生态环境恶化、失业人口增加而将产业和人口向大城市周围的地区扩散，采用城市群布局方式在地域上组成一个

13、相互关联、相互依赖的城市群体。这种城市群体随经济发展而逐步演化成巨大的城市化地带，并以其独有的聚集优势，对一定区域乃至一国的经济发展起着不可替代的重要作用。 尽管如此，由于这种巨大的城市化地带也导致国家经济、人口和产业过分集中于某一地带，相应地带来了一系列弊端。突出地表现为：导致区域生态平衡破坏；加剧区域经济发展失衡与区际差异扩大；城市基础设施的连绵扩张吞食大量良田；企业外迁造成城市政府财税锐减，中心城市渐趋衰退,针对上述问题，自20世纪60年代末期以来，许多发达国家在国土规划上开始重视城市群区域的良性持续发展，并相继采取了一些应对之策，主要有： 一是控制大城市人口的过度膨胀。如法国为控制巴黎

14、地区人口的膨胀，在全国范围内确定8个平衡性大城市来促进人口的合理流动和全国经济的均衡发展。 二是重视落后地区的发展。如英国积极培植新的区域增长极以带动落后地区的发展。 三是重视克服环境污染。如日本为了根除太平洋沿岸严重的环境污染，重新调整工业布局，将一些大型工业基地转迁至东北、西北地区，以新干线和高速公路和现代通讯网络将其与大城市连接起来,2我国城市群的发展特征,城市群的迅速发展成为我国快速城市化进程中最主要的地域结构特征。随着我国经济发展战略的地域转移，城市群被视为带动省域乃至国家经济区发展的战略核心，我国城市群的发展面临着城市群竞争力提升、空间协调发展、空间发展引导、以及环境与生态系统优化

15、等问题。 随着城市化进程的加快，我国大城市的发展逐渐由集聚发展走向扩散，单个城市的发展逐渐融入区域之中，由多个不同规模等级和功能、并具有一体化发展趋势的城市构成的城市群成为我国城乡地域空间组织的最主要特征，也成为我国区域发展的主导方向,1）我国城市群（28个/74个,有学者按照城市群的发展状态和成熟程度，将我国的城市群分成成熟的、半成熟的、成长中的、正在形成中的、尚未形成的城市群等类型。 珠江流域经济带 珠江三角洲城市群 闽南金三角城市群 南北钦防城市群 滇中城市群 个开蒙滇南城市群 黔中城市群,长江流域经济带 成都城市群 重庆城市群 长株潭城市群 大武汉城市群 皖中城市群 赣北鄱阳湖城市群

16、长江三角洲城市群 浙中城市群,黄河流域经济带 兰白西城市群 酒嘉玉城市群 银川平原城市群 中原城市群 关中城市群 呼包鄂城市群 晋中城市群 济宁城市群,环渤海经济区 京津冀城市群 山东半岛城市群 辽东半岛城市群,其它经济区 哈大长 天山北坡 拉萨日喀则城市群,从系统原理讲，我国城市群在空间结构与功能上具有等级性、适应性、开放性、替代性与相互联系性等复杂系统效应，发挥着单个中心大城市所不具备的空间辐射功能，成为区域经济发展新的核心。 从行政区经济的角度，城市群的空间范围通常是跨行政区的，因此城市群也往往被作为省域经济的核心区域，或是省、市域间空间协调的载体,我国发育成熟的城市群主要集中在东部沿海

17、，包括珠江三角洲城市群和长江三角洲城市群，京津唐或更大地域范围的环渤海城市群也正在逐渐形成当中。区域内部空间协调和区域一体化发展成为东部沿海城市群发展的核心策略,这种强调城市群体内部功能结构和发展水平的视角随着我国发展战略向西部开发、东北振兴、中部崛起转移，更多开始关注城市群对于省域乃至国家经济区的外部带动辐射效应，于是出现了吉林省中部城市群、中原城市群、山东半岛城市群等概念，这与珠三角城市群等的外部战略意义有着明显区别。由于这些“新兴”城市群的内部结构和空间联系网络并不完善，优化内部结构、拓展外围腹地、强化中心功能、辐射周边区域就成为这一类成长中的城市群发展的核心策略,2）新热点：城市群规划

