从苏联到俄罗斯：养老金制度改革之评述

1、从苏联到俄罗斯：养老金制度改革之评述一、引言普京自2000年5月7日正式宣誓就任俄罗斯总统以来，俄罗斯复苏崔势头良好，这主要得益于普京政府“市场经济+民主原卦则+俄罗斯现实”的改革道侍路，即在不断向完善的市场粗经济体制迈进的同时保持国仪家的有限干预，重视社会公迨平和社会保障。本文试图痦以俄罗斯丰富的经济改革实昼践中的社会保障制度的变迁澳为背景，考察社会保障制度中的关键一环养老金制肫度的历史沿革及发展现状，处分析养老金制度的理论设计獯和改革得失，进而就改革的惭方向给出作者的建议.之所以选择养老金这个研究对象附，理由有二：第一，目前席全球养老问题面临两个趋势瞧：人口老龄化的压力愈发沉颚重；养老成本

2、明显提高。在此背景下，最近四年来全球碍兴起了一股养老金制度的改铷革风潮，涉及亚太、拉美和欧洲的27个国家，因此研锎究养老金制度的改革具有很强的现实意义和普遍意义。第二，俄罗斯的养老金改革屦是普京上台以来大刀阔斧改革的重点。叶利钦政府时期锗为了保证金融寡头的利息收冠入不惜施欠工人的工资和养骧老金，时任俄罗斯总理的普弊里马科夫在1999年3月螅说，“人民不能靠每月23溱4卢布(美元)的(最低)养老金来生活”。普京执政后积极打击金融寡头，20硫002002三年间将多头年积欠的工资和养老金全部靓补发到位，同时大幅提高养爵老金。XX年的一项民意调齿查显示，俄罗斯民众把普京壤总统在解决拖欠工资和养老脓金问

3、题上的有效做法评为其呷任期内“最伟大的成就”。脎因此，深入剖析俄罗斯养躏老金制度的变迁并就未来改革方向做出探索是非常有意珙义的。二、前苏联养老金矍制度回顾苏维埃政权在建烃立之初即1917年11月盹就发出通告，规定国家为劳动者和为国家作出贡献的战争残疾者提供养老基金和残荏废抚恤费。1956年实施的苏联退休法规定，从砚企业的税金中形成退休养老基金，由国家对养老金负责尹，但此时养老金只在国有企业和国家机关的工作人员中趔实行。1965年苏联通过簌了集体农庄庄员养老金和诖补助费法，将享受养老金翦的范围扩大到集体农庄庄员噢。20世纪70年代后，苏联在1977年颁布了经补充后的新宪法，进一步健全洛了工人、职

4、员和集体农庄庄仕员的社会保障制度，包括国犰家和集体农庄向年老、残废肀和失去供养依靠的人提供赡皈养金，为他们提供全部或部擅分免费的疗养券和休养券。潦概括来说，前苏联的这种篆养老保障模式属于典型的国则家保险型养老保障，其主要段特点有如下四点：1.养闪老保障制度是由生产资料公胯有制作保证、并且是同高度集中的计划经济相适应的；虫2.养老保险受按劳分配绪原则的影响，与工龄直接挂涫钩；3.养老保险的资金来源于政府和企业两个方面银，劳动者个人不负担任何社棱会保险费用；4.养老保雷险只有基本养老金一个层次腈，且不进行定期调整。尽膜管这种养老保障制度曾发挥过相当重要的作用，但是2帙0世纪80年代中期以后，随着计

5、划经济的弊端日益明舛显，苏联经济增长速度变慢蜗，加上人口老龄化下退休人郅员增多，国家财政不堪重负猢，这使得原先的养老保障制度难以为继。作者认为从制度设计的角度来看，出现这样的后果并不足奇，或者说棠早有隐患，原因是：第一訾，面对不断增加的人口老龄咫化压力，现收现付制存在根亲本的缺陷。日益庞大的老年箕人口的赡养使在职职工压力囝加剧，但又没有专门积累的瑜储备资金，所以很容易出现旃支付危机；第二，现收现付制的“代际转移支付”特考性割断了养老金缴费和给付之间的联系，即缴纳养老保畜险费和享受养老金的主体分属两代，这样势必会弱化企貔业缴费的动机，降低筹资率半。1987年，苏联部长侗会议和全苏工会中央理事会颁

6、布关于实行工人、职员讧和集体农庄庄员附加退休金铼自愿保险的决议，规定采取个人和国家共同集资的办侃法设立保险基金，保险基金珈一半来自个人缴纳的保险费，一半来自国家预算，在职秆人员自愿投保，按月缴纳保睚险费。但是计划经济下“国混家统包”的方式长期以来形詈成了许多痼疾，人们对国家和企业存在极深的依附观念再，要想打破这些桎梏成本非酱常高昂，所以这种共同集资的方法没有取得实效。佻从以上的回顾中可以发现，苏联在解体之前的养老金芮制度是典型的国家包揽式的现收现付制，养老保险实际镇上是企业保险面非社会保险镌。虽然前苏联在面临这种制乓度缺陷带来的弊病时也曾着随手进行改革，但当时的宏微消观环境还没有做好准备，无法

7、支持这种改革。三、叶绪利钦执政时期养老金制度的醺变革及评价(第一、第二阶烛段)苏联解体后，俄罗斯晨采用了“体克疗法”和激进疫的私有化措施.国家在私有迢化过程中把大部分企业转让喊给能以企业普通股账面价值戤倍的价格购买企业51股弓份的管理者和职员，这使得噗外来的投资者无法获得控股谝权，政府失去了税基，同时嚣新建企业逃税和拖欠税款的现象非常严重，这使得社会卅保障的资金来源几近枯竭；酆另一方面剧烈的通货膨胀使茬养老金的购买力大幅缩水。泰据统计，转轨后的俄罗斯名义月平均养老金和月平均最低生活费相差无几。其实，俄罗斯早在1990年就睐制定了国家养老金法案夕，规定社会保险同国家预算骥相脱钩，由俄罗斯联邦预算

8、外自治养老基金(PFR)进行管理，且不得挪作他用。但是由于过分依赖政府财政补贴，同时侵占、挪用现象很严重，导致养老金的给付水平很低。1991年掀12月27日，俄政府颁布退休养老基金法，建立徽了独立于国家预算的退休养老基金，实行国家、企业、玳个人三方分担的筹集方式，违改变了过去单纯依靠国家预算拨款的局面。该法规定：跎男性从60岁、女性从55岁开始享受养老金待遇；企桤业雇主按工资总额的缴纳费用，工人和公司职员按本崎人工资的5缴纳。后政府又对该法做了修订，如延长踅养老金收入基数的计算期限迤、提高养老金最低标准等等。必须注意的是，这种改革涣方案是把国家包揽式的现收武现付制变为多方共同负担的皲现收现付制

9、，其基本形式仍即是现收现付制。1992年叶利钦政府规定，每个时仆期对养老金确定一个最低生鸵活费用标准，然后每3个月芷根据物价的变化情况进行调狙整。这一规定的意义在于改啾变了沿用前苏联时期养老金淼为固定数额，不进行定期调整的情况，首次实行了养老鱿金指数化。但是，俄罗斯自悫1992年1月1日起实行镘价格自由化后，物价常常处钞于失控状态(如1992年呒一年间价格指数就增长了倍棍)，养老金指数化的调整远儇远跟不上物价的变动，因而无法很好地执行下去。俄镟罗斯也曾考虑过学习智利的模式，即实行个人养老金账筒户和养老基金的私营化管理钜，但是当时俄罗斯的市场机制还比较薄弱，私人管理养炼老基金也没有相应的监管制哝

10、度作为保证，这种激进的方案遭到了国内和国际组织(虑如世界银行)的反对。由于皴资金匮乏，俄罗斯必须获得余资金援助才能进行改革，所嗄以俄罗斯答应世界银行考虑采取比较温和的改革方案。1995年俄罗斯政府同意采纳世界银行的“三支柱”鲜养老保障制度(WorldBank(1994)改竟革思路，并着手制定本国新赏版本的养老保障制度。1997年俄罗斯公布了调整嗯后的“三支柱”养老保障制栝度思路，这被很多学者认为郑是俄罗斯养老保障制度改革粲的分水岭。以此为界，作者缢把19911996年改盏革第一阶段的特点总结为：前苏联解体后的初期，旧的养老金制度在很大程度上被继承下来，但其存在的基础唛在经济体制转轨剧烈的震荡藉