18、及其特征,城市群的发展不仅是一种空间现象，随着我国工业化的深入，城市产业结构的不断适应、调整，城市与城市之间产业经济的联系日趋紧密，某一城市的发展也受到周边其它城市的制约，地方政府乃至上级政府开始认识到城市的发展应当跳出个体框架的束缚，“城市的希望在于城市之外” (Lewis Mumford)，城市群不仅成为上级政府发展区域经济的核心，也成为地方政府确定城市发展方向、谋求外部经济给自身带来效益的重要战略。 另外，快速城市化过程也导致了资源、环境、人口、社会等诸多方面的矛盾，而囿于城市内部却无法协调这些矛盾,于是城市群规划成为新的热点： 京津冀、珠三角、长三角、山东半岛、杭州湾、闽东南、长株潭等

19、地区均编制了城市群空间规划； 各省省域城镇体系规划的编制刚刚基本完成，有些省份就已经开始着手省域城镇体系规划的修编； 另外，以南京、苏锡常、杭州、宁波等大城市为核心的都市圈规划也成为提升大城市竞争力、拓展大城市发展空间、综合协调区域内各种资源并带动周边中小城市一体化发展的重要实践趋势,其规划体系已由以前的区域生产力布局转变为区域空间协调、区域空间管制和区域重大设施布局相结合的综合性空间规划，并通过社会、政府各方参与，诉诸法定化，成为开放市场条件下、社会经济转型时期上级政府实施宏观调控、引导地方各级城市健康发展的重要依据。 其间中央提出了区域统筹和城乡统筹的发展观成为城市群规划的重要哲学基础,3

20、我国城市群规划面临的核心问题,城市群规划不属于我国现行城市规划体系中法定规划的范畴，但其目标是为解决在法定城市总体规划中难以解决的区域性问题。城市群规划的需要回答的核心问题包括四个方面： 1）城市群竞争力问题。珠三角等国家级城市群面临着全球范围内的生产与服务竞争，山东半岛等地区级城市群面临着国内其它城市群的生产服务和腹地竞争，因此，如何优化城市群地区产业发展环境，形成各城市可持续发展合力，构筑城市群整体核心竞争力成为城市群规划需要回答的首要问题,2）空间发展协调问题。城市群发展面临的一对重要矛盾是一体化发展需求同地域分割之间的矛盾。如何协调各利益主体之间的冲突，确立区域各城市、区域共赢的局面是

21、城市群规划的重要任务。空间发展协调主要包括城乡用地的协调、城市间产业分工的协调、城乡基础设施建设与利用的协调、区域资源分配与利用的协调等,3）空间发展引导问题。城市群规划的目标是促进城市群的持续发展， 对于城市化发展水平和经济发展水平较高的城市群区域，如长江三角洲城市群，空间发展引导的核心是促进区域一体化的深入，更大的降低城市之间的交易费用水平，寻求更集约的城市空间发展模式； 而对于仍处于快速成长期的城市群区域，如山东半岛城市群，空间发展引导的核心是继续增强中心城市的生产与服务功能，促进中心城市迅速向腹地扩散与辐射，带动周边地区中小规模城镇的快速成长。综合交通引导，包括轨道交通引导，以及项目引

22、导是城市群空间发展引导的主要方式,4）环境与生态系统优化问题。快速外延式城市化的发展给不同城市群区域均带来了生态环境恶化、耕地大量减少、自然资源枯竭等问题，威胁着城市群区域的可持续发展。通过城市群区域基本农田保护率政策的实施和土地变化监控、确立区域保护性绿地并制定空间管制措施、提高资源利用技术和采用替代性资源等手段，以保障城市群区域社会经济环境的共同发展,城市群规划思路的转变,快速城市化时期，我国各城市群均面临着国内外竞争压力、人口城市化压力、土地问题、以及生态环境问题等，在区域统筹及城乡统筹的空间发展哲学下，针对这一社会经济转型时期具体的城市群规划思路与方法需要实现以下十个转变： 1）从发挥