11、中受到极大破坏，俄罗斯政禾府也逐渐采取了一些改革措施，如预算外养老基金、多媪方共同分担、养老金指数化哇等等，但是一方面国内经济动荡，特别是存在剧烈的通骼货膨胀，另外更深层的原因堆是改革后的制度没有摒除现收现付制的实质，因此改革畲的成效不甚明显。归纳起来静，这一阶段俄罗斯的养老金呗制度改革受到制度上的缺陷诤和改革环境不稳定的双重阻事碍，步履维坚。下面看看搽俄罗斯“三支柱”养老保障制度的具体构想：第一支月柱：社会养老保险，仅限于岫政府对无力缴纳养老保险费的特困人群提供救助；第二支柱：强制养老保险，这酃是“三支柱”中最重要的部分。它要求所有雇员必须加入并且为其建立个人账户。殓个人账户包括两个部分：第

12、瞽一部分为现收现付制部分，洇它采用名义缴费确定型(N贮DC)账户形式，资金来源栲于国家财政和企业缴费；第庾二部分为基金制部分，它采用缴费确定型(DC)账户形式，资金来源于企业和个人缴费。第三支柱：补充狺养老保险，采用基金制个人瀑账户管理，使职工在得到基本生活保障之外可自行通过畜购买补充养老保险灵活调整靶退休后的收入。上述改革臌构思出台后，俄罗斯未及将逊其细化为可操作的方案就遭钋遇了1998年的金融危机辩。危机中卢布大幅贬值，银倦行在储户疯狂的挤兑浪潮中般倒闭，俄罗斯的经济出现了严重衰退，直至2001年籁俄罗斯的经济才基本恢复到缣1998年金融危机前的水贼平。在这样的背景下，19蚨972001年

13、这一阶段鏊的养老金制度改革并没有取郐得多少成就。但是值得一提澌的是1997年7月21日兼俄罗斯通过了第113号联谌邦法国家养老金的精算及嗤提高养老金给付额度的方法，规定从1998年2月撰1日起采用修改后的“新精算公式”，其优点在于养老暮金的给付中加进了了动态工窀资调整指数，使养老金可以殳随工资的变动作动态调整，绉保护养老金领取者不受损失庄。当然，这一措施仍然是在璨现收现付制的基础上进行的埂政策性修正。概括起来，斛19972001年第二蜮阶段的改革与第一阶段相比并没有显著的突破，而且两乐个阶段颇为相似的地方是都麾处在国内政治经济局势大动遘荡的环境中，也许这正是现收现付制迟迟无法进行根本邬变革的症

14、结所在。四、普室京总统上任后养老金制度的新进展(第三阶段)20蹑00年俄罗斯总统大选前，遥俄罗斯国内的政治经济形势煸用一个字来形容就是“乱”腙：苏联解体后的十年动荡中弛经济总量严重缩水，政治危淝机频频发生，激进的私有化旅只造就了极少数暴富的寡头，老百姓的处境每况愈下，缳本来已经很微薄的工资和养老金还被严重拖欠。普京迂上台后便开始推行一系列改革，其中首先进行的是养老金改革和税制改革。200郦1年初国际石油价格大涨，普京政府借此机会用石油出瓿口换回巨额收入用于清理长共期积欠的工资和养老金，并噜大幅提高了工资和养老金水谧平，居民的实际收入有了很大的增长。同时普京政府还畎出台了一系列刺激内需的政泖策，

15、使增加了的工资和养老金可以通过更通畅的渠道流入物质生产部门，促进经济医增长。2001年，俄罗斯珙国内需求对经济增长的贡献率达到70，而这里面国帑民工资和养老金的大幅增加後成为拉动内需的主要动力。院2001年底，俄罗篷斯开始落实“三支柱”养老椎保障新制度(注：下述的“盗三支柱”制度与1997年疖的构想有所区别，比如放弃采用建立在现收现付制上的疵NDC)，这标志着俄罗斯跨对现收现付制的根本性变革残。2001年12月起俄朵罗斯政府连续出台了四个改栩革养老保险制度的联邦法案耿，分别是12月15日的第166号联邦法俄罗斯联宥邦国家养老保障第167涤号联邦法俄罗斯联邦强制煮养老保险；12月17日嶙的第17

16、3号联邦法俄罗蜿斯联邦劳动保险以及12月31日的第198号联邦法俄罗斯联邦税法及关于筵税收和保险缴纳金规定的增惩补与修正。根据173奂号联邦法第5条的规定，新的养老保险制度将由基础部分养老金、保险部分养老金解及积累部分养老金三个支柱帆构成。其中基础部分的养老竭金为固定给付制，即每月给付450卢布；保险部分的镆养老金给付要与工作期所缴纳的保险费的数额相对应，钷多缴费者多得养老金，这样夥就加强了养老金给付水平与撩工作期工资的联系；积累部唧分的养老金则根据个人账户基金的运用情况确定给付水平。该法案第17条还规定素，基础部分和保险部分的养老金采用物价调整指数加以焊调整，在特殊情况下也允许儇保险部分的养

17、老金采用工资车调整指数；在第167号法开案的第32条的规定中涉及哗了养老金基金的运用方式，耵该法案规定在XX年1月1日之后根据被保险者的意愿荏可将积累部分的资金移交给软民间养老金基金部门加以运蟓用。第198号联邦法规腋定养老保险由缴费形式变为滔按统一社会税的形式缴纳.骆统一社会税的开征标志着俄骤罗斯自1903年开始实行的社会保障系统的巨大转变溻。纷社会税属于联邦税种愎之一，类同于通常意义上的注社会保障税，它把原来的三种国家预算外基金即养老基暂金、社会保险基金、强制医带疗保险基金的保险费合并到缜一起。目前统一社会税按工梧资总额的征收，其中28皱用于养老基金，4用于罗社会保险基金，用于强制医疗保险

18、基金。由于养老保咧险分成了三部分，相应的纳冗税也要分为三部分。前述用诀于养老基金的28这部分统一社会税中的一半(即1蘧4的部分)作为基础部分控养老金的保险费交入联邦财鲷政部门并通过联邦财政预算铧的方式予以发放，另外一半眺作为保险和积累部分养老金冗的保险费。2002年1恪2月23日，普京在电视直豁播中宣布XX年将提高养老金并实行养老金指数化和养浓老金储蓄制度。俄罗斯最近谮一次养老金调整是从XX年骏8月1日起上调，目的是娟为了抵消通胀率对养老金购委买力的影响。五、俄罗斯养老金制度深化改革中需要鳏解决的问题1.俄罗斯的人口危机20世纪90年鲲代以来俄罗斯男性的平均寿檄命只有60岁左右，现行养捏老金制

19、度规定男性领取养老僦金的起始年龄是60岁，这菠说明俄罗斯男性缴纳的养老膛保险费与他们所能享受到的完养老金严重失衡，这会严重单降低俄罗斯男性的缴费欲望。据人口专家的调查，近几庶年来俄罗斯每年失去约10锗0万人口，一方面是出生率坪很低，另一方面是酗酒、吸孟毒、生活压力等导致壮年劳摺动力的死亡率猛增。这样一簸来，俄罗斯养老金的筹集必揉定难以长期维持。很多西方箢国家都允许临时性或永久性的外来移民进入本国以缓解粥劳动力的缺失，也可以起到辏促进税收的作用。但也许是玷由于历史上受到外族的入侵带来的心理障碍，俄罗斯拒裒绝把吸引外来移民作为解决缢问题的办法。此外，俄罗斯若想采用延长退休年龄也有膂严重的瓶颈，因为

20、平均寿命菹(特别是男性)已经很低了。2.养老基金与融资体菟制目前俄罗斯的养老基金狃中并没有直接从个人征收的经部分。19912001躲年的养老金中含有本人从工构资中上交的1金额，19鹬91年开始实施时是打算逐栎年增加这一比例的，但后来瀑进行了社会大变革就没有执行这一想法。目前统一社会税的征收比例对于企业来苹说负担是比较重的，一个可哕行的思路就是对养老金制度饴的融资体制进行改革.通过噻提高对个人和家庭的征税来买补充养老基金，这样既可以秘降低企业的成本，也有助于景发展出更加个人化的养老保障制度，使其向更加纯粹的保险观念靠拢。3.养老基金的投资问题现收现付靖制下不存在投资问题，但俄他罗斯“三支柱”的养老保障盲模式就要面临如何通过投资掌使养老基金保值增值的问题。由于目前俄罗斯的金融市榀场还比较落后，可供投资的朐金融品种不多，许多私人养翌老基金一般只能选择政府债骆权和股票市场。一旦出现象1998年那样的金融危机噢，养老基金必定血本无归。析所以俄罗斯必须尽快完善金烊融市场，增加投资渠道和强化风险控制体系，否则个人账户在持续通货膨胀将不能碣保证退休人员的养老金给付啡，这种局面持续下去将会迫芨使基金制退回到现收现份制骒的老路上去。4.养老基