23、地区优势转变为促进国际化优势； 2）从经济目标规划转变为区域发展目标规划； 3）从追求经济规模增长为导向转变为以提升区域核心竞争力为导向； 4）从“堆砌填充”式规划转变为“问题导向”型规划； 5）从单一研究空间经济联系转变为综合研究物质、经济、社会、文化等各种流所形成的网络,6）从重视增长极核的区域发展理念转变为重视核心城市与城市化密集区域并重的理念； 7）从传统点轴式的区域空间结构模式转变为等级结构和空间联系网络构成的网络结构模式； 8）从单一发展城市用地或单一限制城市扩张的区域土地利用模式转变为通过总量控制和空间管制手段对城市建设用地、产业发展用地、生态控制区等进行综合统筹； 9）从通过参

24、与城市竞争实现每个城市最大限度的增长转变为通过区域协作实现整个区域的协调发展； 10）从单一区域经济的宏观调控政策转变为保障区域社会经济合理发展的城市成长管理制度体系,5城市群规划的新方法,基于上述规划方法理念的转变，从系统论和可持续发展观的角度，城市群规划中需要实践以下方法： 1）综合分析或模拟城市群区域内城市之间的人流、物流、资金流、信息流等空间联系方式，分析城市群区域内各级城市集聚与扩散的空间效应与动力机制，并依据城市间空间联系划分以中心城市为核心、周边地区与中心城市紧密联系耦合的城市区体系结构，以城乡统筹为城市区空间发展的核心策略，优化城市区内大中城市、中小城镇以及乡村地域的空间发展结

25、构，形成城市区内良好空间布局形态与生态环境的基础上，促进城市群地区整体和谐发展,四大板块,战略规划 城镇体系规划 土地利用规划 政策措施,2）系统分析城市群区域内城市之间、城乡之间各种资源、环境、区域设施等的利用结构矛盾，找寻制约城市群地区发展的主要因素，以区域协调为城市群整体空间发展的核心策略，以行政单元为基本协调地域，在对城市群各项资源和设施利用进行总量控制和总体布局的基础上，依据各地区发展条件制定各行政协调区的空间协调规划指引，促进城市群空间资源的有效和可持续利用。 3）选择合理基本地域单元和指标体系，对城市群地区的城市发展条件、产业发展条件、生态条件进行综合测定，综合布局城市群区域内城

26、市人口密集区、产业集聚区、生态控制和保护区等空间地域类型，并细化亚类，对城市群地域进行分区、分类、分级管制与引导，制定空间管制图则与管制指标体系，指导城市群区域土地合理开发与保护,4）基于城市群社会经济系统的整体运行和演化，以系统论的观点，综合考虑人口城市化过程中城市产业、市场、社会就业等对农村城市化转移人口吸纳能力的变化，同时考虑社会自然增长率的变动，系统分析和预测城市群及各地区总人口和城市人口的增长，考虑到城市用地的集约度变化，对城市群及各地区城市用地进行总量控制和增长边界控制，借鉴城市成长管理制度，即以一系列制度措施避免在城市在快速空间扩张的过程中因为土地的不合理开发可能出现的对各种社会

27、文化和生态环境的不可持续威胁,5）以大力发展外向型经济、促进民营资本和外来资本集聚为经济发展策略，以培育城市群区域对外开放龙头城市，增强区域国际化程度为目标，以培育区域优势产业集群为核心，提升城市群地区在国内国际生产服务中的核心竞争力,城市群规划中的空间管制策略,区域空间管制是城市群内协调重大问题的原则和政策，是城市群空间协调发展的基础。综观我国各城市群规划的成果，由于各城市群发展的条件和现状不同，发展中面临问题的特点不同，其空间管制与引导的思路和侧重点也不尽相同。依据城市群面临的最核心问题，我国城市群规划中空间管制策略存在以下类型： 1）区域协调型 2）一体化引导型 3）竞争力培育型 4）空

28、间管制型,1）区域协调型 采取该类型的城市群规划主要针对城市化水平较高、经济发达的城市群地区。由于区域核心竞争力已经形成，在国内国际生产服务链中已经占有重要地位，但经过多年的城市经济高速增长，城市群区域内高度集中了城乡社会差异、资源生态恶化、以及城市之间的无序竞争等多种空间矛盾，通过区域协调，统筹城乡发展，促进城乡社会融合，综合协调利用各种自然资源和保护生态资源，宏观调控城市群区域内各项生产服务要素的空间布局，从而理顺区域经济发展和资源生态的可持续利用之间的关系，促使城市群在经历高速经济增长之后仍能整体协调发展,该类型代表性地区为珠江三角洲城市群。 规划提出了协调共进的空间发展策略，包括： 强

29、化中心，打造“脊梁”；拓展内陆，培育滨海； 提升西岸，优化东岸；扶持外圈，整合内圈； 保育生态，改善人居环境；完善设施，提升城镇品质。 规划确定了“分类指导、分级管理”的空间管制措施，并编制了珠三角九大城市的空间协调规划指引，以区域空间协调发展的视角指导各城市的总体规划，并通过“主动沟通、多方协调”实现了规划对区域协调的具体落实,2）一体化引导型,该类型的城市群规划主要针对区域内生产要素流动存在明显障碍的城市群地区，并且往往是跨行政地域的城市群。由于行政区划的影响，导致城市群内部子区域之间各项设施布局缺乏统筹安排，出现了重复建设、资源利用效率低以及生态环境的负外部效应等诸多系统缺陷，地域系统无

30、法凸现出112的整体优势，甚至因为地缘冲突，出现112的负效应。这一类型规划以区域一体化发展为目标，通过区域空间整合布局，并以区域基础设施的统筹安排作以引导，建立跨行政区域的一体化制度体系，促使城市群在参与国际性生产服务竞争、吸纳世界生产要素集聚过程中系统整体优势的发挥,该类型代表性地区为长江三角洲城市群。 规划以寻求长江三角洲一体化发展的思路和对策，整合资源优势，降低发展成本，共保生态环境，增强长江三角洲的核心竞争力为总体目标，在统筹安排城市群区域城镇体系空间布局、产业空间布局、生态空间布局的基础上，通过“三大协调”和“三小协调”的基础设施一体化规划，引导长三角城市群区域一体化发展。并建立推

31、进长江三角洲地区一体化发展的制度机制，包括建立长江三角洲统一的市场准入机制、生态共建机制、生态补偿机制和规划协调机制等，建立区域共同市场和统一政策平台，以共同的行动准则推动区域一体化进程,3）竞争力培育型,该类型的城市群规划主要是针对处于快速城市化和高速经济增长时期的城市群区域。这一类城市群通常是省域内发展条件最为优越的地区，城市和经济发展基础良好，并具有带动省域及周边地区发展的能力。在这一发展阶段，虽然一定程度的存在区域协调、生态环境和一体化障碍的问题，但如何提升城市群在国内国际生产服务中的核心竞争力，扩大城市群对周边地区的辐射能力，从而带动省域城市与区域经济的整体发展成为该类型城市群规划迫切需要回答的问题。通过优化城市群内部的城市与产业空间发展结构，加强城市之间的空间联系；培育区域对外开放的龙头城市，积极发展外向型经济；依托于产业优势延长产业链，发展区域产业集群；综合利用各种生产要素和资源，逐渐形成城市群区域竞争优势。并通过延伸、完善综合交通走廊，拓展腹地范围，扩大城市群对周边地区的带动能力，促进省域经济以及更大经济区范围的整体发展,山东半岛城市群为这一类型的典型。山东半岛城市群发展面临的背景是，全球经济一体化背景下，山东半岛将进入全球生产服务链，并将努力成为全球城市体系中的重要一环；我国